罪犯死亡处理与救济法律问题研究

宋新国

(江苏省人民政府法制办公室，江苏南京210008)

随着人权入宪，监狱机关保障罪犯人权的工作水平得到显著提升，成绩斐然。与此同时，罪犯及其亲属的维权意识不断增强，这当然也是我国法治建设长足进步的一个具体体现;但毋庸讳言，罪犯及其亲属过度维权的现象也相伴而生，且普遍呈现出一定的发展蔓延之势，特别是发生罪犯死亡时，亲友哄监、闹医等事件屡屡发生，此类被监狱民警喻为“天下第一难”的棘手问题，严重影响了监狱的正常秩序，损害了监狱的社会形象。究其原因，一方面是在立法层面，罪犯死亡处理与救济的制度依据不尽完善;另一方面是在执法层面，对罪犯死亡处理与救济制度的理解有偏颇，实施欠规范。鉴于此，本文拟着重对罪犯死亡法律救济的渠道与方式予以论析，并对罪犯死亡处理与救济制度体系的完善提出几点具体建议。

一、关于罪犯死亡的分类及其界定

罪犯死亡因依据不同可以作多种分类，本文根据论述需要及监狱的惯常做法，依罪犯死亡性质分为正常死亡和非正常死亡两类。

所谓罪犯正常死亡，是指罪犯在通常的自然条件下，由于其体内自然变化或疾病所引起的死亡，包括老衰死和疾病死。

所谓罪犯非正常死亡，是指由于机械的、物理的、化学的等外部因素作用于罪犯人体所引起的死亡。

二、关于罪犯死亡法律救济的渠道与方式

“有权利就必有救济”、“无救济即无权利”，这可以说是一条法律公理。我国充分尊重罪犯的人权，生命权是其最根本、最重要的人权。当罪犯生命权受到侵害后，就必然产生相应的救济问题。我国的现行法律制度也多方位、多层次地体现了对罪犯生命权的充分尊重。在行刑实践中，当罪犯死亡后，监狱就面临着罪犯死亡的处理与救济两方面的问题，而实践表明，对死亡罪犯依法予以救济是化解监狱与罪犯家属矛盾的关键所在。因此，本文分析的重点在于罪犯死亡法律救济的渠道与方式。因罪犯死亡的原因有所不同，因而其法律救济的渠道与方式也有所不同。

(一)适用《国家赔偿法》的刑事赔偿——监狱是刑事赔偿义务机关

鉴于全国人大常委会2010年4月29日修正的《国家赔偿法》(以下简称“新《国家赔偿法》”)于当年12月1日起施行，又鉴于罪犯死亡在监狱刑事赔偿中的重要性与复杂性，笔者认为需要特别对以下三点予以正确理解与把握:

其一，罪犯死亡刑事赔偿的适用范围，也就是在什么情况下，需要对罪犯死亡予以刑事赔偿。根据新《国家赔偿法》第17条第4项、第5项的规定，监狱刑事赔偿的范围包括两种情形:一是监狱及其民警在行使职权时，如果对罪犯实施刑讯逼供或者殴打、虐待等行为，或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成罪犯死亡的，应当予以刑事赔偿;二是监狱及其民警在行使职权时，如果违反《人民警察使用武器、警械条例》等规定，违法使用武器、警械造成罪犯死亡的，应当予以刑事赔偿。

新《国家赔偿法》的这两项规定将原《国家赔偿法》中的“殴打等行为”修改为“殴打、虐待等行为”，将“唆使他人”修改为“唆使、放纵他人”。这里有两点需要特别注意:一是如何理解“殴打、虐待等行为”。“殴打、虐待等行为”不仅是指民警在行使职权过程中实施的殴打、捆绑、电击等暴力行为，还包括不许吃饭、喝水、睡觉以及挨冻等其他非暴力行为，这些行为致死罪犯都要承担刑事赔偿责任。二是如何理解“唆使、放纵他人实施”。“唆使、放纵他人实施”是指民警未亲自实施暴力行为，而是采取授意、劝说、怂恿、引诱、默许等方法，使罪犯对他犯实施殴打、虐待等违法行为。笔者认为，将民警的“放纵”列为一种违法侵权行为，吸收了司法部《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》(以下简称《赔偿办法》)第5条第2项关于“殴打或者唆使、纵容他人殴打服刑人员，造成严重后果的”应当予以刑事赔偿的规定。这无疑加大了对罪犯人身权的保护力度，同时也将民警此种不作为列为违法侵权行为，由此致死罪犯的也要承担刑事赔偿责任。

这里还要强调指出，根据新《国家赔偿法》第2条的规定，“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形”时，受害人才能享有获得国家赔偿的权利。这就是说，新《国家赔偿法》将赔偿的范围局限于该法所列的情形。这就十分明确地确立了国家赔偿制度的赔偿法定原则。鉴于赔偿法定原则，如果监狱及其民警的职务行为造成罪犯死亡，但不属于上文所列举的两种情形，则不承担刑事赔偿责任。也就是说，死亡罪犯的亲属要求刑事赔偿必须符合法律明确规定的范围，不能扩大适用，也不能类推适用。〔1〕

其二，罪犯死亡举证责任的倒置。新《国家赔偿法》第26条专门对举证责任作了规定。①新《国家赔偿法》第26条规定:“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。”尤其需要注意的是，根据该法条的规定，罪犯在关押期间死亡的，如果监狱认为自己的行为与损害结果之间不存在因果关系，那么就需要对自己的主张进行举证，这就是举证责任倒置。也就是说，一旦发生罪犯死亡，监狱除非能证明自己没有责任，否则就要赔偿。实行举证责任倒置，使监狱承担着举证不能的不利后果，这势必要求监狱进一步改进监管制度，完善对罪犯的管理与监控措施，特别是在罪犯及其亲属过度维权的情势下，更加凸显对罪犯死亡(包括正常死亡和非正常死亡)调查取证的必要性与重要性。例如，通过配备必要的视音频监控设备，增强调查取证的技术手段，这样，一旦发生罪犯确系自杀或暴病等原因死亡，或牢头狱霸欺压他犯致死等情形，就可以免除监狱的赔偿责任。

其三，罪犯死亡的精神损害赔偿。新《国家赔偿法》明确了精神损害的国家赔偿。根据该法第35条的规定②新《国家赔偿法》第35条规定:“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉;造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”，监狱及其民警实施了该法第17条规定的侵犯罪犯人身权的情形造成其死亡的，就需要依法承担精神损害赔偿。由于现实中涉及精神损害赔偿的情况非常复杂，新《国家赔偿法》并没有对精神损害的赔偿标准作出统一规定。监狱在具体确定罪犯死亡的精神损害抚慰金时，应做到合情合理。有专家认为，目前，国家赔偿中的精神损害赔偿标准可以参照民事领域的精神损害办法，其中的刑事赔偿标准适当高于民事赔偿标准。〔2〕笔者认为，这一观点可资监狱实施刑事赔偿时借鉴与吸取。

(二)适用民法的民事赔偿——有关人员承担民事赔偿责任

笔者认为，罪犯死亡如果不属于刑事赔偿救济范围，但属于罪犯加害行为致死或者民警非职务行为致死，可以依据民法获得民事赔偿。

1.罪犯加害行为致他犯死亡的民事赔偿。罪犯因他犯挟嫌报复、矛盾激化、激情行凶等个人因素而被暴力致死，且民警不存在不作为行为的，侵权责任应当由加害罪犯本人承担，国家不承担刑事赔偿责任。在行刑实践中，有的罪犯因他犯行使暴力而死亡，监狱及其民警并不存在任何依法担责情形，罪犯亲属却要求刑事赔偿。笔者认为，其要求是于法无据的。死亡罪犯的亲属应当通过刑事附带民事诉讼寻求损害赔偿，即请求司法机关在追究致害罪犯又犯罪的刑事责任时，一并责令其承担损害赔偿民事责任。这才是罪犯亲属获得赔偿的正确渠道与方式。

2.民警非职务行为致罪犯死亡的民事赔偿。民警侵权致罪犯死亡是否是职务行为，其法律责任后果是不相同的。如果是职务侵权行为，其法律后果是承担刑事赔偿责任，罪犯死亡的救济渠道与方式是刑事赔偿;如果是非职务侵权行为，比如民警因个人恩怨在不履行职务的情况下将罪犯殴打致死，则不应当认定为民警执法侵权，而应当认定为私权纠纷，其法律后果是由加害民警本人承担民事赔偿责任，其救济渠道与方式是罪犯亲属提起民事诉讼。〔3〕

(三)参照相关法律实施的经济补偿或赔偿——监狱承担经济补偿或赔偿责任

其一，罪犯因工伤事故死亡的补偿。首先应当明确，“赔偿”是一种责任和义务;“补偿”则是行为人对受害人所尽的一种“道义”，它不以侵权行为为成立要件，故又称之为“非侵权行为补偿”。〔4〕由于罪犯劳动是改造的一个基本手段，其性质不同于社会企业员工的劳动，因此《监狱法》第73条规定:“罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。”司法部据此制定出台了《罪犯工伤补偿办法(试行)》(以下简称《补偿办法》)。根据这一文件规定，只要罪犯在劳动中发生工伤且未发生不予认定为工伤行为的，都要予以工伤认定并予以相应的补偿(发给补助金)。这也就是说，对罪犯工伤死亡，监狱并不承担损害赔偿责任;对工伤死亡的罪犯予以补偿，体现了对罪犯的人道主义。

其二，罪犯因医疗事故死亡的赔偿。监狱医疗事故在性质上与社会上医疗事故有所不同，监狱对罪犯的医疗是行刑活动的组成部分，医患双方之间形成行刑法律关系，这不同于社会上医患双方具有民事性质的医疗服务合同关系，因此，监狱医疗事故不适用《医疗事故处理条例》。笔者认为，比照上述对罪犯因工伤事故死亡的补偿，罪犯因医疗事故死亡的具体处理办法也可以参照《医疗事故处理条例》，主要是在确定罪犯医疗事故死亡的具体赔偿数额方面参照该条例的有关规定。

(四)按照国家有关规定给予奖励——监狱承担奖励义务

罪犯见义勇为(如制止监内突发事件，抢救他人生命，维护国家、集体财产，避免生产安全事故等)死亡，这是其积极改造的立功表现，监狱对此应当按照国家有关规定对其见义勇为行为予以精神与物质奖励。

这里同时提及，罪犯死亡有两种情况不存在法律救济问题:

一是罪犯自杀死亡。罪犯自杀虽属非正常死亡，但这是其对抗改造的消极行为，其后果理所当然地应当由其自己承担，监狱因此而免责。司法部《赔偿办法》也对此予以确认，明确将罪犯自伤自残行为排除在赔偿范围之外。

二是罪犯正常死亡。很显然，罪犯因其自身原因正常死亡，监狱并无任何过错，因此无需承担任何赔偿、补偿的法律责任。至于有的监狱给死者家属一定的经济困难救助，这只是基于人道主义所尽的一种道义上的责任，此举在性质上显然有别于法律责任。笔者认为，对正常死亡罪犯家属予以救助，这只限于个案处理，并不具有普遍意义。如果对正常死亡罪犯的家属提出的赔偿、补偿要求不加以限制，企图“花钱买平安”，其结果不仅可能事与愿违，还可能加剧罪犯亲属“漫天要价”的过度维权现象，这不仅将给监狱造成财产上的损失，还势必将监狱置于道义上“不义”的窘境。令人遗憾的是，近些年，此类“花钱买平安”的“妥协执法”似乎已成为一种潜规则，大有成为监狱处理正常死亡罪犯亲友哄监、闹医问题的唯一选项之势!

三、关于罪犯死亡处理与救济制度体系的完善

笔者认为，为了使罪犯死亡的处理与救济建立在稳定可靠的法制基础上，需要有针对性地加强罪犯死亡处理与救济制度体系建设并逐步使其臻于完善，从而使这项执法活动实现法制化、规范化、科学化。现阶段需要重点关注以下四个层次的制度建设:

(一)鉴于罪犯死亡处理实践所反映出来的突出问题，建议进一步修改《监狱法》的有关规定① 笔者认为，全国人大常委会2012年10月26日《关于修改〈监狱法〉的决定》对该法所作的7条规定，属于应急性的局部修改，所涉范围与内容有限，因此《监狱法》仍有必要作进一步的全面修改，以适应监狱工作不断发展的新形势。

《监狱法》第55条专门对罪犯死亡的处理作了规定。在罪犯死亡处理的实践中，突出的争议是死亡罪犯的家属对监狱所作出的“罪犯正常死亡”的医疗鉴定存有疑问或异议。究其原因，是监狱自己对罪犯死亡作出医疗鉴定，在法理上有“自己做自己案件的法官”之嫌，因而缺乏公信力。鉴于此，监狱在罪犯正常死亡的情况下主动邀请驻监检察机关监督或参与医疗鉴定已成为有一定普遍性的做法，因检察机关作为法律监督机关，其监督或参与监狱医疗鉴定，无疑将大大增强监狱医疗鉴定的公信力，这显然有助于消除罪犯亲属的疑虑，避免在罪犯正常死亡医疗鉴定问题上产生冲突。因此，建议《监狱法》第55条对罪犯正常死亡的医疗鉴定作如下修改:“罪犯正常死亡的，由监狱作出医疗鉴定;驻监检察机关应当对监狱的医疗鉴定予以核查，如有疑问，可以重新对死亡原因作出鉴定。”

此外，鉴于近些年罪犯亲属及刑释人员以“维权”为理由冲击监狱乃至袭击、侵害民警的现象时有发生(罪犯死亡是发生这类现象的主要起因)，为了维护监狱的执法权威与形象，建议《监狱法》再次修改时，增加“任何个人都不得冲击监狱机关”，“当地公安部门应当协助维护监狱机关秩序”的规定。②国务院办公厅于1990年12月用通知转发了司法部、公安部《关于严禁冲击监狱和劳改、劳教场所的意见》。由于该《意见》仅由国务院办公厅用通知转发，且其内容注重于保护监狱和劳改、劳教单位使用的土地、矿山等资源，其效力、影响力相当有限，故多年来冲击监狱的现象不仅未得到有效遏制，反而愈演愈烈。因此，十分有必要将严禁冲击监狱的规定上升到《监狱法》层面，用法律的规定增强其权威性。基于此，还建议参照近日卫生部、公安部针对暴力伤医现象联合发布的《关于维护医疗机构秩序的通告》，由司法部与公安部联合制发有关维护监狱机关及其医疗机构秩序的文件，明确具体地规定对罪犯亲友在监狱机关的闹医、哄监违法犯罪行为依法予以严厉打击，以确保监狱机关及其医疗机构的工作秩序，维护监狱的执法权威。③参见白剑锋:《卫生部公安部联合发布通告:严厉打击暴力伤医》，《人民日报》2012年5月2日第13版。卫生部、公安部《关于维护医疗机构秩序的通告》中指出:对在医疗机构焚烧纸钱、摆设灵堂、摆放花圈、违规停尸、聚众闹事和侮辱、威胁、恐吓、故意伤害医务人员或者非法限制医务人员人身自由等违法犯罪行为，依法予以治安管理处罚直至依法追究刑事责任。笔者认为，应当充分参照卫生部、公安部联合《通告》，由司法部、公安部联合发文，明确具体地规定依法对罪犯亲属在监狱机关的闹医、哄监违法犯罪行为予以治安管理处罚直至刑事处罚。

(二)鉴于罪犯死亡处理专门规范的阙如，建议司法部会同最高人民检察院共同制定出台《罪犯死亡处理办法》

罪犯死亡处理，是罪犯生活卫生管理工作中的一个重要问题和棘手问题，而目前尚无这方面的专门规定，这势必增加监狱处理罪犯死亡问题的难度，处理不好又极易引发与罪犯家属的矛盾，甚至可能将监狱推到社会舆论的风口浪尖。因此，司法部有必要尽快会同最高人民检察院共同研究制定《罪犯死亡处理办法》(此办法需要协调、规范监狱与检察机关的关系)，内容包括罪犯死亡的鉴定、驻监检察机关的监督，与罪犯亲属的联系及协商、罪犯遗体及遗物的处理、罪犯死亡后的相应救济等。笔者认为，这一办法的尽快出台既是监狱工作的迫切需要，也是构建和谐社会的现实需要。

(三)鉴于新《国家赔偿法》的出台，建议司法部修改《赔偿办法》

前文提及，新《国家赔偿法》明确了赔偿法定原则，这就使司法部《赔偿办法》的修改成为必然。该《赔偿办法》第5条规定不仅将“侮辱服刑人员造成严重后果的”、“对服刑期满的服刑人员无正当理由不予释放的”这两种违法侵权行为列入监狱刑事赔偿范围，还使用了“其他违法行为造成服刑人员身体伤害或者死亡的”这种兜底性条款。这些条款固然加大了对罪犯人身权的保护力度，体现了对罪犯这类具有特殊身份公民人权保护的特别关注，但它也有明显弊端，即没有上位法的依据。希望用《赔偿办法》这样的部门规章来扩大监狱刑事赔偿范围，其法律位阶显然是不够的。特别是新《国家赔偿法》第2条的修正，使得刑事赔偿范围具有了封闭性，不能扩大适用，也不能类推适用。因此，司法部《赔偿办法》也应当遵循赔偿法定原则作出修改，尤其应当取消“其他违法行为造成服刑人员身体伤害或者死亡的”兜底性条款。笔者认为，扩大刑事赔偿范围以增强对罪犯的权利救济，归根到底还有待通过《国家赔偿法》的进一步修改来实现。而现阶段的监狱刑事赔偿实务，基于赔偿法定原则和严格适用法律的要求，凡是《国家赔偿法》未作规定的，均不应当列入刑事赔偿的范围，任何使刑事赔偿扩大化、泛化的做法都是不足取的。

(四)鉴于罪犯工伤补偿标准有失公允，建议司法部修改《补偿办法》

由于司法部《补偿办法》对工伤死亡罪犯的补偿标准明显低于国家劳动保险确定的有关标准，因而多年来一直广为监狱系统内外所诟病，且这一补偿标准在实践中也很难行得通，许多监狱都是通过多种办法变通提高了补偿标准，才得以消弭监狱与死亡罪犯家属之间的矛盾。笔者认为，既然该《补偿办法》是“试行”，且“试行”的结果又使得其补偿标准的不合理性彰显，因此该《补偿办法》的修改应当尽快提到日程上来，通过修改使罪犯工伤补偿标准能够在实质上(即在补偿的具体数额上)“参照国家劳动保险的有关规定处理”。笔者还认为，该《补偿办法》应当由规范性文件上升到法律层面，使其成为部门规章，从而增强其权威性与影响力。

结语

综上所述，笔者认为，如果我们从建章立制和执法实务两个层面交相作出努力，即一方面在立法层面尽快完善罪犯死亡处理与救济的制度体系，一方面在监狱执法层面正确理解与实施有关罪犯死亡处理与救济的制度规范，那么，罪犯死亡问题就有望得到妥善处理，由罪犯死亡而产生的矛盾冲突就有望得到有效遏制乃至大幅消减，监狱(国家)利益与罪犯及其亲属利益就有望实现均衡从而实现双赢，监狱依法治监的水平与社会形象也有望随之得到进一步提升。

〔1〕石佑启.国家赔偿法新论〔M〕.武汉:武汉大学出版社，2010.142.

〔2〕刘家琛.新国家赔偿法条文释义〔M〕.北京:人民法院出版社，2010.247-248.

〔3〕陈永达.国家赔偿实用题解〔M〕.南京:南京出版社，1995.9-10.

〔4〕翁怡洁.刑事赔偿制度研究〔M〕.北京:中国人民公安大学出版社，2008.116.