直接民主：基于政府与公民关系视角的解读

林 莉

（1.南通大学 管理学院， 江苏 南通 226019；2.苏州大学 政治与公共管理学院， 江苏 苏州 215123）

直接民主：基于政府与公民关系视角的解读

林 莉1,2

（1.南通大学 管理学院， 江苏 南通 226019；2.苏州大学 政治与公共管理学院， 江苏 苏州 215123）

古希腊时期的直接民主模式具有“主权在民”、强调平等、公民直接参与公共事务治理等特点，这是政府与公民关系的雏形。卢梭和马克思这两位思想家在继承直接民主核心内容的基础上，进一步对民主精神进行了探讨，体现了对政府与公民关系认识的深化，即在强调“主权在民”思想的同时，限定政府权力的边界。但是直接民主模式下政府与公民关系的构建是有前提要求的，即当社会没有发展到直接民主所具备的条件时，理想状态下的政府与公民关系有其现实局限性。

直接民主;政府与公民关系;卢梭;马克思

随着人类社会的发展，民主作为一种治理模式表现为直接民主、精英民主、参与型民主、协商民主与合作民主等多种形式。这是理论上的划分，在现实中存在着多种民主模式交融以及共存的现象。不同民主模式下的政府与公民关系也体现出整体性的差异，“任何一种民主形态都是基于价值、制度和程序的有机统一而形成，因而，不同民主形态之间的差异往往是整体性的”[1]。本文主要探讨直接民主模式中的政府与公民的关系。直接民主是最早出现的民主模式，也是被卢梭和马克思所认同的理想的治理模式。

一、古希腊雅典民主实践中的政府与公民

直接民主产生于公元前5世纪的古希腊雅典，经过梭伦、克利斯提尼、埃菲阿尔特斯和伯里克里等人的不断推进而得到确立和发展。总体而言，在古希腊雅典的直接民主实践中，政府与公民之间的关系体现了以下几个方面的特征：

首先，“主权在民”，即公共权力归全体公民所有。伯里克里曾在一次悼念阵亡将士的葬礼演说中说道：“我们的政治制度之所以被称为民主政治，是因为政权是在全体公民手中，而不是在少数人手中。”[2]130这体现了 “主权在民”的基本思想，也是民主思想的核心所在，在古希腊的政治生活中具体表现为由公民大会作为最高权力机构来行使公共权力，处理国家公共事务。

其次，强调平等。一方面，古希腊雅典每个公民有平等担任公职的机会，“让一个人担任公职优先于他人的时候，所考虑的不是某一个特殊阶级的成员，而是他们所具有的真正才能。任何人，只要他能够对国家有所贡献，绝对不会因为贫穷而在政治上湮没无闻”[2]130。这其实也是对“主权在民”思想的体现和维护。另一方面，在法律面前，每个公民都是平等的，“解决私人争执的时候，每个人在法律上都是平等的”[2]130。在古希腊雅典，任何人无论官职大小、威望高低，只要违法都将受到法律的制裁，就连伯里克里本人也曾因擅自动用公款而遭受处罚，“在公共事务上，我们遵守法律。这是因为这种法律深使我们心悦诚服”[2]130。

再次，直接参与。这是古希腊雅典民主政治最显著的特征，也是直接民主的核心所在。雅典公民原则上都有担任公职的机会，都可以直接管理国家事务。从这个角度来讲，公民的直接参与是广泛且普遍的。公职的获得并不受个人财产和技能的限制，公职的担任是通过轮流、抽签以及直接选举的方式产生的，任期通常为一年，不得连任，原则上一个人也不能两次担任同一公职。古希腊雅典民主体制没有现代意义上的国家元首，公民大会具有至高无上的权力，集立法、司法和公共决策等权力于一身。所有的公职人员向公民大会负责，并受其监督。公民大会成员法定人数为最少6 000人（包括公职人员），每年至少开40次会议，全体公民一起讨论并决定和制定政策、法律，每一个成员都有平等的、不受限制的发言权，确保法律和政策建立在理解的基础上，而非强迫的基础上。[3]

虽然，古希腊雅典的直接民主体现了所有公民共同承担立法和司法等职能，具有直接参与国家事务的进步意义，但这一时期对“公民”的界定有明显的排他性。首先，拥有公民资格的人有地域和血缘的限制—必须是具有雅典血缘的原始居民。这样就把境外乃至即便是数代以前即迁居于雅典的移民也排除在外了。其次，对拥有公民资格的人有性别和年龄的限制—必须是男性，而且是年满20岁的成年男性。这样就把妇女和儿童排除在外了。再次，拥有公民资格的人必须是自由民而非奴隶。这就把奴隶社会时期的大量奴隶排除在外了。尽管古希腊雅典民主中对“公民”的界定有其局限性，不同于现代民主中对“公民”的界定，但是对公民权利的界定有一致性，即拥有公民身份就拥有了参与公共事务、实现共同利益最大化的权利。

为了防止公民对公共事务参与的冷漠，古希腊雅典民主对公民参与国家事务有硬性要求。梭伦特别制定了一部法律，“规定任何人当发生内争之时，袖手不前，不加入任何一方者，将丧失公民权利，不成为国家的一分子”[4]。同时，古希腊雅典民主是排斥政府的，在一定程度上体现为无政府主义。一则，公民大会作为最高权力机构也不是完全凌驾于全体公民之上的，有些重要决议需要陪审团审议并批准，而陪审团的成员来自全体公民。再则，权力之间的划分和制约关系并不清晰。公民大会、500人评议会、陪审团等等这些组织机构并不担负某一项具体的权力，权力相互交叉，“在雅典没有总揽执行权力的最高官员”[5]。另外，公职人员任命的非专业性和随机性以及任期上的限制，使得上述组织机构之间的关系是松散的，且缺乏核心。

二、直接民主模式中政府与公民关系的理性预设

尽管古希腊雅典直接民主中的政府与公民关系是极端的，但其对公民权利平等的承认和体现、对公民直接参与公共事务管理的重视和强调等，都体现了对公民在治理中主人翁地位的尊重，促进了公民能动性的发挥。卢梭和马克思都对直接民主这一治理模式有着高度的认同，并对政府与公民关系进行了深入分析。①关于“政府”和“公民”的概念，卢梭和马克思有不同的认识，而且两者笔下的概念跟当代普遍意义上的“政府”与“公民”也不同。因此，除特别指出是卢梭或马克思定义下的“政府”或“公民”外，其他的应在当代意义上进行理解。卢梭的民主观点和马克思的民主理论具有契合点，对民主实质有共识，都认识到直接民主的实现是有前提条件的。作为一种理性预设，直接民主中政府与公民的关系有其突出的特点。

（一）强调“主权在民”思想

“主权在民”的思想、对平等的强调以及对公共事务的直接参与等这些理论精髓，是直接民主的核心所在。②这些思想在古希腊雅典时期只针对相对有限的公民，但公民意义在现代社会普遍化以后，这种思想的精髓被保留了下来，并不再仅仅只针对部分人。人类对“主权在民”的认识在古希腊时期还只是雏形，直到卢梭才对此进行了充分的阐释。卢梭认为主权是个人（组成共同体的结合者）通过社会公约将自己的权利转让给集体（共同体）而形成的，“社会公约也赋予了政治体以支配它的各个成员的绝对权力。正是这种权力，当其受到公意指导时，如上所述，就获得了主权这个名称”[6]37。主权作为一种公共权力，在马克思主义经典作家看来也是来源于人民的。通过对卢梭人民主权学说的扬弃，“把卢梭一切权力来自于人民的主旨思想，转化成为历史唯物主义的人民主权决定论，其重要成果就是人民是国家主人的人民主权理论”[7]。

“主权在民”是直接民主模式的逻辑起点，赞成直接民主模式的思想家都强调人与人之间的平等以及公共事务管理过程中公民的直接参与。卢梭从社会契约的角度出发，指出公民缔结契约的依据是人人平等，每个人都平等地奉献自己的权利，通过公约“以道德的与法律的平等来代替自然所造成的人与人之间的身体上的不平等”[6]30。进而，卢梭在由公意而产生的主权是不可分割和不可代表的观点基础上对间接民主（代议制）进行了批评，指出在间接民主下公民在选举出议员后就变成奴隶了，丧失了自由，[6]120-121主张人民通过立法行为来直接行使主权。这就是卢梭对直接民主理想的构建。

马克思也承认人们之间的差异，反对原始平等以及小农平均主义，但明确了公民的地位平等，“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”[8]444，并在强调公民权力的同时也强调公民的义务。正是基于这种对平等的认识，列宁进一步指出，“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”[9]，使群众能够从下至上地直接参加整个国家的民主生活。另外，马克思还强调了人民在政治制度中的地位，他认为在民主制度中人民把国家权力重新收回，国家的政治制度是人民的自我规定。[10]

（二）限定政府权力的边界

古希腊雅典直接民主实践中最大的问题就是没有固定的政府形态，只强调公民对公共事务的直接参与，这一方面导致效率的低下，另一方面公众会因为被煽动、利用而出现“民主暴政”的现象，从而导致滑向独裁的危险。正如哈耶克所批评的那样：“民主的理想，其最初的目的是要阻止一切专断的权力，但却因其自身不可限制及没有限制而变成了一种证明新的专断权力为正当的理由。”[11]因此，对政府与公民关系进行正确的认识就显得尤为必要。卢梭和马克思分别通过对政府权力（主权）的界定以及对公域和私域的区分，来界定直接民主理想中政府与公民的关系。卢梭指出，主权是应该有界限的，人们通过社会公约而转让出去的只是与集体相关的那部分权利，主权“不会也不能超出公共约定的范畴；并且人人都可以任意处置这种约定所留给自己的财富和自由”[6]41。但是卢梭并没有指出主权具体包含哪些内容，只是抽象地说明主权是公意所构成的，而公意是通过每个公民自己表达并进行讨论而形成的公共利益。基于此，卢梭将国家与政府区分开来，认为国家是公意的表达，而政府是公意的实现，“它负责执行法律并维护社会以及政治的自由”[6]72。卢梭定义下的政府与公民之间是委托、任用的关系，政府以国家之名义行使受公民委托的权力，而政府行为一旦违背公意，与公共利益不相容，政府行使这种权力的合法性就消失，公共权力即重新回到公民手中。同时，卢梭有这样一个理论预设，即人的天性是善良的，公意也永远是正确且无法摧毁的，那么政府在行使公共权力实现公意时，公民应该是绝对服从的，因为他们实际上是在服从自己的意志。因此，卢梭强调了契约状态下公民对政府的服从。

总的看来，在卢梭的直接民主思想中，政府与公民关系有着这样几个特点：其一，公民是主权权威的参与者，包括共同体中所有的成员，是公意形成的主体，而政府是公意的体现；其二，公共权力（主权）的范围是有限的，政府与公民的关系也仅限于在这个范围之内；其三，公共权力（主权）本身是属于公民的，但是这个权力的使用委托给政府，政府在公意的指导下行使这个权力，从而形成一种有条件的公共权力行使的代理委托关系；其四，政府正确地行使这个权力时，公民应绝对服从，但公民服从的只是公意本身，而不是政府。

马克思在《黑格尔法哲学批判》中认为，由于市民社会作为纯粹的私人生活领域与政治社会（国家）是分离的，因而“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展”[12]283，且“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为的基础就不可能存在”[12]252。这就批判了黑格尔认为人民应服从于国家的观点，明确指出应通过民主制度使国家真正体现人民的意志。

尽管马克思及其经典作家也没有直接指出公共权力的具体范围，但强调了产生于社会的公共权力会异化成凌驾于社会之上的权力，将私人利益以及统治集团利益变成国家利益。为了防止这种异化，马克思通过对巴黎公社的评价指出，一方面应通过普选制和低薪制来实现人民执掌公共权力，“公社的伟大社会措施就是它本身的存在和工作。它所采取的各项具体措施，只能显示出走向属于人民、由人民掌权的政府的趋势”[8]64。另一方面应对公共权力实施有效的监督，“一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的勤务员执行，从而也就处在公社的监督之下”[8]121。

马克思的直接民主理想是在巴黎公社经验基础上的进一步总结和发展，在这种理想状态下，政府与公民关系应具有这样的一些特征：1.市民社会与国家是相分离的，社会决定国家，公共权力产生于社会。因此，公民决定政府，政府体现公民的意志和利益。2.政府“合理职能”主要体现为由公民集体的共同需要而产生的社会公共事务职能，公务人员通过普选产生，政府不是对立于公民的，而是服务于公民需要的。3.公共事务由公民共同参与管理，轮换进行，每个公民都有机会来行使政府职能；政府是公民管理公共事务的载体，从这个角度看，公民与政府是对等的。4.对政府权力的制约是通过公民的监督来实现的，从而体现了公民与政府间的监督制约关系。

三、直接民主模式中政府与公民关系的现实反思

相对于卢梭而言，在马克思对直接民主的论述中，政府与公民关系更接近于古希腊时期的直接民主实践。但是，马克思和卢梭都清楚地认识到：在直接民主模式中政府与公民关系达成上述理想状态是有前提条件的。

（一）直接民主模式中政府与公民关系成立的前提

卢梭认为，直接民主模式的核心环节是公意的形成，而公意要达到永远以公共利益为归依的目的，必须做到：每个公民都表达自己的意见；公民间充分了解情况并进行讨论；没有派系以及中介机构影响公民独立地表达自己的意见，从而形成着眼于公共利益的公意。因此，公意需要通过法律得到体现，只有人民才能行使立法权，“就是那种虽然自己已经由于利益或约定的结合而联系在一起，但还完全不曾受过法律的真正羁扼的人民；就是那种没有根深蒂固的传统与迷信的人民；就是那种不怕被突然的侵略所摧毁的人民；就是那种自身既不参与四邻的争端，而又能独立抵抗邻人或者是能借助于其中的一个以抵御另一个的人民；就是那种其中的每个成员都能被全体所认识，而他们又绝不以一个人所不能胜任的过重负担强加给某一个人的人民；就是那种不需要其他民族便可以过活，而所有其他民族不需要他们也可以过活的人民；就是那种既不富有也不贫穷而能自给自足的人民；最后，还得是那种能结合古代民族的坚定性与新生民族的驯顺性的人民”[6]64-65。

上述条件无疑是不易达到的。因此卢梭指出了直接民主的局限性，进而指出了在理想的直接民主模式中，政府与公民关系的实现有限定的条件：对公民而言，国家的公民之间应该相互认识，民风淳朴，而且公民的地位和财产都是平等的，人人均等而没有奢侈的行为，以便公民保持良好的道德和素养；对政府而言，政府应促进政治共同体成员的生存和繁荣，政府行为与公意一致，并通过公民定期集会防止政府篡权。

马克思对直接民主的认识与对共产主义社会的设想是紧密联系的，共产主义的实现条件也是马克思直接民主理想的构建条件。因此，如果说卢梭是从政治哲学以及伦理的角度对理想状态下的政府与公民关系实现条件进行分析的话，那么马克思及其经典作家则是从生产力对生产关系、经济基础对上层建筑决定性因素这一角度来对这个问题进行更为深刻的剖析的。

马克思认为，人类历史上社会冲突的根本原因在于生产关系内部利益矛盾的激化，从而束缚生产力的发展。生产力要得到进一步的发展，必须冲破原有制度，产生新的生产关系。作为上层建筑，要使直接民主的理想变成现实，就需要一定的经济基础，需要生产力达到巨大的发展，并以所有人的共同富裕为目的。因此，直接民主理想状态下的政府与公民关系实现的首要条件是生产力的充分发展，物质的极大丰富，消除所有人在物质上的匮乏和差异。只有这样，公民才有时间和精力参与公共事务管理。同时，也只有生产力的发展和物质上的积累到了一定的程度，劳动者才能摆脱在经济上受支配、在社会和政治地位上受奴役的状况。但这并不意味着私有制以及阶级剥削就会自动消失，直接民主理想状态下的政府与公民关系也不会因此自动出现。所以，马克思将消灭私有制，以消除阶级赖以存在的经济基础作为实现直接民主理想的关键，这样才在政治上使公民参与公共事务治理成为可能。

另外，在马克思看来，直接民主模式中政府与公民关系得以实现，还需要有这样一个理论前提，即“人类的本质首先是其社会性，所以，个人的美德显然只有在社会生活中才能展现和发展，这也就意味着公民美德与个人美德是合一的。‘政治终结’的社会中，公民美德显然已达到理想化的境地，这也是个人美德的最完美实现”[13]。

无论是生产力的高度发展、物质的均等满足，还是私有制的彻底消灭，以及理想化公民美德的实现，都是针对整个世界而言的。即全球所有的地方都达到这些要求，人类社会实现世界民族的融合以及全球统一国家的产生。因为共产主义社会不能永远只是一种地域性的局部现象，只有这样，直接民主理想下政府与公民关系才可能成为现实并稳定下来，而不是一种暂时状态。因此，马克思对直接民主理想实现的前提设定是—整个人类在物质和精神上都得到充分的满足和自由发展。

（二）直接民主模式中政府与公民关系实现的困境

直接民主模式中的政府与公民关系是一种理想状态，在当代人类社会还没有达到卢梭和马克思所说的直接民主所要具备的条件时，容易出现背离这种理想状态、背离民主实质这一现象。

首先，“公意”的正确性无法保证。当公民的经济能力、道德水平还没达到同质化、高质化时，公民在缺乏对公共事务的充分了解和掌握的情况下，采取直接民主模式去处理公共事务，强调公民的意志以及对“公意”的体现，会有被别有用心的个人或集团所煽动、利用的风险。在这种情况下，由于一些公民公共责任心不够和公共理性的缺乏，政府作为“公意”的实现机构，有可能会被那些别有用心的个人或个别集团用来达成自己的特殊利益，容易出现“庸人统治”或“多数人的暴政”的现象，而政府在被控制的“公意”指导下施改实际上是侵犯了公共利益，与民主的初衷相背离。

其次，社会需求的差异性和多元性无法体现。在人类社会还没有发展到物质足够充裕的时候，必然存在地域发展不均衡的状态，而经济发展程度不同的地区，对处理同一公共事务的输出要求是不同的。直接民主是一种强调一致性的治理模式，在区域差异化明显的状态下，实行直接民主，公共参与过程中会出现不同区域公民之间意见纷争，以及达成一致的效率低下，导致公共事务处理进程的缓慢，严重的情况下还会导致剧烈的社会冲突，不利于社会稳定。

最后，公共事务处理失误时无法定责。这一点是前面两种状态的延续。正是因为“公意”正确性无法保证，而通过直接民主模式产生的公共事务处理方案难以满足社会的多元化需求。因此，当在公共事务处理中出现失误时，既难以断定是政府在执行公共事务时处理不当，还是公民在直接参与时作出的决策不当；同时又难以确定当决策本身缺乏合理性时，谁应该作为决策者为这个失误负责。

需要说明的是，以上并不意味着直接民主在当代社会没有适用性。只有在对直接民主可能会带来的问题进行全面认识的基础上，并在一定的范围和公共事务领域，辅以一定的运行环节和制度设计，加强法律的约束，直接民主才能促进政府与公民关系的良性发展。

[1] 林尚立.政治透明[M]//俞可平.中国治理变迁30年.北京：社会科学出版社，2008：239.

[2] 修昔底德.伯罗奔尼撒战争史[M].北京：商务印书馆,1960.

[3] 赫尔德 戴维.民主的模式[M].北京：中央编译出版社，2008：21-23.

[4] 朱寰.世界上古中古史参考资料[M].北京：高等教育出版社,1987：111.

[5] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1972：115.

[6] 卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆,2003.

[7] 陶庆.马克思主义政党人民主权的理论原则与政治意义[J].当代世界与社会主义,2007（3）：65-69.

[8] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社,1995.

[9] 列宁.列宁选集：第3卷[M].北京：人民出版社,1995：201.

[10] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社,2002：39-41.

[11] 哈耶克.自由秩序原理(上)[M].北京：生活·读书·新知三联书店,1997：130.

[12] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社,1956.

[13] 牟宗艳.“政治终结”进程中的民主—马克思的理想民主模式评析[J].当代世界与社会主义,2004（2）：47-50.

（责任编辑:毕士奎）

Direct Democracy: Based on the Perspective of the Relationship Between Government and Citizens

LIN Li1,2
(1. School of Management, Nantong University, Nantong 226019, China; 2. School of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China)

In Ancient Greece, direct democracy mode meant “popular sovereignty”, and emphasized equality, and direct participation by citizens in public affairs management. It reflects the prototype of the relationship between government and citizens. The two ideologists of Rousseau and Marx discussed the democratic spirit further, which inherited the practice of direct democracy on the basis of its core content. Their views reflected the deepened understanding of the relationship between government and citizens, which means defining the boundaries of government power, while emphasizing the “popular sovereignty” ideal. However, there are a few premises in building the relationship of government and citizens under the direct democracy mode. When the society is not adequate for the desired conditions of direct democracy, the ideal relationship between government and citizen can’t come true completely.

direct democracy; relationship between government and citizens; Rousseau; Marx

D08

A

1008-7931（2013）05-0062-05

2013-05-26

南通市社科基金项目（2012BNT005）；南通大学人文社科研究项目（11W10）

林 莉（1982—），女，湖北武汉人，讲师，博士研究生，研究方向：行政管理学。