我国劳动教养制度的缺陷及其完善措施＊

张茜茜

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖241000）

一、我国劳动教养制度存在的问题

（一）劳动教养制度与现行法律制度的冲突

劳动教养制度从其产生至今的半个世纪以来，不可否认的是在维护社会治安和稳定，教育并且挽救轻微犯罪人员，预防和减少违法犯罪等方面产生过积极的作用。但是，我们不能仅仅看到劳动教养制度的积极作用，更加要认识到这种制度本身所存在的不正当性，我们应该看到，劳动教养在几个方面与我国现行法制运行的重要价值以及国际立法领域方面的法律相违背。

一是，与我国宪法的法律冲突。根据《国务院批转公安部劳动教养试行办法》，具有国家政策性质的劳动教养是由特定的行政主体对违反治安管理且不构成犯罪或不追究刑事责任的行为人所实施的一种限制人身自由的行政处罚，公安机关对于受劳动教养者同时具有审批权和复审权，司法机关虽然具有名义上的监督权，但在司法实践中缺乏具体的程序规则，使得司法机关对于劳动教养的法律监督变成一纸空文。由此可见，我国的劳动教养制度明显违背了现代法治的司法公正等法治理念以及宪政化的价值取向。

二是，与我国立法法的法律冲突。根据我国立法法第九条的规定，对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，应该由法律来规定。对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定［1］。这属于法律的绝对保留权，不允许委托行政机关立法来规定此类制度。对于劳动教养制度中对被劳教者的人身自由处罚则明显是违反法律规定的，并且规定劳动教养制度的行政法规、部门规章也是无权设立人身处罚的。至于《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》则将不能委托的立法事项委托给了国务院，也是违反立法法的有关规定的。

三是，与我国行政处罚法的法律冲突。我国行政处罚法第九条明文规定：法律可以设定各种行政处罚。而限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。第十条规定：行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。由此可见，国务院制定的作为行政法规的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》以及公安部制定的作为部门规章的《劳动教养试行办法》都是无权制定限制人身自由的行政处罚的［2］。虽然目前国家将劳动教养视为一种行政处罚，但是劳动教养制度所引发的法律冲突十分明显，对其进行改革和完善是非常必要的。

四是，与国际立法领域方面的法律冲突。我国于1997 年和1998 年分别签署了《社会、经济、文化权利国际公约》与《公民权利与政治权利国际公约》。《公约》规定的内容与劳动教养制度形成了极大的冲突，主要体现为劳动教养人员的公民权利保护体系立法不足。劳动教养在立法内容上偏重于实体规范，忽视程序规范，对劳动教养人员规定的权利不具有可操作性，如申诉权、控告权和检举权等。例如，《劳动教养试行办法》第十九条规定允许“劳动教养人员给国家机关和领导人写信反映情况，申诉自己的问题”，控告他人的违法乱纪行为，但没有相应的程序和措施来确保劳动教养人员实现这些权利［3］。从上述法律条文不难看出，我国对劳动教养人员规定的权利少，义务多，而这种不平衡的权力行使必然进一步侵犯人权，无法满足尊重、保障人权的基本要求。

（二）我国劳动教养制度监督程序的缺失

我国《劳动教养试行办法》第12条规定，被劳教的人对主要事实不服的，由审批机关组织复查，这样的“自己决定自己复查、自己纠错”的工作体制，是劳动教养机关为自己所实施的行为施加合理性提供的有力的法律依据，并且使得对劳动教养的监督程序形同虚设。不仅如此，由于检察机关缺少具体的监督程序和相应的有力纠正手段，导致检察机关对劳动教养的过问较少。检察机关发现有违法错误行为的存在，只能通过违法纠正通知书提出纠错意见，对作出决定机关缺乏必要的制约效力，复查纠正有种种阻碍等，这些都使得检察机关更加难以保证对劳动教养的切实的监督。这种现象使得公安机关独立行使劳动教养权，使得劳动教养管理委员会和检察院无法正常的发挥其监督职能，更加导致公安机关的权力膨胀，加深了劳动教养的随意性、不规范性。

（三）我国劳动教养制度不符合比例原则

从本质上讲，劳动教养制度是一种强制性教育改造的行政措施，其适用的对象主要是有轻微违反犯罪行为，不够刑事处罚的人，其教育改造性强于惩罚性。但根据我国《劳动教养试行办法》和《国务院关于劳动教养问题的补充决定》的有关规定，劳动教养制度期限为1年至3年，必要时还可以延长1年。刑法中，作为刑罚的管制期限为3个月以上2年以下，数罪并罚时最高不得超过3年，拘役的期限为1个月以上6个月以下，数罪并罚时最高不得超过1年。从上述劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看，劳动教养却比适用罪犯的管制和拘役这两种刑罚手段还要严厉得多。这样一种不正常的现象，严重影响了法律的统一性和严肃性，违反了刑法中罪行相适应的基本原则，也动摇了老百姓对我国司法公正的信任，并进一步破坏了我国司法公正、依法治国等法治理念和治国理念，产生了极坏的影响［4］。

（四）我国劳动教养制度在程序上的不足

一是，审批程序上的不足。从程序上看，《关于劳动教养问题的决定》中没有程序上的规定，而《劳动教养试行办法》中虽规定有一定的程序，但却缺乏具体的适用规则，多是些原则上的规定。劳动教养的审查权在于劳动教养管理委员会。而实践中，由于劳动教育管理委员会多为公安局下属部门，或挂靠于公安局，致使公安机关既是劳动教养的审批机关，又是劳动教养的复查机关，导致公安机关的权力被不公正的扩大，对劳动教养也缺乏应有的监督，也使得公安机关在劳动教养实践中存在较大的随意性和混乱性。

二是，听证程序上的不足。我国的《行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停业停产、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。而劳动教养作为一种剥夺人身自由的行政处罚措施，其严厉程度远远超过《行政处罚法》所规定的三种行政处罚，但是劳动教养制度在听证程序的有关规定上，则为空白，这种缺失不仅仅是对公民合法权益的变相侵害，更加使得“黑箱操作”等不透明、不公正的现象在劳动教养的具体实行中暴露无遗。

三是，司法救济程序上的不足。司法救济模式带有“事后司法审查”和“事后司法救济”的性质，对被劳动教养人员权利的救济往往是滞后和不充分的，而且此时被劳动教养人员的人身自由已经被限制，其诉讼行为能力也会受到很大限制。

二、对完善我国劳动教养制度的思考

无可否认的，劳动教养制度在建国初期我国各种法律规范尚不完善的情况下，在预防和减少违法犯罪、维护社会治安和社会稳定等方面都起到重大的积极的作用，但是我国现行劳动教养法制建设在新时期新阶段所体现的滞后性、随意性、不正当性等，都已经严重束缚着劳动教养其最初设立的职能作用的发挥，更加偏离了其设立宗旨和设立目的。因此，对我国现行的劳动教养制度进行必要的改革显得迫在眉睫。对于我国劳动教养制度的改革主要可以从以下几个方面着手：

（一）明确劳动教养的法律性质

在学术界，有关我国劳动教养制度的性质的认识，不同的学者有不同的看法，但是，综合各种观点，对劳动教养制度的性质从行政强制措施方面界定比较贴近我国现状。综合各种因素的考虑，未来的劳动教养法可以将劳动教养的性质表述为：劳动教养是国家为了预防和减少违法犯罪，维护社会治安，对违反治安管理，屡教不改，或者实施轻微犯罪行为，不够刑罚处罚的人所采取的，限制其一定期限人身自由，对其进行矫治、教育、改造的一种司法处分或非刑罚方法。此种表述将劳动教养改变成为一种司法处分，由人民法院审理裁决劳动教养案件，不仅符合我国现行的司法体制，也符合当今世界大多数国家刑事政策的发展趋势，更加有利于保障公民的合法权益和体现司法公正。

（二）改革劳动教养的适用对象、期限及年龄

我国劳动教养从其发展沿革上，在加以完善后可以将其适用对象大体上分为以下几类人：一是违反《治安管理处罚条例》、屡教不改的，包括有重复吸毒和卖淫嫖娼等违法行为的；二是犯罪情节轻微可以免予刑事处分或者不起诉，但又由于行为人具有较大人身危险性不宜马上放回社会的；三是依照《刑法》第17条的规定，因不满16周岁不予刑事处罚，而需要由政府收容教养的；四是依照《刑法》第18条的规定，需要由政府强制实行医疗的那部分精神病人［5］。

对于被教养人员的年龄，改革后的劳动教养立法应当对此予以明确，原则上改革后的劳动教养应以最低年龄为14周岁为下限。但是由于劳动教养法的法律后果主要不是惩罚，而是教养和矫治，因而对于那些虽然在14周岁以下，但对社会治安危害较大，其监护人又确无能力管教的，可以经监护人请求，通过法院判决，对确有必要的，送劳动教养场所。

（三）促进劳动教养制度的决定权由行政化向司法化转变

从上述对劳动教养审批程序的弊端中可以看出，劳动教养制度本身的一大缺失在于公安机关的劳动教养权力被无限放大，并且缺乏必要的法律监督，使公民的合法权益时刻处在被侵害的状态。因此，促进劳动教养制度的决定权由行政化向司法化转变则迫在眉睫。转变措施可以采取两种：（1）在基层和中级两级人民法院创建“治安法庭”，专门负责此类案件的审理。（2）劳动教养案件由公安机关直接移送到法院，由法院加以审理裁决，具体的实施程序可参照现行刑事诉讼法中的简易程序。

（四）对劳动教养制度的处罚作出适当的调整

我国现行劳动教养制度的惩罚不仅与其法律性质不相适应，更加与刑法中的罪行相适应原则不相适应，以至于出现“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的不正常的社会现象。

一是，从劳动教养的适用对象中可以看出其适用范围的广泛性，为了避免不正当的扩大被劳教人员的范围，我们不能对所有的染有恶习者和常习违法者适用保安处分，只有达到相当条件时方能适用，适用时必须慎重，这也是保障人权的体现。

二是，对劳动教养制度惩罚严厉性的改革要从其期限上着手，对劳动教养的改革应当适当的减少劳动教养的期限，以6个月至两年为宜。并且在对于每一种违法行为究竟应当决定多长的劳动教养期限，以及对哪些案件从重处罚，对哪些案件从轻处罚等方面作出具体的规定，以确保在具体实施劳动教养权的时候做到“以事实为依据，以法律为准绳”，以防止在对相同或相似性质的案件如何定性和处罚时出现分歧［6］。

三是，在劳动教养的执行方面也有改革的必要，劳动教养制度是以教育和预防为主设立的，可以采取一种开放的形式来进行，这种方式有些类似刑法中的管制处罚，利用社会力量对被教养人进行教育，只有对拒绝教养的人员和违法性和危害性较强的人员才采取较为严厉的教育手段。

［1］张绍彦.第一次全国劳动教养立法理论研讨会综述［J］.现代法学，2001（3）.

［2］宋海鹰，宋燕.保安处分制度与刑法中的人权保障机制——兼谈我国劳动教养的立法改革［J］.甘肃政法学院学报，2002（2）.

［3］夏春德，陈金标.劳动教养的正当程序及公民权利保护问题研究［J］.法制与社会，2008（1）.

［4］刘振华.我国劳动教养制度的缺陷及其完善［J］.广东行政学院学报，2005（3）.

［5］王艳.试论我国的劳动教养制度及其改革［J］.青海社会科学，2008（4）.

［6］陈晋.西方轻罪制度对我国劳教制度改革的启示［D］.上海交通大学，2009.