高校内部管理“去行政化”改革思路探讨

张功员

（郑州大学 高等教育研究所，河南 郑州 450001）

“去行政化”是近年我国舆论界和学术界对高等教育体制改革的热议中最为突出的字眼，是针对高等教育实际办学中出现的种种不应存在于高校这一学术机构中的行政化倾向而提出的强烈呼吁。“去行政化”主张弘扬现代大学精神，政府还大学以自主办学权，在高校管理中奉行学术至上的价值取向，让行政为学术服务，实现大学自治、学术本位和学术自由。针对这一问题，温家宝总理在2010年2月27日接受中国政府网、新华网联合专访，与广大网友在线交流时也特别指出：“教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别。”[1]2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的“推进政校分开、管办分离”、“落实和扩大学校办学自主权”等方针，更进一步为高等教育体制的“去行政化”改革提供了指导方向。

一、高校内部管理体制“去行政化”改革的必要性

高校行政化，指的是在高等学校的管理和运行中以行政权力为主导、以“官本位”为价值取向、以政府意志和行政级别决定办学资源分配等的倾向，其实质是当前政治体制下行政主导一切的价值观念在教育系统中的延伸表现。高校行政化的倾向主要表现在两个方面，一是政府对高等学校的管理，二是高等学校内部的管理。其中，以内部管理的行政化对高校的影响最为深入。在行政化的影响下，高校的各项事务围绕行政管理进行，教育教学工作不是遵循教育规律运行，而是按行政规律运行，行政权力成为强势主导，学术权力被侵吞乃至取代，沦为行政权力的附庸，学术自由不得不向各种现实低头，高校学术创新能力大受钳制。然而，事实上，高校无论是作为为社会培养专门人才的教育机构，还是进行文化传承和创新的学术研究机构，都不应以行政权力为主导、按行政规律运行。行政管理是高校系统运行所必需的，但行政化却是万万要不得的。行政化的弊端在于行政权力过多干预学术权力，大学没有以教师、学生以及学术研究为核心来运作，而是出现了行政权力中心化的越位和错位[2]。高校内部管理的行政化，不仅造成了高校行政管理的效率低下，更影响了高校的学术自由和学术创新发展，是我国高校建设中国特色现代大学制度的阻碍之一。高校“去行政化”首先要解决高校内部的行政化倾向问题，而不能仅仅将眼光局限在政府对高校的行政权力控制，更要注意到高校内部行政权力对学术权力的控制和约束。没有了对高校内部行政权力的制约，高校“去行政化”就只能是“隔靴搔痒”[2]。高校内部管理体制的“去行政化”改革不仅是净化高校学术空气、激发学术创新活力的需要，更是事关百年教育大计和民族文化传承发展的大事。

二、厘清行政权力与学术权力的关系是改革的前提

高校内部管理体制的本质体现为高校内部的权力结构及其关系。一般来说,作用于高校的权力有学术权力、行政权力和其他权力三大类，学术权力、行政权力是其核心权力[3]。其中，以教师、教辅人员和学生为主体的其他权力由于不具有组织性、规模性和稳定性，较为松散和薄弱，难以与行政权力和学术权力抗衡。因此，行政权力与学术权力就成为高校内部的两大权力主体，它们之间的相互制衡、此消彼长是高校内部管理中各种复杂问题的根源。要明确高校内部管理体制改革的方向，就必须首先从观念上厘清这两者的关系。

（一）行政权力与学术权力的性质、主体和行使方式不同

高校行政权力是基于政府授权的法定权力，具有“科层化”特征，以行政组织体制为依托。其权力主体是高校的管理部门和管理人员，对我国来说，则是党委领导下的各级行政组织及其成员。我国高校行政权力一般分为校、院、系三个等级，形成自上而下的权力体系。行政权力的行使则以此等级体系为路径，并以高校的各项合法化的制度为依据和保证。与有着政府授权和制度保障的“合法化”的行政权力相比，高校学术权力是一种非正式的、基于学术造诣和学术影响而产生的“合理化”的权威性力量，具有民主的特征。学术权力（power）产生于“学术权利（right）”及其民主形式，它包括个人的学术权利和由享有学术权利的个人集合而成的组织[4]。具体来说，高校学术权力的主体是教授个体和由教授集合而成的学术组织。学术权利的性质要求学术平等，要求以民主的方式而不是以权威专断的方式来表现学术权力[4]。因此，学术权力体系是一种以学科和专业分工为单位的、扁平化的结构，没有类似于行政权力体系的纵向层级和隶属关系。学术权力实现方式的民主性是衡量其公正与否的根本原则。行政权力与学术权力在性质、主体和行使方式上的不同，决定了二者之间既相互依存又相互矛盾的关系，因此当二者并存于高校内部管理体制之中时，由于两种权力力量对比的此消彼长，便形成了高校内部管理体制的不同类型。

（二）行政权力与学术权力的关系决定了高校内部管理体制的类型

根据行政权力与学术权力的关系，可以将高校内部管理体制分为学术权力主导型、行政权力主导型和行政权力与学术权力均衡型三种类型。学术权力主导型的高校内部管理体制以德国、法国和日本的一些国立大学为代表。在这种类型的高校中，由于办学规划及资源分配权力被政府主管部门严格控制，因此实际上高校内部的行政权力被直接介入的政府权力所削弱。与此同时，基层的教授却掌握着科研规划的制订实施和学术资源的分配使用，具有高度的自由，并且参与学校重大事宜的讨论和决定，在学校的决策活动中发挥重要作用。行政权力主导型的高校管理体制以美国的一些巨型大学为典型，如加州大学、斯坦福大学等。这些高校以董事会为最高权力机构，实行严格的科层化等级管理，在以行政权力为主的同时保证学术人员有一定的学术权力。行政权力与学术权力均衡型的高校内部管理体制以英国传统大学为代表。学校内部的管理由校务委员会、理事会、评议会和副校长四个部分分担，校务委员会与理事会行使行政权力，由大学教授组成的评议会行使学术权力，而副校长则负责两种权力之间的沟通和协调，构成二者均衡局面。

（三）行政权力与学术权力均衡型体制可作为一种理想的模式

高校内部的行政权力与学术权力对比状况的不同，形成了不同的内部管理体制类型，但孰优孰劣却是难以一言以蔽之的。学术权力主导型的模式，虽有利于学术自由的发展，却由于行政权力被削弱而导致了管理效率低下、资源不合理配置等问题。以行政权力为主的模式，基于严格的科层管理提高了运行效率，却过多约束学术权力，影响学术自由的发挥，甚至背离教育发展规律，不利于高校文化创新和育人目标的实现。因此，综合二者的特点，使行政权力与学术权力协调沟通、均衡发展才是“扬长避短”、“刚柔相济”的中庸之道。

现代高校规模的不断扩大和高校资源的社会化需求使得单纯追求学术目标的“象牙塔”式大学管理模式难以为继，而繁杂的大型学校管理事务也并不适合由学术权力来承担。高校的内部管理需要行政权力的运作来保证效率，而行政权力的科层制、下级服从上级式等管理方式又是不符合高校作为学术科研机构的特质的，必须将行政权力约束在适当的范围内。综合以上情况来看，行政权力与学术权力沟通协调、相互制约、均衡发展才是高校内部管理体制改革的方向。行政权力与学术权力均衡型体制可作为一种理想的模式。当然，绝对均衡的状态是难以在实际中达到的，现实中也不存在一种绝对标准的“放之四海而皆准”的高校内部管理模式。在充分了解现代大学制度精神和管理理论的基础上，根据自身的状况和问题进行调整和完善才是高校内部管理体制优化改革的良策。

三、建立行政权力与学术权力平衡机制是改革的关键

受我国社会政治体制和近代高等学校发展历史的影响，我国高校的行政权力一直占据着强势的主导地位，在学校的各个层次、各个方面的管理工作中发挥主导作用，而学术权力处于弱势的从属地位。因此，探讨建立行政权力与学术权力平衡机制，实现高校内部管理权力结构的均衡化是改革的关键。

（一）在制度规定上清晰界定行政权力与学术权力职责范围

高校内部管理制度作为内部管理的依据和准则。制度规定的准确细致是制度高效履行的保证。在高校内部管理制度中明确界定行政权力和学术权力的职责范围，可以保证二者分工明确、有序运行，以实现相互制约、相互均衡，防止推诿扯皮现象的发生。二者职责范围的界定应当遵循适当分离的原则，根据高校内部管理事务的不同性质来分配适用的权力。行政权力不应涉足应由学术权力承担的事情而取代学术权力的角色，学术权力也不应包揽行政权力分内的事情而扮演行政权力的角色。即使对于学术事务管理中需要行政权力承担的工作，也应在学术权力先期行使的基础上来进行行政协调和运作。例如，研究生入学面试这一环节就包括了行政权力和学术权力双方的工作，其中对考生的专业知识作出学术水平评价是学术权力的职责范围，而根据学校招生计划进行各专业名额调配是行政权力的职责范围，在此过程中，任何基于招生名额影响而左右学术水平评价结果的行为都是混淆了学术权力和行政权力职责范围的不当做法[4]。基于我国高校目前行政权力过大的现状，对行政权力的规范应当更为严格。行政权力的职责范围界定应约束在行政事务管理之中，不可影响学术事务的运行和学术目标的实现。

与此相适应的做法是建立教授治教、职员治事的人员管理制度。在目前的高校管理中有一种常见的做法，就是学术职务和行政职务兼任于一人，或者是学术人员兼任行政职务，或者是行政人员兼任学术职务。这虽然在客观上有利于节省管理成本、充分利用人力资源，但极易导致行政权力与学术权力职责的混淆，身兼两种不同性质权力的管理人员极易在主观上以行政意志去处理学术事务，或者以学术思维处理行政事务，从而导致了高校行政权力与学术权力混为一体、互相取代的复杂状况。实际上，由于目前高校行政权力的强势，行政权力取代学术权力的状况更为常见，这也进一步削弱了高校的学术权力。因此，在高校的人员管理中实行学术人员和行政人员的职务分离，避免身兼二职的情况，应当成为改革的重点之一。例如，深圳大学专门设立了人事、财经教授委员会，专管学校的师资建设和教学科研资金分配，并规定不让校长、院长及有行政职务的教授介入，其成员都是真正的“布衣教授”。这一做法保证了教授对学术事务特别是学术资源的使用权，在一定程度上体现了高校管理“去行政化”的要求。

（二）在机构设置上建立健全完善的基层学术权力组织

高校是以学科和专业分支为基础的“底部沉重”的学术组织，学术管理活动主要是在基层的各院系和学科专业分支中进行。基层学术人员是高校学术权力的最大主体，但实际上他们恰恰是权力最为薄弱的群体。目前高校的学术事务决策权过于集中于学校一级，其实不利于激发基层的学术活力，也导致了大学办学特色的缺乏。因此，建立完善的基层学术权力组织，使学术人员的权力得以落实，学术权力的行使得以保障，是改革的着力点之一。

提高基层学术权力的地位，关键是要在基层建立正式的教授组织（如教授委员会等），并从制度上保证教授对基层学术事务的决策权，包括学科和专业规划的制订权、课程的设置和调整权、教授的聘用权、科研项目的管理权等。例如，在国内高校中率先实行教授委员会制度的东北师范大学，其教授委员会组织以院（系）为单位组成，为基层学术权力的行使提供了机构依托。在此应当注意的是，由于学科和专业知识的差别造成了学术领域的“隔行如隔山”效应，因此，基于本学科之内的学术权威而来的学术权力在另一个学科领域内是没有绝对主导权的，这就需要基层学术权力采用集体讨论和民主商议的方式来进行决策，而不能像行政命令那样强制推行。相对于教授个人权力形式来说，由教授群体组成的教授委员会则是更为恰当的基层学术权力组织形式。

（三）在权力监督上充分发挥教代会的民主监督功能

高校教代会是高校广大教职工行使民主管理权力的机构，具有审议学校管理工作决策、监督评议领导干部、代表和维护教职工切身利益的实际权力。充分发挥教代会的民主监督功能，在高校主要权力体系之外建立广泛的监督体系，有利于行政权力和学术权力决策和行使的科学性、民主性、可行性，同时监督体系的信息反馈功能也能不断完善高校管理工作。

首先，教代会的人员构成是一个值得重视的问题。为了充分体现学校以教学、科研为主的特点，要注重让一些没有权力职位的教授、副教授、讲师等普通学术人员充分发表意见，行使监督权力。例如，深圳大学在近年探索“教授治学”的改革实践中，进行了学术委员会和教代会人员重组，规定教代会的构成中95%以上为普通教工，许多教授、副教授、讲师都参与其中，这样的人员构成可以充分体现基层广大教职工的意愿。其次，要保证监督的有效性。教代会应当直接对校长负责，教代会的集体决议一旦生成应当立刻具有合法化的效力，由相关部门立刻执行，教代会有权对提案的执行情况督促检查，学校要为提案的实施创造条件。再次，针对目前国内高校行政化的现状，应当把行政权力的监督作为一项重要工作。最后，由于学术权力行使方式的特殊性和学术事务以合理化、学术自由原则为前提的特殊性，学术权力的制约显得尤为重要，其操作难度也是颇高的。要保证学术权力按照学校规章制度和合法程序运行，避免权力行使中的无序性和随意性。

[1]余英杰.温家宝总理与网友在线交流现场热词：教育[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-02/27/content_13062805.htm，2010-02-27.

[2]任达轩.戴着“枷锁”的舞者——大学去行政化改革探讨[J].北京教育：德育，2010，（5）：24—27.

[3]张卫东，董慧.高等学校权力结构分析[J].辽宁教育研究，2006，（1）：14—16.

[4]秦惠民.高校学术管理应以学术权力为主导[J].中国高等教育，2002，（Z1）：25—27.