监狱执法人员免责机制初探

邵 峰

( 广东司法警官职业学院，广东 广州510530)

一、影响现代监狱稳定的主要因素

近年来，社会上发生了云南的“躲猫猫”事件，湖北的“佘祥林”事件，内蒙古呼和浩特第二监狱的杀警越狱事件，北京的“新中国最后一个流氓犯”事件等多个社会热点话题。其实这些事件背后折射出来的问题都与社会秩序稳定和公民权利保护有关。现代社会，随着科学技术的飞速发展，信息资讯的快速流转，民主思想的迅速崛起，公众享受着丰富多样的生活方式，公民法治与权利意识日益增强，人们渐渐懂得用合理合法的手段表达自己的主张和诉求。刚刚提到的热门事件都牵涉到了监狱、看守所等国家执法机关，它们的相似点都是通过限制或者剥夺特定人群的人身自由来履行惩罚职能，但是两者的区别又是非常鲜明的，监狱主要关押已决犯，而看守所主要关押未决犯，区分已决犯和未决犯是评判一个国家刑罚文明最基本的要求。

监狱作为我国的刑罚执行机关，承担了被人民法院判处有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期两年执行罪犯的监禁刑执行任务，代表国家来履行刑罚执行权(简称为行刑权)。犯罪学家弗农·福克斯则提出“定时炸弹理论(time bomb theory)”，认为监狱本身是一个潜在的破坏机构，是一个滴答作响的定时炸弹，监狱的不稳定就是由监狱中预先存在的一些条件引起的自发性事件，这些自发性事件就是我们常说的监狱安全事故。

监狱安全事故应当属于突发事件的范畴，在这里主要指在监狱内，由人为因素突然引起的，影响正常的监管秩序，并已经造成或可能造成国家与个人利益受到严重侵害，需要立即采取措施予以应对的事件。预防和减少监狱安全事故的发生，是保护人民生命财产安全，维护国家利益、公共安全、法制尊严的重要组成部分。

据业内不完全统计，从影响当前监狱稳定的因素分析，监狱易发生的安全事故主要有以下几种:一是罪犯自杀、自伤自残、意外事故等因素引起的人员伤残、死亡的事故;二是罪犯个体或者集体脱逃、逃跑，破坏监管秩序的恶性犯罪事故;三是罪犯行凶、袭警、劫持人质等暴力性侵害事故;四是罪犯斗殴、绝食、哄闹监狱、武装暴狱等严重的群体性犯罪事故;五是造成多名(三人以上)罪犯食物中毒、感染传染病等重大疫情的事故;六是罪犯蓄意破坏造成的安全生产、环境污染等重大事故。

二、监狱安全事故应对与处置的制度漏洞

国内的监狱为完成日益繁重的监管任务和不断提高罪犯改造质量，在管理中广泛推行目标管理和绩效考核等制度，通过设定考核目标、量化考核标准，确保绩效考核的公平公正公开，并将考核结果与领导岗位调整、民警职务晋升和脱产进修深造紧密结合，显著提高了监狱管理的整体水平，降低了造成监狱不稳定的几率。

虽然监狱的安全事故呈总体下降趋势，但各类的安全事故仍时有发生，给监狱工作带来了新的挑战与风险。让我们回顾一下2009年内蒙古呼和浩特第二监狱的杀警越狱事件。为什么监狱发生了安全事故会引起社会如此巨大的震动?因为这事关老百姓的人身安全、社会秩序的稳定，关系到我们政府的管理能力和威信。造成事故的原因是多方面的，但是有一个问题非常重要，就是细化监狱日常管理及规范狱内安全事故处置的立法方面一直处于“盲区”，应进一步完善突发事件处置的机制建设，从而切实加强和提高监狱的安全系数。

一谈监狱立法，首先想到的就是监狱法，监狱法作为我国监狱工作的一部纲领性法典，规定了监狱的性质、立法宗旨、基本任务、监狱与罪犯的权利与义务等重要问题。这在新中国的监狱发展历程中具有里程碑的意义，但是监狱法也暴露出原则性条款多，操作性条款少的弊端。又因缺少细化监狱法的一系列法规性文件出台，取而代之的是各个地区或者监狱内部制定的规章制度。这种局面直接造成了监狱机关享有过大的自由裁量权，看似放开了执法者的“手脚”，实则是为基层监狱执法人员超限度承担事故责任埋下了“祸根”。

比如司法部颁布的《劳改劳教工作干警行为准则》第三章第20 款规定，深入劳动、学习、生活三大现场，对点名、考核、检查、清监等工作要亲自到位，加强控制，严密监视，随时掌握罪犯、劳教人员思想动态，及时发现敌情和问题，并积极采取相应对策。该条款并未明确规定监狱三大现场管理的实施标准和操作流程。司法实践中，管教干事、生产干事、分管警察都以个人的判断来决定何时才深入现场进行点名、考核、检查、清监等工作。《监管改造环境规范》第2 章第13 条规定，狱内门卫室、值班室、办公室应设有线或无线通讯、报警及防护装置。第4 章第25 条规定，罪犯生产区内的干部办公室，要安装防护、通讯和报警装置。以上列举的法条都给基层监狱机关带来了极大的弹性，上级管理机关也难以实施考核与监督。

在这种法制环境下，一旦发生安全事故，完全由监狱承担责任也有失公允。尤其是一线的监狱执法人员更是没有半点话语权，在强大的社会舆论压力之下，成为整个事件中的“另类受害者”，也容易在监狱内形成“少做事少犯错，不做事不犯错”的错误认识和不良风气。

三、关于建立监狱执法人员免责机制的思考

监管安全是实现监狱惩罚、矫治、改造罪犯职能的前提，是监狱各项工作的基础，尤其是当前监狱超负荷羁押，罪犯构成日趋复杂，重刑犯、暴力犯、惯犯累犯、涉黑涉毒罪犯、艾滋病罪犯等日渐增多，罪犯抗改手段不断翻新，狱内改造与反改造的斗争日益尖锐，监狱面临诱发安全事故的因素越来越多，承担的安全责任越来越重。

笔者认为，在当前执法环境与社会舆论的条件下，建立保障监狱执法人员切身利益的免责机制必不可少，甚至俨然成为一种权利救助机制。免责主要有两个层面的内容:第一个层面是免除党纪政纪处分责任。涉及党纪政纪处分的相关规定主要是公务员法、行政机关公务员处分条例、中国共产党纪律处分条例、关于实行党政领导干部问责的暂行规定、监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定等具有约束力的文件。第二个层面是免除刑事处罚责任。刑事处罚主要的法律依据涉及刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律，刑法分则第九章渎职罪中的玩忽职守罪、过失致使在押人员脱逃罪，以及监狱法的第十四条等条款。对于监狱安全事故负有直接责任、间接责任以及领导责任的监狱警察，应该按照现有的法律进行追责，尤其是指上文列举的法律条款。不能仅仅为了安抚社会的过激情绪，为了尽快平息事件的不良影响，而一味迁就舆论媒体的导向，扭曲了事故的真相，违背法律的基本精神，侵犯一线警察的合法权益。如果作为监狱及监狱警察，确已严格履行法定职责且没有过错的，甚至应当考虑免予行政处分。如果他们确实存在过失或者故意犯罪的，也应当依法依规处理，不能随意上纲上线。

监狱的治理是一项长期复杂的系统性工程，作为监狱的管理机关及国家高层需要有高超的政治智慧和深入的调查研究，力争缓解监狱与罪犯之间的对立态势，理顺行刑者与受刑者的权利义务、社会治理与民意表达之间的多重关系。

建立监狱执法人员免责机制正是为了实现一种权力制衡，维护监狱执法人员的合法权益，只有这样他们才会心系国家和民族的利益，尽职尽责，严守岗位，“鞠躬尽瘁，死而后已”。

四、建立科学公正的监狱执法人员免责机制的意义

(一)建立监狱执法人员免责机制，是维护监狱执法队伍稳定的有力支撑

监狱警察是我国的重要警种之一，主要负责实施刑罚权的最后一个环节——行刑权。行刑权是制刑权、求刑权、量刑权的延续，也是刑罚权内部相互制约、相互协调的一环。只有确保行刑权准确、有效、公正地行使，才能实现惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪的基本功能，维护社会的公平正义，保障绝大多数守法公民的合法权益。

监狱执法人员作为国家刑罚执行工作的具体执行者，他们的综合素质决定了监狱工作的总体水平。只有这支队伍长期稳定并富有战斗力和执行力，才能确保国家的长治久安、繁荣富强。

尤其是在面对监狱安全事故时，建立一种科学公正的免责机制是缓解监狱执法人员压力，加强其责任感和使命感的关键。建设一支政治过硬、作风顽强、业务精通的监狱执法人员队伍，才能把握科学发展观的精髓——以人为本的理念，推动社会、政治、经济、文化的可持续发展。

(二)建立监狱执法人员免责机制，是依法治监与构建和谐监狱的必然要求

2008年，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志提出监所工作的“首要标准”，就是要降低刑释人员的重新犯罪率。在当前的社会条件下，首要标准恰恰体现了以罪犯为本的理念，要力争把罪犯改造成为守法公民，建设一个民主法制健全的社会，给广大民众一个和谐相处的生活空间。

民主法制健全的社会不能没有现代化、文明化、法治化的监狱，而监狱的法治化又急需建立一套科学公正的监狱执法人员免责机制，这又进一步体现了“依法治监，执政为民”的服务理念。通过立法的形式规范监狱执法人员在应对安全事故中的权利与义务，不仅明确了监狱执法人员的职责范围，规范其执法行为，防止其自由裁量权的滥用，同时，也是有效保护监狱执法人员的法律武器。同样也是为了充分保障罪犯的合法权益，让其成为法律的见证人和监督者，帮助他们更好地实现再社会化，最终实现双赢的局面。

监狱需要一个公开透明的法制环境，就像温家宝总理说的“让权力在阳光下运行”，只有监狱执法人员与罪犯都成为享受权利与履行义务的主体，才能打造出现代化、文明化、法治化的新时代监狱。

(三)建立监狱执法人员免责机制，有助于监狱树立文明的公众形象，促进监狱健康可持续发展

清末著名法学家沈家本说:“觇其监狱之实况，可测其国程度之文野。”他把监狱及其管理的优劣看作是检验一个国家文明与野蛮、进步与落后的重要标尺。可见，监狱之于国家与民族的重要意义，受到社会的广泛关注自然也在情理之中。

监狱执法人员既是监狱的执法者，也是监狱事业的建设者。如果作为监狱的“主人”都不爱护这个“家”，心中充满了不满和怨气，那么，监狱事业是没有前途的，也终将被现代社会所淘汰，成为国家机器中的“活化石”。

监狱的发展更需要社会各界的大力支持，需要营造一个公正客观的舆论环境，给监狱一个客观全面的评价，让更多人认识监狱的真实面貌，不要把监狱丑化虚化。“走出去”无疑是一个主动的应对策略。监狱要敢于面对媒体，澄清安全事故真相，做到有理有利有节。要想维护自身的应有权益，科学公正的免责机制就是我们的“护身符”，是实现与社会充分沟通的有效路径。