我国劳动教养制度的改革与完善

肖宝兴

我国劳动教养制度的改革与完善

肖宝兴

劳动教养制度对维护我国社会稳定发挥着重要作用，但该制度在实施过程中暴露出了许多问题，如与国际人权公约和联合国刑事司法准则的基本价值目标、人权保障原则、正当程序原则、人人享有不受强迫劳动权等存在明显的冲突。根据我国经济社会发展阶段和司法实践情况，劳动教养制度的改革方式应是在基本目标的指引下，通过出台劳动教养立法、控制劳动教养的适用范围、推动劳动教养程序司法化，最终实现劳动教养的法治化。

劳动教养制度;国际人权准则;改革与完善

我国劳动教养制度产生于特殊历史背景下，这一制度产生伊始就存在着很多问题，随着实践的发展，这些问题不但没有解决，反而有扩大的趋势。作为一项剥夺公民人身自由的制度，劳动教养直接关涉公民基本人权问题，其“对于尚不够刑事处罚的违法行为人，适用名义上是行政处罚但实质上类似于刑罚的劳动教养……与联合国刑事司法准则的要求相去甚远”①。国际人权准则是国际社会对人权保障的最低要求。为了促进我国劳动教养制度的完善，既保留其维护社会稳定的功能，又防止其被不当利用而侵犯公民合法权利，也为了促进这一制度与国际法准则的统一，需要将其置于国际人权准则视野下进行审视。

一、国际人权准则视野下我国劳动教养制度存在的突出问题

(一)劳动教养的正当程序缺失

作为国际人权规范体系的宪章性文件，《世界人权宣言》明确指出，国家为了维护国内秩序或为了保护其他人的人权，可以对侵害他人权利者的自由进行一定的限制，这种限制应当符合法律的要求，尤其要符合各国国内法所规定的程序要求。据此，正当程序是国家剥夺公民自由的正当性基础。《公民权利和政治权利国际公约》第九条也明确规定，剥夺公民的人身自由不仅应当符合实体法的要求，还要满足程序法的要求，如使被剥夺权利者能被迅速带见审判官或其他依法行使司法权的官员。联合国大会1988年通过的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》对受拘留或监禁的人的权利作了详细规定:剥夺公民自由只能由称职、公正、独立的法官或享有司法权的官员依法定程序进行;应当保障被剥夺自由人获得律师帮助的权利;司法机关应当进行持续审查。我国的劳动教养属于该规定中“因定罪以外被剥夺人身自由”的“拘留”。

我国劳动教养制度对国际人权准则要求的限制公民人身自由的正当程序原则的背离表现在:(1)劳动教养由公安机关提出申请、审查批准、执行并决定予以变更或解除，公安机关集侦、控、审、执行于一身，外部监督十分乏力，这对于人权的保障极为不利。(2)当事人根本无法获得律师的帮助。(3)法官没有事先审查的权力，即使其事后通过行政诉讼的方式进行审查，由于现实中各种因素的掣制，实际上其难以做到称职、公正、独立地进行审查。(4)劳动教养过程中的持续审查机制缺失。根据《公安机关办理劳动教养案件规定》，被劳动教养者的人身自由应当被剥夺到劳动教养期满之日，期间只存在通过奖励制度缩短劳动教养期限的可能。从国际人权准则的要求来看，我国劳动教养制度是一个完全封闭式的制度，其对被劳动教养者利益的正当程序保障不足。

(二)劳动教养与人人享有不受强迫劳动的权利的冲突

早在1930年，国际劳工组织大会第14届会议就通过了《强迫劳动公约》，规定彻底禁止“强迫或强制劳动”(指以惩罚相威胁，强使任何人从事其本人不曾表示自愿从事的所有工作和劳务);因法院判决有罪而被强制劳动的，不属于应当制止的强制劳动。《公民权利和政治权利国际公约》第八条明确规定:任何人不应被要求从事强迫或强制劳动;对于被国家剥夺自由的人或者因其他原因被拘禁者，只有经过了合格法庭的审查与裁判，其进行的强制性工作或服务才不被视为应予禁止的强制或强迫劳动。我国存在劳动改造和劳动教养两种强制劳动的情况。劳动改造既符合《强迫劳动公约》的除外条件，也符合《公民权利和政治权利国际公约》第八条的除外情形，不属于应予禁止的强迫劳动之列。但是，劳动教养的正当性值得商榷。《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》等规范性文件都明确了通过劳动对违法行为人进行教育改造的方式，依此，被劳动教养者必须参加劳动，虽然会“发给适当工资”，但这种劳动并非以自愿为基础，而是一种强制性的劳动惩戒，被劳动教养者没有选择的余地。依据《强迫劳动公约》，这种没有被定罪即被要求强制劳动的情形属于被制止的强制或强迫劳动。依据《公民权利和政治权利公约》，这种强制劳动虽然可以被允许，但应以“依照法庭的合法命令”为前提，而我国的劳动教养仅依据公安机关的审批决定，其正当性明显不足。

二、我国劳动教养制度改革的基本目标

国内学界对于劳动教养制度的去向产生了较大分歧。有学者认为劳动教养不仅有存在合理性，其运行也有合理性，没必要废除，应在保留的基础上进行完善。②有学者认为应当彻底废除劳动教养制度，不能有任何迁就。③笔者认为，目前所有的改良型方案的确存在着“扬汤止沸”的问题，彻底废除劳动教养制度尽管可以达到“釜底抽薪”的效果，但却是最难实施的一种方案。且不论其彻底废除涉及刑罚与行政处罚对劳动教养的吸纳(刑法与行政处罚法的大幅度修改本身就是一项系统工程)，单就废除过程中的阻力，就有可能直接将此方案扼杀于摇篮之中。从我国司法改革的实践经验来看，所有的改革方案最终还是要回到现实中，由解决一个一个具体的问题开始。因此，渐进式改革才是劳动教养制度改革的行之有效的方式。这种渐进式劳动教养制度改革的基本目标是:在保持劳动教养维护社会治安功能的基础上，强化正当程序和人权保障理念对其的制约作用，实现劳动教养价值目标的均衡化，适用范围的最小化，对公民自由进行处分的司法化，决定过程的诉讼化，执行方式的开放化。

劳动教养价值目标的均衡化，是指我国劳动教养制度改革应当实现维护社会治安、人权保障和正当程序价值的均衡，尤其要注重在劳动教养过程中保护被劳动教养者的合法权益，包括实体性权利和程序性权利;只有通过正当程序并经适格的主体作出裁决，才能剥夺公民的人身自由。根据国内外的实践经验，最有效的保障人权的方式往往是对正当程序的遵守，因此，尤其要注意正当程序对劳动教养的控制作用，通过程序对国家的劳动教养权力进行控制，最终实现保障人权的价值目标。

劳动教养适用范围的最小化，是指劳动教养对象范围的设定应当与刑罚一样保持谦抑性与合法性，应当慎用、少用劳动教养，不得随意扩大其适用范围。应严格遵守我国《立法法》的规定，由法律对劳动教养事项进行规定，其他任何规范性文件不得进行扩张性规定或解释。在缩小现有劳动教养对象范围的基础上，立法应当以列举的方式明确规定劳动教养的对象范围;对于范围的扩张，应当明确规定只有国家立法机关才有权进行。

劳动教养对公民人身自由处分的司法化是指:处分的审查与决定应当由中立的、独立的司法主体进行，按照国际通行的惯例，宜由法院进行;处分程序应诉讼化，即劳动教养决定的作出应当有原告、被告的充分参与，法官不仅应根据申请方提供的证据作出裁决，还应充分听取被劳动教养者的意见，原告、被告双方可以进行辩护、质证。为了实现这一目标，必须保障被劳动教养人员的获得律师帮助权。我国劳动教养法中的律师帮助制度应当包含如下内容:明确规定当事人有获得律师帮助的权利;在处分程序中增加权利告知程序;建立法律援助制度;明确规定律师在处分程序中所享有的各项权利，以及国家对这些权利的保障义务。

劳动教养执行的开放化与人性化是指，劳动教养的执行应当坚持开放化方式，完全剥夺当事人人身自由并不是唯一的执行方式。我国劳动教养应当与刑罚的执行方式接轨，坚持社会外矫正与社会内矫正相结合。具体来说:在劳动教养的期限上，坚持以不定期为原则，只设定上限，原则上不设定下限，且规定被劳动教养者得依法随时获得释放;在劳动教养的执行方式上注重社区矫正的作用;在劳动教养的执行过程中，应当允许被劳动教养者回家、外出等;在劳动教养的执行内容上，应当坚持“矫治”第一、劳动第二。总之，应当以帮助被劳动教养者迅速回归社会、成为有用的人为目标，以文化教育和技能培训为主、劳动为辅，使劳动成为一种教育方式而不是为劳动教养场所“创收”的工具。

三、我国劳动教养制度改革的具体问题及其解决

(一)劳动教养立法的主要内容

我国早在20世纪80年代就启动了劳动教养法的立法工作。2011年3月，全国人大常委会委员长吴邦国作全国人大常委会工作报告时表示，我国将抓紧制定《违法行为教育矫治法》。我国劳动教养立法应当至少包括以下内容:(1)明确劳动教养的性质。目前立法的进度已经表明，劳动教养制度将主要用于“违法行为教育矫治”，因此劳动教养的内容应当以教育为主，不得要求不必要的劳动，最好取消强迫劳动，代之以技能培训与行为教育。(2)严格设定劳动教养的决定程序。应当设计作出劳动教养决定的听证程序;增加被劳动教养人员的申辩权，被劳动教养人员及其委托的律师如果对劳动教养决定不服，可以向法院申诉，由法院裁决是否进行劳动教养。(3)劳动教养期限的严格限制。修改目前劳动教养期限长达1—3年，必要时还可延长一年的规定，建议最长不超过一年半。(4)劳动教养管理的开放与人性化。劳动教养的场所应当是开放的(指在劳动教养场所内部开放，并非对外开放)，矫治对象在场所内可以自由活动;在必要的审查与限制下，允许矫治对象请假、周末回家、探亲等。(5)劳动教养的定期审查与分流制度。劳动教养机构或者专门的监督机构应当定期对劳动教养决定进行审查，如果发现教养已不必要，应当立即决定解除，不得有不必要的延迟。(6)劳动教养制度实施的监督问题。对于劳动教养实施中的违法行为，检察机关不仅有提出纠正意见的权力，必要时还可以启动专门的调查和惩戒程序;被劳动教养者及其律师有权直接将劳动教养处分提交法院进行审查或复审。(7)被劳动教养者回归社会的问题。国家或社会应当帮助被劳动教养者回归社会;应当建立被劳动教养者不良记录消除制度，被劳动教养者在一定年限(如三年内)如果不再有法定违法行为(不是任何违法行为)，就应当消除其劳动教养记录。

(二)劳动教养对象范围的控制

劳动教养对象范围的限缩实际上是一项系统的法律修改工程，它不仅涉及劳动教养立法本身的修改，还需要促进刑法、刑事诉讼法、行政处罚法对劳动教养部分内容的吸纳。

1.劳动教养对象范围的实体法控制。首先，提高劳动教养的适用条件。劳动教养的适用应当具备三个基本要件:人身危险性、行为的严重违法性、矫治的必要性和比例性。人身危险性是指劳动教养的对象必须有再次危害社会治安或侵害他人的可能性;行为的严重违法性是指劳动教养的对象必须有违法行为的存在，这种违法行为比较严重但没有达到需要刑法调整的程度;矫治的必要性和比例性是指劳动教养方式的选择应当坚持“除此之外，别无更优”的原则，劳动教养期限应当与被劳动教养者的人身危险性、行为违法性成比例，国家应当间隔性地对劳动教养的执行进行持续审查，一旦达到了矫正的目的，即应解除劳动教养。其次，将一些轻微的、实际上没有必要处以劳动教养的违法行为纳入行政处罚的范围。最后，通过对刑法的修改，降低部分罪的入罪条件，将实际上已构成犯罪但目前由劳动教养规制的行为纳入刑法的调整范围。在降低入罪条件的同时，应当促进刑罚执行的多样化，尤其要注重轻刑的非监禁化(以罚金刑、社区服务、社区矫正等方式执行)，建立轻罪“前科消灭制度”。

2.劳动教养对象范围的程序法控制。实体法通过普适性的规范从整体上控制国家劳动教养权“触角”的范围，这种控制是抽象的、无法自我实现的，需要执行者严格遵守法律方能真正实现。因此，必须对劳动教养的适用设定严格的程序，通过对程序的严格遵守，实现对国家权力的规制和对权利的保障，达到劳动教养的慎用、少用，最终实现在个案中控制劳动教养的适用。为此，必须实现劳动教养申请主体与决定主体的分离，建立劳动教养决定的听证制度，明确规定当事人申请解除劳动教养权及劳动教养持续审查等制度。

3.劳动教养对象范围的证据控制。除非有证据证明并坚持法定的证明标准，不应当对公民实行劳动教养，这是防止国家滥用劳动教养权的重要措施。我国《公安机关办理劳动教养案件规定》明确了劳动教养案件的证明标准，即“违法犯罪事实已经查清，证据确实充分”，但实践中是否达到了此证明标准存在疑问。我国目前劳动教养由公安机关决定和执行，缺乏外部监督;《劳动教养决定书》和《劳动教养通知书》高度格式化，没有说理的过程，是否达到证明标准也就难以判断。因此，必须实现劳动教养决定过程的诉讼化，使控辩双方在第三方主持下进行公开证明、质证、辩论，在此前提下设定证明责任、证明标准来控制劳动教养的适用。通过证据控制劳动教养的适用主要涉及五个问题:(1)明确需要证明的事项，包括违法行为及其危害性，行为人的人身危险性及有再犯的可能、确有拘禁矫治的必要。(2)证明标准的设定。(3)举证责任的分配。劳动教养的申请者应当举证证明适用劳动教养的必要性。(4)举证不能的法律后果是不得对公民进行劳动教养，没有新的证据或事项，不得再次提起劳动教养申请。(5)劳动教养决定文书中应当写明决定者依据证据形成心证的过程。

(三)劳动教养程序的司法化

劳动教养应当最终实现决定主体的中立化，最理想的主体是法官。劳动教养的审查决定程序应当完全实现诉讼化，申请对违法行为进行劳动教养的人处于控诉者的地位，被申请人处于被告人的地位，双方均有权聘任律师进行帮助，被申请人如果符合法律援助的条件，国家应当为其提供免费的法律援助。案件的证明责任在申请方，被申请人原则上不负证明责任，但其可以提供证据为自己辩解。经过充分的质证、辩论后，法院在听取双方意见的基础上作出裁判。双方对法院的裁判都有权利提出上诉。当事人在劳动教养的执行过程中有权获得律师的帮助，有权依法提出对劳动教养进行审查的申请。执行机关有义务每隔一定期限对劳动教养的执行情况进行审查，符合解除条件的，依法向法院提出解除劳动教养。必要时，法院也可以应当事人申请而启动复查程序，决定是否继续对申请人适用劳动教养。

注释

①陈光中、［加］丹尼尔·普瑞方廷主编《联合国刑事司法准则与中国刑事法制》，法律出版社，1998年，第483页。②储怀植:《再论劳动教养制度合理性》，《中外法学》2001年第6期。③陈瑞华:《劳动教养的历史考察与反思》，《中外法学》2001年第6期。在此文中，陈瑞华教授修正了他2001年提出的“通过改造中国的刑事制裁体系和行政制裁体系的方式，来最终废除劳动教养制度”的观点，认为“在保留劳动教养制度的前提下讨论劳动教养立法”问题，将永远难以消除劳动教养本身反法治和非正义的嫌疑。应当变一下思路，以彻底废除劳动教养为基点来讨论“彻底取消这一制度”。

D926.8

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1003—0751(2012)02—0081—03

2012—01—11

肖宝兴，男，中国政法大学法学院博士生(北京 100088)。

责任编辑:林 墨