创新报关单证管理模式 助力通关无纸化改革

随着世界经济全球化和区域经济一体化的发展，特别是海关关税水平的进一步下降，传统的非关税措施(如配额、许可证和数量限制等)进一步受到约束，繁杂的海关手续已经被全球商界以及相关的国际组织视为一种阻碍贸易顺畅发展、提高贸易成本的非关税措施。特别是乌拉圭回合结束以后，随着关税和其他贸易壁垒的大幅度削减和消除，货物跨境手续的复杂和所要求单证的繁多越来越引起商界的关注。在WTO多哈回合谈判会议上，贸易便利化问题被多次讨论，从政策和制度层面上规范和约束与贸易相关的各种措施，最大限度地促进和便利贸易。据国际商会调查，在国际贸易中平均一票货物需要多达60多种单证，尽管单证的用途各异，但80%的内容相似或相同。一些国家由于对单证的内容缺乏协调和数量上的控制，使得处理单证的工作量增加了4倍，从而导致货物在边境耽搁的时间占整个运输过程的20%，费用占运输成本的25%。贸易界认为，如此繁杂的跨境手续和单证要求使乌拉圭回合谈判促成的关税全面降低的效果被抵消。因此，贸易便利化成为商界和政府共同追求的目标。海关，作为实施贸易便利化的重要部门，如何采取积极措施应对贸易便利化成为海关当前面临的重要课题。

一、当前海关推进贸易便利化主要措施

(一)加快“大通关”建设，充分发挥“电子口岸”职能

“大通关”是指提高口岸通关效率的系统工程，通过运用电子化手段，改革现行的口岸货物通关流程，整合监管资源，建立统一的口岸数据平台，规范、顺通口岸进出口货物的信息流、单证流、货物流和资金流，实现口岸数据信息共享，以最短的时间、最低的成本为企业提供最好的服务，提高口岸管理部门行政监管的能力和效率。“大通关”涉及海关、国检、港口、机场、税务、外管、银行、生产企业、运输企业、货主、代理等单位，是一个庞大而复杂的系统工程，需要各个方面协同配合、统一步伐。“电子口岸”是依托国家电信公网建立的跨部门、跨地区、跨行业的公共数据中心和数据交换信息系统。系统集中存放有进出口企业信息流、货物流、资金流等电子数据，为海关、外汇、工商、税务、交通、国检等口岸行政执法部门提供电子数据交换、核查服务，同时也向企业提供网上报关、报检、结付汇核销、出口退税、网上支付等实时在线服务。加快“大通关”的建设，并拓展“电子口岸”在数据交换和共享上的广度和深度，逐步实现口岸通关、物流和商务管理的信息化。

(二)实施“前推后移”的通关管理模式，实现口岸快速通关

传统的通关模式是货物运抵口岸，进入海关监管场所后，企业向海关进行申报，海关按照审单、征税、查验、放行的程序实施监管，无疑会在一定程度上阻碍物流顺畅，增加企业通关的时间和经济成本。而“前推后移”的通关模式则通过监管时空的延伸避免了以上情况。“前推”就是在舱单提前申报基础上，实施“提前报关、货到放行”的监管模式，货物进口前，结合申报情况进行综合分析，确定监管重点，为货物运抵后快速通关奠定基础。所谓“后移”，是指改变将海关监管重心局限于口岸的做法，加强稽查、统计、缉私等部门的协作配合，依托企业动态信息库和统计部门的数据资料，以企业和商品为单元，加强对“结关后”货物流、信息流的跟踪监控分析，既方便合法进出，又对违法企业形成威慑，从而大大缩短货物在口岸滞留的周期。

(三)建立健全风险管理机制，提高通关管理效能

海关通过运用风险管理的方法，加强物流动态的分析和风险预警，从“粗放式”管理向“集约式”管理转化，实现有效的物流监管，从而达到加快物流通关速度的目的。一是完善查验决策辅助系统的功能。主要做法是借助计算机信息技术，结合口岸进出口动态开展风险分析，对风险较高的进出境货物进行布控。通过对海关风险管理系统数据信息的综合运用和分析，辅助风险分析人员在实时监控状态下于第一时间内，对相关的进出口单证信息做出准确的判断。通过对风险的考察和评估，将进出境企业、进出境货物、运输工具及运输线路等分别分成若干个等级，将海关监管的重点在风险等级中加以区分，保护守法，打击非法，提高海关监管的效能。二是全面推行查验绩效评估。依托海关业务信息化管理、风险管理、业务统计等系统，完善评估体系，围绕布控指令、查验实施、查验结果三大类指标，采取定性与定量相结合，对职能部门、监管现场的布控效能和查验效能进行全面评估，建立三级查验绩效评估机制，即监管职能部门负责对各隶属海关进行评估，各隶属海关负责对辖下各监管现场进行评估，各监管现场负责对布控、查验人员进行评估，以此提高查验工作质量。

(四)加快无纸化通关建设，实现通关管理网络化

实行无纸化电子报关是解决纸质单证通关速度慢、重复性审核多的一个有效途径。这意味着所有与通关有关的部门都必须实行网络化管理，以便实现海关内部、海关与其他口岸单位间的数据互动和资源共享，更好地完成通关的各项任务。如实现与港务部门的联网，在海关放行货物后，港务就可以凭海关计算机放行信息和海关放行章办理提发货手续，杜绝利用假冒放行章走私行为的发生。同时，海关可以通过与港务的联网获取货物在库场中移动、存储过程中的相关信息和数据。此外，与质检、商务、银行等口岸相关部门的联网也能够减少审核通关单、许可证、外汇凭证的时间，在提高海关监管效能的同时优化通关环境。

二、实行通关无纸化改革，推进贸易便利化

根据海关总署的统一部署，2012年8月1日起在全国海关实行通关无纸化改革，通关无纸化改革的最终目标是要实现通关全程无纸。为实现这一目标，海关一直在积极探索和研究解决报关单随附单证电子化的途径和方法，2012年4月1日，在总署综合统计司的大力支持下，在上海海关关领导的亲自部署下，上海海关存量报关单证档案电子化试点工作顺利开展。经过半年多的试点，报关单证档案电子化工作已构建一套完整的实施思路，制定系列行之有效的管理规范，建立功能完备的存量报关单证电子档案管理系统(以下简称“电子档案系统”)，形成调阅快捷的存量报关单证电子档案库，并具备与通关无纸化有效对接的条件。

由于海关业务量连年攀升，上海海关库存的报关单证档案合计已超过6000万份，存放的单证总量超过5亿张，报关单证纸质档案管理模式存在流转散失、火灾、水浸损坏的风险，档案调阅过程存在调档环节多、信息流转滞后、流转时间长等单证信息利用效率低下的弊端。针对上述问题，上海海关研究开发电子档案系统，电子档案系统由单证电子化、单证查阅、查阅管理、授权管理4大功能模块构成，具备了电子档案日常应用的管理能力。上海海关从规范电子档案形成转化、提高电子档案应用价值、探索电子档案管理方法三个方面开展工作，奠定电子化试点工作的坚实基础。

1.规范电子档案形成转化

实现报关单证纸质档案向电子档案的转换。对已放行结关且完成理单的报关单证在纸质单证正式归档之前，通过扫描采集，实现纸质单证的电子化保存、传输、调阅，将随附单证电子数据与报关单电子数据同步配套管理和使用。考虑到单证多样性和完整性的要求，分别设置正常理单单证、删/改单证、暂存类单证及其它单证的电子化作业模式。

(1)制定配套制度规范

制发相关系列配套制度规范，从多角度确保工作顺利开展。其中《上海海关存量报关单证电子档案管理办法》，明确电子档案的存放形式、查阅、补充以及销毁的规则，从制度角度保证了报关单证电子档案的使用规范；《上海海关存量报关单证电子档案管理系统授权管理办法》，明确电子档案应用系统的管理职责与权限设置规则，从使用安全角度保证了报关单证电子档案的应用；《上海海关存量报关单证档案电子化操作规程》，明确电子档案生成、转化的作业流程和要求，从准确性角度保证了报关单证电子档案的信息质量。

(2)规范电子化作业流程

通过取单交接、录入、整理单证、单证扫描、著录审核、质检补录、打包成册等7个规范流程，形成电子档案文件存入电子档案库。

步骤(1)取单交接：实现纸质单证在岗位间的交接流转。

步骤(2)录入：采集单证卷信息，如关区、进出口类型、年限、单证来源等，核实每卷报关单证份数与实物是否相符，以“报关单号”建立报关单证图像文件索引，实现与H2000等系统的对接。

步骤(3)单证整理：拆除卷上的各种订书钉，整理每票顺序，平整纸张，以利于纸质单证通过扫描设备。

步骤(4)扫描：将纸质文件转变为电子信息。

步骤(5)著录审核：利用OCR技术(Optical Character Recognition，光学字符识别)，对发票、提单、许可证、通关单、查验单等几十种单证进行类型标识，实现电子档案按单证类型进行分类管理和分类应用，提高电子化工作和单证调阅的效率，为强化电子档案应用打下基础。导入各类单证模板60余种，自动识别率达到80%。对于无法通过OCR技术识别的部分报关单证，则人工进行识别。

步骤(6)质检补录：自动抽取一定比例电子档案，质检人员对图像进行质检，如发现异常及错误单证，经与纸质单证核对后统一进行二次扫描。

步骤(7)打包成册：将已实现电子化的纸质单证打包入档案库。

(3)规范海关作业程序

规范海关内部作业程序，提高报关单证电子化的质量和效率。

一是规范现场通关作业，保证纸质单证质量。规范申报单位制单，明确海关内部纸质单证装订与流转规范，提高纸质单证的装订齐整性和内容完整性，保证电子化作业质量。

二是确立纸质档案交接机制，确保电子化时效性。确定合理的交接时间和交接频率，确保电子化作业在纸质单证移交后1日内完成。

三是提高作业智能性，加快电子化作业速度。收集许可证、通关单等主要报关单证随附单证样例，制作单证电子模板并导入电子档案管理系统，大幅提高OCR技术对报关单随附单证类型的自动识别能力。

2.提高电子档案应用价值

(1)建立严密高效的授权体系

严密高效的授权管理模式为电子档案的应用提供安全保障。电子档案管理系统采用完整统一的安全访问控制，对用户进行基于角色的合理授权，确保用户在权限范围内合法操作以及电子文件的实体安全。采用“功能-角色-用户”分布式授权架构，由系统管理员设定若干角色，根据工作需要将相应的功能配置给该角色，只需将用户分配至其对应的角色中，该用户随即拥有该角色所具有的全部权限。授权管理模式可根据实际需要灵活调整角色的功能，当角色所需功能发生变化时，只需对角色添加、删除对应功能，其对应的全部用户拥有的功能就随之发生变化，高效方便快捷。

(2)提供灵活多样的查阅手段

电子档案系统设置了“单票查阅”、“批量查阅”、“随机抽样查阅”三种电子档案查阅方式，用户既可通过传统的报关单编号检索方式单票或批量阅览电子档案，也可根据人工设定数量进行电子档案的随机查阅。“单票查阅”可满足现场改单岗位的业务需要，“批量查阅”可满足职能部门单证调阅的需要，“随机抽样查阅”则服务于各级领导。系统同时提供根据用户指定的单证类型进行筛选与检索，极大地满足了海关各部门对报关单证档案的不同调阅需求。

电子档案系统改变了“填写调档单证—审批—借单—调档—借阅—复印—归还”的调档流程，实现历史报关资料的实时查询和调阅。试点海关充分体验和分享了电子化的成果，极大方便了工作。如以往因审计工作，现场海关调阅3000余份纸质单证，需多人花1周左右时间查找，而使用电子档案系统查阅仅需5分钟。

(3)拓展形式多样的应用途径

报关单证电子化的目的是为了提高档案利用价值，利用电子档案较纸质档案无可比拟的优越性，积极开展报关单证二次利用，使“死的资料变成活的材料”，解决了长期以来纸质单证档案难以管理，利用率低下的难题。

一是应用电子档案系统开展通关事务，优化报关单的删改作业流程。将以纸质档案作为审批依据的传统作业模式调整为以电子档案作为审批依据的新模式，节省了以往用于调档、档案流转、再归档的大量时间和人力。现场海关删、改单业务作业效率显著提高，作业人员业务负荷明显下降。

二是电子档案系统与H2000系统联动，实现报关单证二次利用。相关职能部门充分利用H2000系统强大的组合查询功能，通过设置逻辑检控条件，批量获取需要调阅的电子档案报关单号，通过电子档案系统“批量查询”功能，轻松调出需查阅报关单的电子档案，同步进行风险分析、判断，提高报关单证二次利用效率。

三是直观展示执法评估结果，提升防范三大风险的能力。从执法评估系统中提取出可能存在三大风险类别报关单单号，批量导入电子档案系统，各级领导、相关管理部门即可直观地查阅可能存在风险的报关单及随附单证，提供查询报关单证包括“查验率高但查获率为零的报关单”、“通关时间超长报关单”、“一般贸易价格指数偏低报关单”。

四是电子档案系统与其他应用系统联接，电子档案发挥更大绩效。电子档案系统充分考虑实际使用需要，实现与HL2008系统、审单批量复核系统等多个业务管理系统的对接，海关各类业务工作形成管理合力。监察部门可直接在HL2008系统中从电子档案系统中调取电子档案信息，改变传统的“先锁定廉政风险报关单，后调档查阅单证”的核查模式，在大大提升廉政风险监测监督的工作效率的同时，确保了廉政风险监测监督工作的安全性、保密性。

3.探索电子档案管理方法

(1)实施电子档案应用绩效管理。档案系统提供电子档案调阅的明细记录，电子档案使用统计报表，为监控电子档案应用情况以及提高电子档案应用成效提供重要依据。系统对所有操作进行日志管理，确保电子档案的使用安全。同时，系统提供对电子档案添加“涉案”、“借出”等特殊标记功能，满足缉私、监察等部门的业务管理需要，并具有电子档案打印和出证功能。

(2)借助系统强化纸质档案管理。启用档案仓库纸质单证电子调档模式，对需调阅的报关单证实施电子化后，相关人员通过电子档案系统调阅电子档案，报关单证纸质档案不再从档案库借出，全面控制纸质档案管理风险。

(3)试行单证代存报关单证电子化。接收单证代存企业交付海关的企业自主扫描报关单电子档案，通过光盘导入方式，存入海关电子档案管理系统，为通关无纸化改革接收企业事后传输电子数据积累经验。

三、创新报关单证管理模式助推通关无纸化改革

上海海关2007年起在全国率先实施分类通关改革，按照风险高低对进出口货物实施分类作业模式，目前，分类通关模式已覆盖了全部的进出口报关单。分类通关有效提高了口岸通关效率、缓解了一线压力、实现了通关环节海关作业智能化，但是受当时条件限制，虽然试行“无纸通关、事后交单”、“无纸通关、单证暂存”作业模式，但大部分的纸质报关单证仍需在通关环节进行人工处理，“橄榄型”的通关作业特征未得到根本改善。究其根结，是纸质单证流转模式未发生根本变革，尚未建立报关单随附单证电子化的有效途径。因此，我们必须创新报关单证管理模式，助推通关无纸化改革，结合存量报关单证电子化试点的经验，可从以下四方面着手：

(一)建立电子数据管理平台，为结构性通关模式改革提供实现基础

上海海关黄胜强关长提出实施“逐票电子放行，汇总计征税费、批量复核结关”的通关模式，这一通关模式是实现海关通关作业前推、后移的有效途径，体现了“耳聪目明”智能型海关的发展方向。为实现结构性通关模式改革，必须使报关单电子数据的传输、审核、放行与随附单证的传输、审核分离，而伴随着通关无纸化前端放开，海关必须要有事后对报关单证的复核作为保障，否则通关无纸化改革将不可持续，也存在较大风险；并且我们不能指望在初次通关时全部解决对报关单证及随附单证的审核问题，报关单及随附单证的分离传输可改变以往海关需在狭小时空内完成复杂任务的困境，拓宽时空，提高有效性，同时，辅之以报关单及随附单证电子数据的事后批量结关，实现严密监管和高效运作的有机统一。为实现上述目标，需建设“报关单电子数据管理平台”，平台由报关单电子数据库以及报关单电子档案库组成，实现以下三大功能：

1.接收无纸化企业通关后传输电子数据

根据海关总署2012年第38号公告，经营单位为AA类企业但不符合单证暂存条件的或者A类企业经海关审核同意，可在海关放行之日起10日内向海关发送随附单证电子数据。

通关无纸化试点企业向H2000系统发送报关单电子数据，海关审核放行后10日内，通过“报关单电子数据管理平台”，企业向报关单电子数据库发送随附单证电子数据；海关监管通关部门通过H2000系统完成对报关单及随附单证电子数据的事后复核并确认，系统将报关单及随附单证电子数据从报关单电子数据库转入报关单电子档案库，可提供对外使用。为保证电子数据安全性、合法性、可用性，企业须采用电子传输的方式向“报关单电子数据管理平台”提交报关单随附单证电子数据，并使用数据签名及加、解密方式。

2.接收完全无纸化报关单及随附单证电子数据

通关无纸化企业通关前报关单随附单证实现格式化，或对未格式化数据实施扫描，随报关单电子数据向海关传输，监管通关部门完成相关审核并放行货物后，报关单及随附单证电子数据通过报关单电子数据管理平台直接进入报关单电子档案库，可提供对外使用。

3.接收存量报关单证档案电子化数据

对于尚未纳入通关无纸化改革试点的企业所递交的纸质单证，则采用目前的电子化操作模式，将完成理单的纸质单证扫描为电子档案。

以上三部分构成一个完整的电子档案管理平台，实现对所有报关单证电子数据的统一管理。

(二)建立报关单证电子图像格式和单证类别标准

通关无纸化改革后，统计部门对报关单证档案的管理也将同步从传统的纸质单证的管理过渡到对电子数据档案的管理。为从源头上确证报关单证电子档案的质量，满足报关电子档案的管理、应用要求，统计部门要及早制定报关单证电子图像格式规范，建立统一的格式标准，从源头上保证报关单证电子数据的质量，满足报关电子档案的管理、应用要求，同时，建立报关单证电子档案单证类别标准。规范和标准对企业公开，并按要求执行。

1.统一图像文件格式标准。目前通关无纸化企业通过H2000系统向海关传输电子图像的格式为PDF，图像精度200dpi，图像大小平均100-200K，黑白彩色不限；上海海关建立的存量报关单证电子档案管理系统生成的电子档案扫描文件格式为JPG，精度200dpi，图像大小平均200K，彩色。存量报关单证档案电子化试点过程中，上海海关已建立一套完整的电子图像格式标准，从应用情况看，电子档案系统图像清晰、还原度高、大小适中、存储方便，且易于实现。因此，电子数据管理平台的电子数据库、电子档案库可按此标准实施统一的图像文件标准。

2.统一报关单证类别标准。电子档案管理系统通过运用OCR技术以及与人工分类相结合，对发票、提单、许可证、通关单、查验单等几十种单证进行类型标识，实现电子档案按单证类型进行分类管理和分类应用，解决了长期以来纸质单证档案难以管理，利用率低下的难题。在通关无纸化改革的起步阶段，需尽快制定电子数据管理平台报关单证类别标准并对外公布，企业向海关发送电子数据时需按海关要求完成相关分类工作后方能传输。

3.设置检测程序。为使报关单证电子图像格式和单证类别标准得到有效实施，电子数据管理平台需在数据接收环节设置检测程序，对企业传输的电子图像格式进行规范性检查，对于不符合要求的，自动做退回处理。有条件的企业，可按照海关公布的标准，在完成非格式化随附单证扫描，以及单证类别确定后，自行向电子数据管理平台发送电子数据，实施过程中，企业可自行扫描，海关也可在作业现场提供类似“电子快照”服务。

(三)研究纸质单证管理配套改革方案

通关无纸化改革是系统工程，不可能一蹴而就，纸质单证与电子单证将阶段性共存。近期可从三个方面入手，一是对现有的随附单证类型进行“瘦身”，减少不必要的纸质随附单证；二是加快纸质随附单证的电子格式化进程，包括海关内部纸质流转单证的电子化，以及根据企业的ERP等电子化企业管理系统的发展速度，接受企业的电子化数据格式；三是对于目前企业所递交的纸质单证，则采用现有电子化操作模式，将纸质单证扫描为电子档案，纸质单证与电子单证的比例与数量根据通关无纸化改革的推进进程和阶段，此消彼长。

从已开展的通关无纸化改革成效看，单证暂存企业由于无需事后递交纸质单证，缩减了通关流程，提高了通关效率，参与改革的意愿较强，但企业反映通关作业完成后仍需按海关档案管理要求保留纸质报关单证，企业提出通关作业完成后，向海关传送随附单证电子数据，不再保存纸质报关单证的想法。为进一步鼓励企业参与通关无纸化改革的积极性，建议同步研究纸质单证管理配套改革方案。同时改革纸质单证交单流程：

1.对无纸通关、事后交单的企业，若企业按规定传输电子数据，则无需事后递交纸质报关单证。

2.对无纸通关单证暂存、单证代存企业，若企业愿意按规定传输单子数据，则无需保存纸质档案，逐步向完全的无纸化过渡。

3.对于目前已实施存量报关单证电子化的报关单，可适当降低保存年限，真正减轻上海海关报关单证库存压力。

(四)开展海关大数据分析应用

随着互联网与物联网等信息技术的成熟和深入应用，大数据的采集、存储、预处理的瓶颈将会得到解决，大数据产业正加速推进，产业链涵盖了从采集、存储、分析，再到生成产品和服务的动态过程，并将产生巨大的产业价值。数据正成为知识经济的重要特征和最关键的生产要素。海关新的数据管理平台涵盖了海关报关单及其随附单证数据的采集、存储和处理功能，为海量的数据分析和应用打下了坚实的基础，是巨大的数据“富矿”。而新型的报关单证电子档案管理模式将为进一步挖掘电子数据的分析方法和应用价值，提高海关数据的附加值，为提高海关管理水平服务打下坚实的基础。

大数据具有复核性、多样性、联系性的特征，包括格式化、非格式化、半格式化的数据，大数据给我们看得见的信息，同时还能从数据中发现看不到的东西，通过对海量数据之间“模式”、“关联”的分析，可发现很多数据表象下的信息。如保险行业对汽车颜色与保险费用之间的关系进行研究，海关系统应用大数据开展统计分析、风险分析以及后续稽查等工作都将有宽广的应用前景。

数据分析能力将是决定其是否能够变成“黄金”的催化剂，需要研究建立针对大数据的专门分析方法和使用体系，分析方法不应局限在一般数据规律和模型的把握上，要有理论思维和全面把握的综合深入能力，还需要大量高端专业人才，包括社会行为心理学家、社会网络学家、数学和统计学家等。

〔1〕黄熠.海关通关管理〔M〕.北京：中国海关出版社，2003.

〔2〕于广洲.把好国门，做好服务，落实稳中求进：在2012年全国海关关长会议上的讲话.