我国养老保险制度的改革思路——从台湾地区养老保险制度的视野考察

随着社会生产力的迅速发展、医疗水平的提高以及多年计划生育政策的推行，中国的人口老龄化问题日益凸显。2012年5月17日，民政部副部长窦玉沛在 “中国养老服务业发展论坛暨老年友好城市建设论坛”上发言指出，目前中国60岁以上老年人口已达1.85亿，是世界上唯一老年人口过亿的国家，也是人口老龄化程度最高的发展中国家。到2050年前后，中国老年人口将到达峰值4.8亿左右，分别占亚洲老年人口的2/5和全球老年人口的1/4。[1]除了老年人口基数大、增长快、老年赡养率快速攀升以外，我国的人口老龄化还呈现出“未富先老”、显著的地域差异和明显的城乡差异等特征，这些现实问题使得我国的养老保险制度面临许多特殊困难，也影响到我国养老保险制度的改进和推行。

一、人口老龄化已成为我国养老保险制度改革的重要动因

我国养老保险制度最初借鉴的是苏联的国家保障模式，实行大包大揽。1986-1995年间伴随着经济体制的改革，养老保险制度开始实行社会统筹，建立起现收现付的财务机制；1995年起，养老保险制度以建立多层次的社会保障体系为改革方向，实行并逐步完善社会统筹账户和个人账户相结合的统账结合模式。在二十几年时间里，我国的养老保险制度历经若干次重大调整，这不仅反映出我国养老保险模式的不健全，更折射出近年来人口老龄化的快速发展对养老保险制度的影响。

（一）“未富先老”危机呈现，养老金缺口不断扩大

西方发达国家一般在人均GDP10000美元左右时进入人口老龄化社会，而中国是在人均GDP840美元时进入人口老龄化社会，是典型的“未富先老”现象。近年来，国家采取各项措施大力发展经济，2011年中国人均GDP 为5414美元，排名世界第89位，但仍处于中等收入水平，解决养老问题的经济能力还比较低。同时，养老保险基金财务危机日益突出，基金征缴率低，统账管理模式下个人账户空账运行，负担改为率和替代率居高不下以及提前退休带来的养老保险基金收支不均衡等问题都使得养老金缺口不断扩大。据统计，如果按照现行政策不变，社会统筹养老金收支均衡赤字将在2016年后真正地凸显出来，在2035年至2040年达到高峰，每年将产生1000亿元的社会统筹养老金收支均衡赤字。[2]17

（二）养老保障统筹层次不高，地区差距比较大

目前我国大多数省份的养老保险金还没有实现省级统筹，即使宣布实现省级统筹的省份，养老资金在省内不同城市之间也是不平衡的。这种现象将导致不同城市间的养老负担不均衡。而随着城镇化的不断发展，越来越多的农民离开土地进城务工，农民身份的转变对基本养老保险在界定保险关系的转移与提高统筹层次方面提出了巨大挑战。

（三）城乡差异明显，农村老年人口缺乏社会养老体系的保障

在城镇，社会养老保险以国家保障、企业负担为主，劳动者个人负担很少甚至基本不负担；而在农村，国家对社会养老保险投入很少，主要以农民自我保障为主，体现为家庭养老、土地养老和集体养老等方式。但随着农村家庭规模日益小型化，家庭养老的功能开始弱化，土地对农民的养老保障作用越来越不明显，而与之相对，集体养老保障的功能又极其有限。这些局限导致城乡两个体系间社会养老保险水平差异较大，城乡劳动者的境遇很不平等。

二、台湾地区的养老保险制度

台湾地区出现人口老龄化的时间较大陆要早，其人口老龄化进程呈现出与大陆较多的相似之处，加之相同的文化传统和价值观念，使得我们研究台湾地区的养老保险制度更具有借鉴意义。

台湾地区的养老保险制度属于社会保险型的自我保障模式，其养老基金几乎全部来自雇员和雇主的双方缴款。从养老保险的覆盖范围来看，在“国民年金”制度尚未施行前，台湾地区也没有实行统一的养老社会保障制度，各社会群体的养老社会保障供给方式及待遇各不相同，只是在公教人员、军人和劳工三大群体中实行退休金制度。农渔民和自雇者这部分社会群体的养老保障是通过社会福利津贴的方式予以安排。另外，台湾地区当局通过“老人福利法”，向中低收入家庭中的65岁以上老年人提供生活补贴、特别照顾津贴等经济保障。[3]

由于实施的是劳保、军保、公教保及农保等以在职劳动者为纳保对象的社会保险，于是仍有约三百多万年满25岁、未满65岁的国民，无法参加任何社会保险，而这些人当中有许多是经济弱势的家庭主妇或无业者。“国民年金”即是针对此部分的不足，设计一个以全民为保障标的的保险制度，让以往未能被纳入社会保险网络的国民，今后也能享有社会保险的好处，并获得老年经济生活的基本保障。20世纪90年代开始，台湾地区当局着手实施养老保险制度改革，其最终目标是建立以“国民年金”为基础的、劳工退休金制度和商业年金保险为补充的社会养老保险的“三重安全网”。

（一）“国民年金”的开办

台湾地区的“国民年金”于2008年10月1日开办，主要纳保对象是年满25岁、未满65岁，且没有参加劳保、农保、公教保、军保的民众。国民年金提供“老年年金”、“身心障碍年金”、“遗属年金”三大年金给付保障，及“生育给付”、“丧葬给付”二种一次性给付保障。被保险人只要按时缴纳保险费，在生育、遭遇重度以上身心障碍或死亡事故，以及年满65岁时，就可以依规定请领相关年金给付或一次性给付，以保障本人或其遗属的基本经济生活。另外，“国民年金”整合开办前已经发放的“敬老津贴”及“原住民敬老津贴”，改为“老年基本保证年金”及“原住民给付”。

“国民年金”的开办使台湾地区的社会安全网得以全面建构，补足了以往社会保险制度的缺口，与军、公教、工退休金共同构成养老保险的第一重“安全网”，让台湾地区迈入全民保险的时代，实现了政府全民照顾的理念。此外，采取“年金”方式办理，不仅可以避免一次给付后因资金运用不当所发生的损失，而且，年金制度有利于配合物价指数调整投保金额（投保金额为计算年金给付的基础）及定期调整年金给付基本保障金额的设计，可以避免因通货膨胀造成给付缩水，以确实保障年金给付对象的生活需要。[4]

（二）劳工保险制度的改革

台湾地区的劳工保险制度开启较晚，1984年7月30日“劳动基准法”的颁布标志着这一制度的实施。2005年7月1日台湾地区当局颁布新的“劳工退休金条例”，与旧制并行。经过改良，该制度已经转变为一种企业年金制度，成为台湾地区养老保险制度的第二重“安全网”。

新劳工退休金制度主要有以下特点：一是扩大适用范围。新制将定期契约工、工读生、清洁工等皆纳入承保范围。雇主（实际从事劳动）及不适用“劳动基准法”本国籍工作者（经雇主同意为其提缴退休金）或委任经理人等得自愿提缴。在这样的规范下，让更多的劳工有参与劳工退休金制度的机会，以确保经济弱势族群的退休生活。二是雇主经营成本明确。根据“劳工退休金条例”的规定，雇主每月负担之劳工退休金提缴率不得低于劳工每月工资的百分之六，雇用劳工数可依企业需要而弹性处理。由于劳工成本明确，经营成本易于掌握，对于企业未来的发展具有正面的作用。三是携带和转移性较好。工作年资不会因劳工转换工作，或事业单位结束营业而受到影响，劳工的退休金可因劳工的职务改变而移转，年资不会因工作的转移而停顿，故可确保劳工可以领到退休金。四是确保劳工退休生活。劳工参与新劳工退休金制度时，除可享有雇主每月所提拨的退休金之累积额度外，其所自愿提缴之退休金得自其个人综合所得净额中扣除，除享有税赋优惠之外，劳工退休时，如计算其个人退休金之历年平均运用效益，低于中央政府所在地之银行二年定期存款利率的，其差额将会由国库补足，确保劳工退休生活。

（三）发达的商业保险

台湾地区具有非常发达的商业保险市场，很多民众通过购买商业保险的方式补充对个人养老保障的积累。商业保险属于养老保险的第三重“安全网”。

三、我国养老保险制度的改革思路

借鉴台湾地区养老保险制度的经验，结合我国的具体国情和制度特征，笔者对我国养老保险制度的改进提出几点建议：

（一）加快社会养老保险相关立法进程

从台湾地区的经验来看，在“国民年金”制度尚未施行前，没有统一的养老社会保障制度，也没有集中立法，这种情况一直为社会各界所诟病。而我国社会养老保障制度的构建从总体上也呈现出“政策主导型”的发展模式，缺乏先行立法的科学规范和有效制约。2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》改变了这一状况，其中针对养老保险的覆盖范围、缴费标准、待遇等作了明确规定，并有两点非常显著的改进，一点是养老保险可以在全国转移，更重要的一点是提出了全国统筹的目标。这为我国养老保险制度的法制建设迈出了坚实的一步。笔者建议，接下来还应尽快探讨如何制定具体的实施细则，重点要明确以下问题：一是要明确各级、各地政府的责任分担机制；二是要明确责任主体的权利与义务；三是要明确具体的社会养老保险异地转移续接办法；四是要开拓养老保险基金的投资渠道；五是要建立权威科学的养老保险金运营监督体制。

（二）合理确定养老保险水平

养老保险资金筹措的额度是有限的，而养老保险的支付需求是无限的，所以应当有效控制养老保险基金的支出规模，使养老保险水平保持在一个合理的区间。具体来讲，养老保险水平的合理确定应做到以下几点：

1.养老保险水平应与经济发展水平相适应。在制度建构过程中，对养老保险的范围、项目、待遇标准、支出水平的确定，一定要从我国现实国情出发，量力而行，循序渐进。台湾地区将社会保障的目的定位为减少贫穷、协助民众获得基本需求，进而达到重新分配所得，因此在社会保障制度的建设过程中，既借鉴了发达资本主义国家的成功经验，又尽量避免重蹈福利国家由于“高福利”支出导致财政负担过重的覆辙，因此，多年来台湾地区保持了适度的社会保障水平，成功地控制了因社会保障水平不适度对社会经济长远发展的负面影响。[5]26

2.控制过高的养老金替代率。我国各地基本养老金替代率平均水平约为83%，远远高于西方国家的水平和国家规定的60%的目标替代率，养老金支付的压力日益沉重，影响了企业的竞争力。养老保险社会化程度低、养老金没有基本和补充之分、个人收入统计失实等等，是我国养老金替代率偏高的客观原因。因此，可将替代率定为养老金与当地社会平均工资之比，并与物价指数挂钩，根据物价指数的变动而作相应调整，做到在退休人员养老金给付的绝对值不减或有所增长的基础上，使其与社会平均工资之比稳步下调，实现养老金替代率的逐步下降。

3.推迟退休年龄，减轻养老金发放的压力。国际劳工组织研究表明，退休年龄从60岁提高到65岁，可以减少50%的退休金支出；[6]13据社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授测算，退休年龄每延长一年，我国养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。[7]台湾地区于2008年5月14日公布修正的“劳动基准法”第五十四条，将强制退休年龄从六十岁提高为六十五岁。其实在2006年，我国就实施了养老金计发的新办法。最大的变化是基础养老金不再“一刀切”（居住地上年社会平均工资的20%），而是缴费满15年后，每增加1年多发放居住地上年社会平均工资的1%，其目的就是鼓励参保人员增加投保时间从而获取更多的退休金。目前可考虑将退休年龄提高到男65岁、女60岁，并且对于提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金，推迟退休者按比例增加养老金。当前，人力与社会保障部也正开展“延迟退休年龄”有关政策的调研。

（三）拓宽养老保险基金投资渠道，加强养老保险基金运营管理和监督

在控制风险前提下，允许养老保险基金有条件、有步骤的进入资本市场，可以使养老保险基金更好地保值增值，保证养老保险基金收支平衡：

1.要对基金投资工具及资产组合实施严格的限制，并进行多样性和多元化投资，以此分散风险。安全性是基金投资必须遵循的首要原则。

2.要拓宽养老保险基金的投资渠道。在保障基金安全性的前提下还要实现盈利性目标，可以在经过严密精算之后，将资金投资于收益相对较高的投资工具，开辟新的投资项目，如开发住房抵押贷款，投资于开放式基金等。另外，由于国际金融市场上金融产品的日益丰富和金融监管的不断加强，已为基金进行国际投资提供了良好的外部环境和安全保障，国外投资已逐渐成为世界各国社保基金保值增值的重要方式；将资产分散在其他各国，也可以实现全球最优资产组合，获得更高的投资回报。目前，随着社会保障体制改革的深入和条件成熟，我国也己开始进行多样性和多元化投资。[8]86-90

3.要完善基金投资运营机制，还要增加养老保险基金管理的透明度，并构建权威、严密、高效的养老保险基金监督体制，实现管理与监督分离。监督机构本身要强化权力、严格履行职责，并明确其应当承担的法律责任，并要求其不得参加经营养老保险基金的任何营利性活动，以保证其监督行为的客观公正性。同时为了防止监督部门权力过大，还要制衡监督部门的权力，应规定监督机构本身也要接受司法监督、审计监督和社会监督。

（四）合理设置个人账户，解决养老保险空帐运行问题

台湾地区个人账户制的经验表明，采用资本积累的个人账户制，可以帮助建立各种补充养老保险基金，既减轻了基本养老保险金缺口的压力，又能使公民树立对自己未来负责的观念，并促使长期储蓄制度的形成。面对我国养老保险个人账户的“空账”运行，有必要对个人账户制进行适当改革。我们可以在个人账户中引入“名义账户”的形式，即在现行“统账结合”制度的基础上，将个人账户划分为积累制个人账户和名义个人账户两部分，积累制个人账户仍然发挥原有的资金积累作用，而名义个人账户部分暂时只是一个虚拟账户，没有资金积累，其资金来自一部分社会统筹资金和个人账户资金的划入。这样就可以从本质上提供一个对个人账户部分做实而不必全部“做实”的运行模式。[9]22-23

（五）消除非农业户口和农业户口的差别和限制，实现城乡养老保险体系一体化

纵观台湾地区养老保险制度的变革历程，养老保险的覆盖范围也是逐渐扩大的，呈现出从公教人员到劳工再到个体经营者、从城市到农村、从制度分散到制度统筹的过程。发展至今的我国现行养老保险制度可以说是城市人口的养老保险制度，农村基本以农民自我保障为主，直到2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，标志着我国农民的养老保险刚刚取得初步成果。建立和健全养老保险制度，使所有劳动者都能获得基本生活保障以安度晚年，这是现代社会国家文明与进步程度的重要体现，因此城乡劳动者不应受到不同的养老保险待遇。针对我国的实际情况，建立适合农村人口参加的养老保险制度是当务之急，具体操作建议如下：

1.基于我国农村地域广阔，地区之间经济发展不平衡的现实，建议，在农村养老保障制度建立上应当“区别对待”，即在发达地区建立起项目齐全、覆盖面广、标准适当的多层次养老保障模式，而在欠发达地区则逐步逐项地推行，最终达到城乡一体化养老保险体系目标的实现。同时按地区的经济收入和生活水平确定该地区农民的养老金的个人缴费比例。

2.在缴费比例方面，政府和集体的负担比例宜大些，个人负担比例宜小些，这是农村经济尚不发达的现状与人口老龄化迅速发展的态势决定的。政府在制度设计和财政投入方面加大对农民养老保险的扶持力度是更重要的一项惠农政策。

3.加大对新型农村社会养老保险制度的宣传力度，提高农民参保的积极性。应保证基础养老金不低于农村最低生活保障标准。同时，还可在基础养老金部分附加激励养老金，激励养老金的水平与个人缴费基数、缴费年限挂钩，以激励农民根据自身能力选择更高档次参保，并尽可能延长缴费年限，使得未来生活能得到更充分的经济保障。

4.在当今经济快速发展和城市化的背景下，越来越多的农民通过进城务工来获得经济来源。根据农村人口获得生活来源和进城务工的方式，可以将农民定位为“纯农民”、“准农民”和“非农民”。我们可以根据这一实际情况来设计不同的养老保险体系。“准农民”进城务工大都是通过个体经营或灵活就业的形式获得生活来源，和“纯农民”一样属于个体(自雇)劳动者，可以按照国家规定的比例缴纳基本养老保险费，由国家补贴一部分并按照规定分别记入基本养老保险社会统筹基金和个人账户。另外，“准农民”进城务工具有流动性强、工作不稳定的特点，因而其养老保险制度设计还需要体现跨省区转移接续方便的特征。在转移到异地就业时，如果缴费年限累计没有达到规定缴费年限，或者其户籍所在地不能接收的，就把个人账户余额一次性支付给本人。而“非农民”则应摒除户籍制度的限制，凭劳动合同和产权证，在当地办理社会养老保险关系，直接参加城镇企业职工养老保险制度。将家庭养老保险和社会养老保险二者相结合，建立一种政府引导的储蓄积累型养老保险制度模式，是目前我国农村社会的最佳选择。[10]32宏观上还可以缩小城乡间的二元差距,为最终实现城乡一体化的社会养老保险制度作好铺垫。

（六）大力发展其他层次的养老保险制度。

制度创新和建立多支柱体系是解决中国养老问题的重要措施。我们应当借鉴台湾地区的经验，积极鼓励开展企业补充保险和个人储蓄保险（商业保险）。这两个层次的保险制度对基本养老保险制度具有查遗补缺的功能，有利于强化个人自保意识，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。为推动个人储蓄养老保险的发展，建议借鉴台湾地区的做法，允许个人在其每月工资的一定比率内，自愿提缴个人退休准备金，并大力宣传和引导个人购买商业保险。为鼓励私人储蓄养老保险计划发展，政府可以实行税收优惠政策。

除了上述举措，笔者认为，养老保险制度的健全完备，还必须以政府真正承担起主导责任为必要条件。尽管目前我国新型农村社会养老保险试点不断增加，企业退休人员养老金实现了八连增，但民众对政府公共财政保障和改善民生的期望值也越来越高。政府在财政收入连年攀升的有力支持下，更应秉承“取之于民、用之于民”的公共财政理念，合理提高养老保险支出占财政总支出的比例，不断加大财政投入力度。

总之，面对我国日益严峻的人口老龄化趋势，应尽快建立具有中国特色的养老保险体系。这个保险体系可以概括为以家庭保障为基础，全民基本养老保险为支柱，企业年金和商业养老保险为重要补充，最低生活保障制度为最低红线的养老保障的多重安全网，在真正意义上实现我国公民“老有所养”。

[1]陈珍妮,庄键.中国养老服务供给能力明显不足[EB/OL].[2012-05-17].http://newspaper.jfdaily.com/xwwb/html/2012-05/17/content_805797.htm.

[2]冯海芳.中国人口结构变化对养老保障制度的影响分析[J].劳动保障世界,2011(1).

[3]佚名.台湾地区国民年金10月开办，社会福利大跃进[EB/OL].[2007-08-12]http://www.360doc.com/content/07/0812/10/7579_668250.shtml.

[4]佚名.台湾地区国民年金简介[EB/OL].http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=EqVSfrb7aT0%3D.

[5]陈华.台湾地区社会贫富差距的控制及对大陆的启示[D].武汉科技大学硕士学位论文,2007.

[6]唐磊,董西明.试析养老保险基金财务危机的解决措施[J].理论导刊,2006(7).

[7]佚名.延迟领取养老金年龄再引争议[EB/OL].[2012-06-8].http://news.sina.com.cn/c/2012-06-08/094924558419.shtml.

[8]侯文若.社会保险[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005.

[9]董西明.养老保险制度的国际比较及其借鉴[D].山东大学硕士学位论文,2008.

[10]邱锋明.论我国失衡的社会养老保险体系[D].南昌大学硕士学位论文,2010.