强化海关“体制内、系统外”执法权力运行制约和监督的思考

党的十八大报告提出“建立健全权力运行制约和监督体系”，反映了权力健康运行的基本原理，是对我们党十六大以来权力制约监督制度建设的总结，也是对权力制约监督规律的新认识，更是今后推进权力制约监督机制建设的重要指针。于广洲署长在海关系统司局级主要领导干部学习贯彻十八大精神研讨班上，对于建立健全海关权力运行制约和监督体系作了完整的论述，提出了新的要求。从海关权力构成来看，海关“体制内、系统外”执法活动是海关权力运行的一个重要组成部分，也是海关权力制约监督的难点。2011年7月全国海关内控机制建设现场经验交流会议指出：“内控的难点往往在于‘体制内、系统外’的风险防控”。为此，本文将对“体制内、系统外”执法活动的权力分布、特征及其制约监督进行探讨。

一、海关“体制内、系统外”执法活动分布与类型

“体制内”一般是指在国家机关、企业、事业单位等的组织制度中起主导作用的一部分，本文是指在海关现行体制下,属于海关履行职责的范围或发挥职能作用的领域。“体制内、系统外”执法活动是指根据海关现有信息化实现程度和各级海关单位信息化手段应用现状，暂时无法或尚未在海关作业系统中完整记录控制过程和结果或虽然在系统中记录但需要通过人工手段予以实施和处理的海关执法活动。[注]本概念参考了《海关总署关于整体推进执法领域人工实现内控节点指标落实的通知》(署督发〔2012〕40号)关于人工实现内控节点概念。

(一)海关“体制内、系统外”执法活动分布情况

从海关信息系统来看。目前“海关科技应用项目库”中备案的业务处理项目共86个(见表1)。其中法制3个，涉及行政复议、诉讼和知识产权保护等业务，但这些系统只是业务记录和查询，实际作业过程和业务操作仍在系统外。关税审单18个，几乎涵盖审价、归类、原产地、征管、减免税、电子审单等业务。除低风险快速放行报关单外，高风险重点审核和单证审核报关单需要人工审核，而且通关审单系统所有数据都靠人工录入。保税监管8个，主要覆盖保税加工业务，但对种类繁多的海关特殊监管区域和场所，除了“两区”的加工企业使用电子账册管理外，总署层面尚无统一的信息化管理系统。监管通关25个，涉及舱单、查验、运输工具、转关、快件和行邮等业务。但对进出境货物(集装箱)从运输工具抵达，到货物的装卸、堆放、位移，再到卡口放行、驶离、转关等整个过程，均在系统外由人工操作和监管为主，系统无法及时、准确地获取实际物流信息，实际监管能力较弱。缉私稽查4个，主要功能是事后记录、文书制作和档案管理，缉私稽查外勤实际在系统外进行作业和处理。统计4个，贸易统计、业务统计均已在系统内作业，但统计管理功能相对欠缺。

表1 署级科技应用业务处理项目分布情况

说明：86个业务处理项目中，有41个为H2000子系统。

从执行控制节点体系来看。目前，海关一线执法内控节点982个，其中“体制内、系统外”内控节点有470个，占比47.90%。可见，海关信息化系统已覆盖大部分内控节点，但仍有相当部分内控节点处在系统外。从分布领域来看，系统外内控节点按绝对量排在前三位的依次是：监管通关169个、缉私行政执法131个、关税审单61个；按相对量排在前三位的依次是：统计为83.3%、缉私行政执法为74.9%、监管通关为48.6%(见表2)。

表2 执行控制“系统外”内控节点分布情况

数据来源：根据黄埔海关调研结果梳理统计

从通关作业单证来看。现行通关作业过程中，企业除了向海关递交报关单[注]分类通关事后交单或单证暂存作业模式下，纸质报关单由企业事后向海关递交或自行暂存。外，还需提交基本随附单证、监管证件和海关作业单证。目前，报关单已经完全实现电子化。基本随附单证中，除舱单已实现电子化外，合同、发票、装箱清单、提(运)单、代理报关授权委托协议及其他进出口有关单证仍然保留纸质作业模式。海关需要验核的监管证件共52种，其中已设置监管证件代码的监管证件达35种，H2000可以辅助现场作业；暂无监管证件代码的17种，系统不能自动提示，需由人工判断。另外，通关作业中已实现出入境货物通关单、进出口许可证等5种监管证件(对应13种代码)[注]中华人民共和国海关总署：《海关业务标准化手册》，中国海关出版社2010年版。电子数据联网，按单量计算约占涉证报关单总数的84%，由系统自动比对；对于未实现电子数据联网的监管证件主要依靠人工进行纸面审核，重点比对证件栏目与报关单对应栏目的逻辑关系。海关使用的作业单证有110余种。目前海关作业单证主要以纸质形式流转，纸质作业单证与报关单一并留存归档。

(二)海关“体制内、系统外”执法活动主要类型

具体来说，“体制内、系统外”执法活动主要包括以下八种类型：

一是外勤、外出执法业务，如人工查验、锚地监管、外轮供货、稽核实施、海上查私、缉私办案等。

二是物流监控业务，如监装监卸、集装箱号识别、场内巡查、施封锁加封和解封、卡口放行等业务；再如总署89号令规定“海关对转关运输限定路线范围、限定途中运输时间”，但当运输工具驶离海关监管区后，转关运输实际成为海关监管盲点。很大程度上，“海关监管货物”只是海关法的法律认定，并不在海关实际监管和可控范围内。

三是审批类业务，即需要进行对外行政审批(含备案)或内部层级审批，但审批过程及结果记录未全部纳入海关作业系统实现的业务，如快件运营人登记、暂时进出境货物进境或延期审批、加工贸易放弃货物核准等；再如，由于H2000系统与银行系统未实现数据对接，加工贸易企业备案时仍需采用纸质台账联系单的方式进行作业。

四是部分通关申报和审单业务。在海关接受企业申报以及与其他外部单位发生交互和协作关系中，由于多种原因还无法实现“无纸化”或计算机自动处理相关业务，需要人工验核有关作业单证和办理相关手续。如接单审核、价格磋商、化验、验估等。

五是结合部业务，即实施过程涉及两个或两个以上海关或部门，且实施过程及结果记录未全部纳入海关作业系统的业务，如减免税进口货物结转联系、罚没物品的交接、内销征税联系等。

六是法律救济业务，如行政复议的受理、审议、听证、决定、调解、终止和文件送达。

七是部分“新增”海关业务，由于业务运行不久、业务不大或不成熟，现有系统无相关功能或暂未开发新的信息化系统，因而暂时在系统外作业。如保税物流中心属于近年来海关新增业务，但尚无全国统一版本的账册；保税区仓储物流、检测维修等新业务，目前总署也未开发统一的系统。

八是部分业务已经开发了信息化系统，但由于推广实施难度较大或“水土不服”等原因未推广到全国海关或全部业务，部分海关的部分业务仍处于“系统外”。如总署已开发了运输工具管理系统、公自用物品监管系统、进出境展览品管理系统、外发加工、深加工结转系统等，但并未在全国各个直属海关或所有业务推广使用。

二、海关“体制内、系统外”执法权力的特征

海关“体制内、系统外”执法活动都属海关执法范畴，具有海关执法权力的一般和共性特点，但相对于系统内执法权力而言具有自身的特征。

(一)表现形式的多样性

“体制内、系统外”执法活动广泛分布于海关法制、关税审单、监管通关、稽查、缉私等各个业务领域，任何一项业务不能完全杜绝“系统外”执法活动，但各个业务领域分布不平衡，具体表现为“四多四少”，即“通关作业少、物流监控多”、“内勤作业少、外勤作业多”、“保税加工少、保税物流多”、“基本单证少、随附单证多”。而且，这类执法活动表现出多种形式，既有行政执法业务，也有法律救济(司法性质)业务；既有外出执法活动，也有内部作业程序；既有依职权行政执法(如税收征管、稽查、查验等)，也有依申请行政执法(如行政审批、外验等)；既有即决性强的业务(如即决式布控、现场查验等)，也有一定办事时限的业务(如行政许可)。

(二)权力运行的裁量性

“体制内、系统外”执法活动主体是人，实质上是需要依靠人工作业、人工判断才能完成的业务活动。而人又是最复杂、最不稳定的因素，它不如科技手段的客观、精确和稳定，因此在这类执法活动中，关员(含缉私警察)在查明事实、确定标准及将标准运用于事实时不可避免地带有一定主观性和裁量性。而且，部分海关行政权力存在一定的自由裁量空间，但缺乏相应的配套标准和有效制约程序，无法转化为计算逻辑判断参数，如缉私执法证据的固定、稽查作业标准的使用、查验线索移交标准的认定、快件和旅检渠道“自用合理数量”的认定以及行政处罚等，因而需由执法关员“酌情处理”，表现出一定的自由裁量权力。

(三)成因的复杂性

“体制内、系统外”执法活动随着以计算机技术为核心的现代科技手段应用而产生的，与“体制内、系统内”是相对应的概念，伴随着海关科技业务一体化进程呈现“此消彼长”趋势。因此，限制或阻碍科技业务一体化的因素就是这类活动的成因。一是科技因素。囿于现有科技水平和装备保障能力，一些执法活动暂时不能通过信息系统和其他技术自动识别、处理和监控。如由于电子签名安全技术受到重大挑战，《电子签名法》推进实施并不理想。二是法律因素。现行许多立法和司法程序还是在传统技术条件下设置的，不能适应现代信息社会和科技日新月异变化。如通关“无纸化”改革过程中，司法运作仍要求以纸质单证作为呈堂证供，《会计法》规定须以纸质的《税款专用缴款书》、《行政事业性收费票据》等作为记账的原始凭证，所以通关过程暂不能完全无纸化。三是管理因素。由于各部门在系统开发过程中各自为战、重复建设，多个系统间之间、科技设备(如部分卡口、地磅)与系统之间尚无法实现数据互联互通和相互印证，甚至一些业务系统(如快件通关)和外挂系统独立于H2000系统之外自我封闭运作。四是环境因素。电子海关的进程受制于整个电子商务、电子支付、电子物流等社会经济以及企业管理信息化水平，不能脱离现有社会、经济和技术环境。五是其他因素，如经费保障不足、观念落后、风险意识不强等因素。

(四)执法过程的艰巨性

一般而言，一些常规性、例行性和规律性的执法活动容易实现系统内控制，而系统外执法活动具有例外性、突发性和即决性特点，其执法环境面临多种自然状态或可能结果，决策和处理过程难度较大，可以说是海关执法“最难啃的骨头”。而且，一些系统外执法活动具有高危险性，执法条件异常艰苦，如缉私办案、海上缉私、对危险品的查验、在H986辐射条件下操作等，关员随时可能面临意外危险的发生，甚至危及关员的生命安全。此外，系统外执法活动一般处于海关执法一线，直接与进出口企业和进出境旅客打交道，既要严格履职、又要文明执法，既要把好国门、又要做好服务，因此对关员执法要求更高、难度更大。

(五)运行结果的风险性

由于“体制内、系统外”执法活动游离于系统监控之外，执法作业轨迹难以追溯，加之目前“体制内、系统外”作业内控手段有限、管理跟进不到位，因此“体制内、系统外”执法活动一直是执法、渎职和廉政风险的高发点，且容易引发“体外循环”。如人工审单、验核证件和查验过程中，如果关员缺乏验辨知识和工具，或者疏忽大意和操作不当，就会引发渎职风险。目前外勤、外出执法活动主要依靠双人作业、科长带班、填报外勤日志、外勤报告等传统措施进行控制，对于报告、单证、签字、印章等造假现象难以辨别真伪，容易引发执法和廉政风险。再如，对监管场所信息联网、视频监控、监装监卸、场内巡查和内外贸货物分开存放等达不到法定要求，就为走私分子“换货”、“换柜”提供可乘之机，并长期在海关监管“体外循环”，造成重大走私案件。据广东分署统计，2010年至2012年6月，广东海关涉及“体制内、系统外”执法行为的违法违纪案件立案79件，涉及86人，分别占违法违纪案件立案总数和涉及人员总数的72%和61%。

三、强化海关“体制内、系统外”执法权力制约和监督的对策建议

从以上分析可知，“体制内、系统外”执法权力既是海关权力运行的重要形式，也是加强海关权力制约监督的主要障碍。因此，切实加强对‘体制内、系统外’执法权力运行的制约和监督，将是今后加强海关内控机制、从源头上推动反腐倡廉建设和提高海关执法统一性的主攻方向。为此，本文提出以下对策建议。

(一)坚持以人为本，切实加强执法一线队伍建设

人是海关“体制内、系统外”执法权力运行和使用的主体，也是决定执法水平和防控风险的关键因素。这就要求我们秉承人本管理的理念，关心人、培养人、用好人。一是关心人。在物质上，要为一线执法关员创造良好保障条件，配备齐全的防护工具，提高安全保护水平；对外出执法活动或从事高危作业关员，争取和落实相关津补贴和福利待遇，并在用车、用餐等工作、生活方面给予关照。在精神上，深入细致地开展思想政治工作，加强人文关怀和心理疏导，提高关员的归属感和凝聚力。二是培养人。根据“体制内、系统外”不同类型执法岗位特点和需要，深化岗位练兵和技能考核活动，开展有针对性和经常性的培训，大力提高关员胜任能力，避免能力不足带来风险。扩大海关专家队伍培养和选拔，建立专家咨询和集体审议制度，以解决“体制内、系统外”重大执法疑难问题。三是用好人。在人力资源配置上要适当向“体制内、系统外”人力倾斜，扩大实际监管和一线监管人力资源配置比例，加强海关实际监管、正面监管和后续监管。由于“体制内、系统外”执法高风险性，在安排相应岗位人员时要坚持“政治坚强、业务过硬、值得信赖”标准，对投诉或反映较多、能力不足和责任心不强的关员要坚决调离，从人员安排上防范“体制内、系统外”风险。

(二)创新科技手段，最大限度地将“系统外”作业转化为“系统内”控制

2012年，海关总署印发了《“十二五”海关信息化发展规划》(科技函﹝2012﹞44号)，勾勒出“十二五”期间海关信息化发展蓝图和重点任务。要以《规范》实施为契机，积极推进海关信息化进程，最大限度地将相互牵制的业务流程转化为计算机程序、将人工判断转化为信息系统的逻辑检验、将制度规范和内控节点转化为信息系统参数和指标，从而从技术上解决“不能违”的问题，实现“机控”与“人控”的有机统一。一是扩大系统覆盖面。积极推进“金关(二期)工程”建设，对已经开发试点的信息化系统加快推广应用步伐，对目前已上线系统不尽完善的功能尽快修改升级，对各关开发的关级执法类项目应尽可能上升为署级统一执法类项目。二是实现系统互联互通。积极推进海关与进出口企业、口岸、外经、国税、银行、外汇等各单位之间数据交换和联网建设，强化海关各项业务、各个系统之间资源整合和业务协同，从而变各个部门“信息孤岛”为“信息群岛”，形成有机统一的执法管理链条。三是应用新的科技手段。研究运用单兵系统、平板电脑、智能手机、3G、GPS、视频监控等技术，促使外勤活动可视化、适时化和智能化。探索推广应用货物电子标签、集装箱电子铭牌、电子关锁、电子车牌(船牌)、GPS等物联网技术，实现对货物、运输工具、集装箱物流信息的适时跟踪和自动采集，减少人工作业量，确保实际监管到位。

(三)实行分类控制，强化“系统外”执法内控的针对性和有效性

针对外勤、外出执法等业务，建立复查复验、拍照存档、随案督察、回访等内控制度。针对物流监控业务，加大对监管场所的清理、规范力度，重点整治长期不达标、内外贸兼营和监管场所经营人从事运输、货代、报关“一条龙”作业等高风险场所；加大作业记录、处领导巡视、机动核查、视频监控监督力度，加强对舱单、理货等内、外部数据对碰监控分析。针对审批类业务，加强对审批材料的复核力度，对审批时效、质量和程序等情况进行通报。针对通关申报和审单业务，在加快“无纸化”改革基础上，加强批量复审、现场抽查、税收抽样考核、自查自纠力度，及时发现执法差错。针对结合部业务，建立首办(问)负责制、明确的交接制度、协调督办制度，防止相互推诿、扯皮。针对法律救济业务，要注重实体合法和程序合法的双重监控，加强执法过程记录控制，严格执行法律文书送达、相关人员签字等规定，并存卷备查。

(四)完善制度建设，增强管理规范化和制度约束力

进一步完善制度机制、加强权力运行监督制约是防范“体制内、系统外”风险的重要保障。一是推行规范化管理。结合正在进行的“清权确权”工作，理顺“体制内、系统外”业务环节和事权关系，建立岗位职责体系，明确岗位职责、程序、操作要点、内控要求和执法依据，形成权责一致、操作明确、运转顺畅的管理秩序。二是规范自由裁量权。通过清权确权摸清自由裁量权底数，设立严格的自由裁量权运作程序，确保权力的行使遵循拟订、审核、复核、审批、执行等若干步骤。对于行政处罚、行政强制等大量且反复进行的裁量行为，建立更为细化的自由裁量基准值体系，根据统一、合理的原则，将权力理性分割为若干裁量档次，确保裁量的幅度、种类等与实际情况相当、并满足统一性的要求。三是加强监督制约。对目前海关总署梳理的734个“体制内、系统外”内控节点，要根据权力集中程度、使用频率和风险程度划分“高”、“中”、“低”等3个风险等级，并制定差异化监督措施。将“体制内、系统外”内控节点纳入自查自纠和复查复核范围，建立基层海关主动查错、及时纠错和有效防错的自我制约机制。四是加大问责力度。坚持依法依纪办案，严格落实“一案双查”，坚决查办系统外执法活动中违反纪律、失职渎职、受贿放私等案件，严肃查处侵害行政相对人权益的案件。认真开展责任分析，严肃进行责任追究，充分发挥问责的治本功能，防止“体制内、系统外”执法权力的滥用。

(五)扩大政务公开，充分运用“体制外”力量

党的十八大报告提出，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。因此，有效防范“体制内、系统外”执法活动风险，不能单凭“体制内”力量，而应自觉运用“体制外”力量，充分借助群众监督、法律监督和舆论监督机制，形成“体制外”对“体制内”权力的有效制约和促进。首先，应加强政务公开。不但要公布海关执法活动的依据、标准和程序，以及海关执法岗位、职责和人员等静态信息，还要公布海关具体执法活动过程和结果等动态信息，而且通过海关网站、“关讯通”、公开栏、宣传手册等多种便民形式充分公开，从而扩大公众知情权、参与权和监督权。其次，规范行政审批。建立健全“网上办事大厅”，将海关行政审批、进出口申报等事项均通过网上“一站式”办理，这样既可提供便民服务，又可减少权力寻租机会。再次，深入整治利益冲突。切断执法关员与进出口企业包括送收“红包”在内的任何不当利益关系，确保执法关员客观、公正执法，切实防范廉政风险。加强信访、举报和投诉工作，畅通网络举报和反映渠道，探索建立海关微博，加强网上舆情监测，适时掌握外界对海关反映和关注情况。

〔1〕海关总署监管司.海关通关作业无纸化改革调研论证报告(征求意见稿)〔R〕.监管函〔2011〕501号.

〔2〕杨国勋.通关管理信息化的法律问题分析〔J〕.电子政务，2009(7).

〔3〕广东分署课题组.广东海关“体制内、系统外”执法行为风险的现实考量与防控策略〔J〕.广东分署政研参考，2012(28).

〔4〕柴以福,程伟.推进监管场所物流信息化建设的思考与实践构思〔J〕.海关监管实务与研究，2012(1).

〔5〕夏春.关于建立健全H2010海关保税监管信息化管理系统的若干思考〔J〕.海关研究,2010(1).

〔6〕王福涛.物联网：海关监管改革的机遇与挑战〔J〕.海关研究,2010(5).