政府诚信建设与公务员诚信管理——防止利益冲突问题研究的政府管理视角

李成言，黄国珍

（北京大学 政府管理学院，北京 100871）

一、政府诚信悖论

“诚信”一词包括两方面的内容：一是自己内心的诚；二是对他人的信。“诚”是对自己而言的，朱熹说：“诚者，真实无妄之谓，天理之本然也。”[1]也就是说，诚信首先是存在于人本心之中的心志形态，是一种内在的道德品质和信念，即“内诚于心”。“信”是对他人而言的，《周易》上说：“人之所助者，信也。”[2]所以诚信必须对他人严守信用，要言必信、行必果，即“外信于人”。所以诚信是内与外的统一，言与行的一致。

同样，政府诚信内含以下两个要求：一是诚心待民，二是取信于民。诚心待民要求政府把以民为本、追求公共利益作为一种价值理念和信仰，侧重于“诚”的内在约律。取信于民要求政府行为恪守各种规约和准则，公平公正地执法施政，侧重于对“信”的具体考证。

一般而言，社会诚信体系可以分为三个部分：个人诚信、企业诚信和政府诚信。三者当中，政府诚信处于核心地位，起着基础性、决定性、导向性的作用。没有良好的政府诚信，就无法建立良好的社会诚信。这是因为，政府诚信在社会诚信体系中担当双重角色：一方面，政府是个人诚信和企业诚信扩展的最重要的保障机制，政府是现代社会保障公民之间建立信任关系的最后盾牌；另一方面，政府的合法性基础来源于公民个人和企业对政府的信任。也就是说，对前者而言，政府作为个人诚信和企业诚信的管理者、监督者，是独立的“第三方”；对后者而言，政府要取得公民个人和企业的信任，它是这种信任关系中的直接行动者。胜任这个双重角色要求国家做到稳定、有效、公正、廉洁[3]。

不管扮演何种角色，作为公共权力的行使者，政府相对于普通公民和企业总是处于优势地位。政府是否合理行使公共权力是评判政府诚信度的重要指针，如果政府滥用权力、腐败横生，公民自然没有理由对政府保持信任，也不会心甘情愿地接受政府的政策。更严重的是，政府失信还会对社会诚信造成巨大的破坏。一旦政府发生诚信危机，民众和企业无法依靠政府挽回失信者给自己造成的利益损失，就可能转而通过腐败行为谋取利益，或者向黑社会组织寻求庇护，形成对正式秩序的严重挑战。从此意义而言，腐败和黑社会现象，不仅是政府失去诚信之因，也是政府失去诚信之果。

概言之，在诚信问题上，政府存在一个“诚信悖论”：一方面，有效的政府为个人诚信和企业诚信提供强有力的保障后盾；但另一方面，政府并不能保证能够胜任社会诚信体系的第三方监督者角色，政府的“恶行”很多时候正是社会诚信的最大破坏者。所以，加强社会诚信建设，首要问题是加强政府诚信建设。

二、中国公务员诚信建设现状

公务员是构成政府整体的基本要素，是各级政府执掌行政权力的直接承担者。政府的诚信状况首先要通过不同级别和职务的公务员的诚信行为体现出来，离开了公务员的诚信，各级政府的诚信就无从谈起。虽然公务员诚信并不能等同于政府诚信，政府诚信也不是简单的各个公务员诚信的加总，它还体现于整个政府体制架构是否科学、合理和有效，但是，公务员的诚信建设是落实和推进政府诚信建设的最佳支点。

针对社会诚信建设，国家出台了一些指导性规定。例如2007年，国务院办公厅颁布了《关于社会信用体系建设的若干意见》，提出“以法制为基础，信用制度为核心，以健全信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，坚持‘统筹规划、分类指导，政府推动、培育市场，完善法规、严格监管，有序开放、维护安全’的原则，建立全国范围信贷征信机构与社会征信机构并存、服务各具特色的征信机构体系，最终形成体系完整、分工明确、运行高效、监管有力的社会信用体系基本框架和运行机制”，并要求由国务院办公厅牵头建立国务院社会信用体系建设部际联席会议制度，指导推进有关工作。在该《意见》指导下，一些部门和地区相继开展了多种形式的社会信用体系建设试点工作，其中上海市的实践最为突出。上海市人民政府先后制定发布了《关于加强本市社会诚信体系建设的意见》、《上海市2003—2005年社会诚信体系建设三年行动计划》、《上海市社会诚信体系发展“十一五”规划》、《上海市个人信用征信管理试行办法》和《上海市企业信用征信管理试行办法》等一系列法规，成立了社会诚信体系建设联席会议办公室和征信管理办公室等专门机构[4]。但是这些制度和实践基本上都是针对个人诚信建设，尤其是企业诚信建设，很少涉及公务员诚信建设，当前国家并没有出台专门的关于公务员诚信管理的法律法规。

尽管没有专门的关于公务员诚信建设的法律，但是关于精神文明建设、公民道德建设的要求中，都直接或间接涉及公务员诚信建设。例如，早在1987年发布的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中就指出：“在我们社会的各行各业，都要大力加强职业道德建设。首先是党和国家机关的干部，要公正廉洁，忠诚积极，全心全意为人民服务，反对官僚主义、弄虚作假、利用职权谋取私利。”2001年中共中央公布的《公民道德建设实施纲要》中提出：“要大力倡导以爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会为主要内容的职业道德。”2006年正式实施的《公务员法》中，明确规定公务员必须履行如下义务：“全心全意为人民服务，接受人民监督”、“忠于职守，勤勉尽责”、“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”、“清正廉洁，公道正派”。应该说，这些规定都涉及公务员诚信建设。

各部门和地区在实践中也针对公务员诚信建设做了许多有益的探索。例如北京市宣武区2003年颁发了《关于深化政务公开建设诚信政府的实施意见》，建立了政务承诺制度；上海市徐汇区政府通过运用共享日历系统，对公务员的行政行为进行痕迹管理①；上海市金山区从2003年始对3000名公务员建立公务员诚信档案，率先进行了诚信考核；上海市杨浦区自2004年始在公务员管理中引进个人信用报告制度[5]。此外，各地也都或多或少开展了公务员诚信教育工作。

以上各地政府的诚信建设举措，尽管还只是初步的、不系统的，但是他们的努力还是值得肯定的，然而从全国层面审视公务员诚信建设，欠缺还是比较明显的：

首先，全国性的公务员诚信建设整体方案尚未出台，关于公务员诚信的法律规范基本上没有，有的只是抽象的、零散的、难以落实的有限规定。

其次，公务员诚信管理体系建设尚未起步。公务员管理部门并没有被法律明确赋予承担公务员诚信建设的责任；纪检监察部门也没有对公务员诚信的监察和监督采取足够的重视。公务员诚信建设的重任反而由中央精神文明建设指导委员会和宣传部门来承担，负责包括公务员在内的全社会道德建设重任，这种职能上的错位，势必影响公务员诚信建设的推进和效果。

再次，缺乏合理的诚信评估机制和有效的诚信奖惩措施，缺乏公务员守信的受益机制和失信的惩戒制度。

三、加强公务员诚信建设的路径

中国在加强公务员诚信建设上任重道远。笔者认为公务员诚信建设的最终目标是要将公务员诚信伦理行为法制化，当务之急是建立公务员诚信管理的组织载体，操作途径是通过评估和奖惩建立公务员诚信的激励驱动机制。

（一）法律保障

诚信是一个道德问题，但诚信管理作为一种制度，却要用法律加以保障，以实现诚信管理的权威性、严肃性和公正性。公务员诚信属于行政伦理范畴，国际上，一些国家制定了专门的行政伦理法案，例如美国有《美国政府行为伦理法》和《美国行政部门雇员伦理行为标准》，日本有《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》，韩国有《韩国公职人员伦理法》和《韩国公职人员伦理法实施令》；一些国家将诚信等行政伦理问题纳入反腐败法案当中，例如英国的《反腐败法》。

在我国，约束官员诚信等道德伦理问题的法律制度还很欠缺，《公务员法》虽然已经将把对公务员道德领域的要求提升到了法律地位，但是规定还比较笼统，配套法规建设还很不完善。因此有必要研究和制定专门的《公务员诚信管理条例》，具体规定公务员诚信管理的范围、诚信管理相关机构、诚信信息采集和披露、诚信状况的评估和考核等问题。近年，中国有一些被问责的官员复出，受到人们的诚信质疑，如果法律有明确的诚信评估和奖惩标准，这种现象就不会发生。

（二）组织载体

诚信建设的当务之急是建立公务员诚信管理的组织载体。必须合理规划和科学安排公务员诚信管理的机构设置，充分利用公务员诚信管理的人力和物力资源，建立符合我国国情的公务员诚信管理组织网络，使管理在网络的覆盖中实现，使信息在网络的平台上沟通，使静态的制度在网络的互动中运作，通过搭建管理平台，整合各方资源，加强沟通协调[6]。

1.设立公务员诚信集中管理机构，理顺辅助和监督机构职能

公务员诚信建设的组织载体包括三个部分：

一是集中管理机构。美国根据《美国政府行为伦理法》成立了美国政府伦理办公室，它在1979年成立之初隶属于人事管理局，1989年独立建制直接向美国总统、国务院和国会负责，办公室主任由美国总统提名经国会任命。香港特区在公务员事务局内部设立了公务员品行纪律事务部，主管公务员道德、操行和纪律等诚信方面的工作。我国由于没有一个专门的组织载体进行统一管理，使政府对于诚信管理职能的实现分散在不同的部门，信息缺乏沟通，没有形成管理的合力，呈现的问题好像有很多部门在管，实际谁也不管[6]。

笔者认为，我国可以考虑在组织、人事部门内设立专门的公务员诚信管理机构，根据公务员诚信管理条例制定具体的实施细则和管理程序，具体开展各种管理、指导和协调工作；负责公务员诚信信息记录，做好各种诚信信息资料的搜集和整理分类，进行诚信档案管理和诚信等级评定；负责制订公务员诚信教育培训计划，对公务员进行诚信理念教育；把好公务员招考和录用时的诚信关。

二是辅助管理机构。宣传和文化部门要突出诚信建设的宣传报道，组织开展以诚信为主题的宣传教育活动，营造诚信的社会氛围；信息管理部门要建立公务员诚信信息平台，依法提供信息查询，实现诚信信息共享；档案管理部门参与诚信档案的编制以及归档后的管理，协助相关部门调阅；党校行政学院要组织参与公务员诚信教育和培训；同时鼓励和规范从事征信业务的中介机构的发展。

三是监督机构。各级纪检监察机关是公务员诚信管理的监督机构。必须将公务员诚信管理提升到反腐倡廉的高度，公务员诚信管理作为廉政建设体系的一部分，纪检监察机构担负着重要责任。纪检监察机构要负责查处公务员的违法违纪行为，并将公务员的违法违纪情况记录进公务员诚信档案；纪检监察部门要与公务员诚信管理专门机构合作，将诚信管理工作纳入党风廉政教育和腐败预防工作当中，推进各部门形成廉洁、诚信的工作作风。此外，还应该加强人大、政协、舆论和公众对公务员诚信管理的监督，形成内外结合的多维度的监督体系。

2.建立公务员诚信信息共享和诚信管理、监督机构联动机制

公务员诚信信息的采集是否全面、真实和准确直接影响到对公务员诚信的考核、评价、奖惩等管理行为的客观性、准确性和权威性。公务员诚信信息的采集应该考虑以下三个方面：一是政府内部产生的公务员诚信信息，包括年终公务员的个人述职报告和材料、每年本单位对公务员考核的综合意见、领导在检查工作过程中发现的情况、绩效评估的反馈意见以及纪检监察部门接受的举报材料和相关信件等；二是社会、公众以及企业等政府服务对象对公务员工作及行为的评价，包括信访部门接到的社会反映与群众来信来访、网上与报刊等媒体的意见与群众评价等；三是公务员个人的信用信息，包括个人身份信息、银行信息、消费信息和交通驾驶信息等。以上三方面的公务员诚信信息综合以后，要通过电子政务系统实现在政府部门内共享，以便在工作中快速了解公务员的诚信状况，把握问题症结并及时予以纠正。同时还需要加强与社会公众的沟通和联系，及时了解社会公众对政府服务和公务员行为的评价，因此公务员诚信信息共享机制还应该包括与民众联系的信息公开和反馈系统。

在信息共享的基础上，公务员诚信建设还要在诚信集中管理机构、辅助管理机构、监督机构、其他行政部门以及社会之间形成有效的联动机制，在联系中加强沟通，在协调中形成合力。在这方面可以借鉴香港地区的经验，香港公务员事务局的公务员品行纪律事务部联合香港廉政公署定期为公务员举行防贪培训，推进“公务员廉洁守正计划”，协助各政府部门制定防贪指引、员工守则；在政府内互联网建立了“公务员诚信管理资料中心”；还引导各政府部门设立由高层人员担任主任的“诚信推广委员会”，推广诚信，预防贪污舞弊，将诚信计划和要求清晰地传达给每位公务员，把握和监督本部门公务员的诚信状况，并及时予以提醒和纠正，致力于长远的诚信建设工作。

（三）激励驱动

诚信管理要达到促进公务员诚信行政、廉洁自律的目标，必须通过诚信评估落实到考核和奖惩措施上，通过激励驱动达到约束、引导、示范、反馈和促进公务员诚信的目的。

首先要设计一套合理的公务员诚信评估指标体系。评估指标体系要做到规范全面、过程和结果相结合、具有较强的可操作性。为此，有学者建议引入ISO9001质量管理国际认证体系来推动公务员诚信管理，ISO9001质量管理国际认证体系具有流程明晰、标准明确、痕迹可查、操作简单等特点，借鉴这一体系，可使公务员诚信评估更加客观、准确、科学[7]。此外，对公务员的诚信评估绝不能仅仅是政府内部的评估，更为重要的是社会公众对公务员行政行为的评价。因此评估指标体系的设计要充分重视公众意见和群众满意度，指标体系中要设计专门的公众评价模块。

其次，在诚信评估的基础上实施奖惩措施。通过奖惩让公务员明确诚信行政的具体标准，在奖励诚信、惩戒失信中获得典型教育和警示教育，从而校准自身行为。奖惩措施要综合运用经济手段、道德手段和法律手段，做到权威公正、及时合理。广东省江门市仿照住房公积金模式，开始在市直机关试行廉政公积金制度，引起很大争议。应该说，设计廉政公积金的初衷是为了奖励官员的廉政诚信，但是如果没有完备的公务员诚信记录和诚信管理机制，没有合理的诚信评估方法和奖惩手段，没有完善的腐败发现机制，廉政公积金就很可能成为变相增加的福利。

总之，公务员诚信建设要做到诚信管理机构专门化、诚信管理系统网络化、诚信信息采集数据化、诚信评估奖惩标准化，形成一套准确、客观、及时、动态的科学管理制度。此外，公务员诚信管理制度作为反腐败制度体系的一部分，还应该和《公务员法》、官员财产申报制度、利益冲突管理制度、信息公开制度相结合，组成一套廉政建设制度体系，形成反腐败的合力。当前，中国已经颁布了《政府信息公开条例》，领导干部重大事项申报制度正在逐步推进，利益冲突管理制度也在研究过程中，公务员诚信管理制度建设提上议事日程势在必行。

注释：

①即要求每位公务员将自己每天的工作日程和主要事项写下来，日历完成后，48小时之后就不能进行修改，作为痕迹留作永久的检查。

[1]朱熹.四书章句集注·中庸[M].上海：上海古籍出版社，1983.

[2]周振甫.周易译注[M].北京：中华书局，1991.

[3]肖俊奇.社会诚信与腐败[J].中共天津市委党校学报，2010，（3）：42—47.

[4]陈跃华.上海社会信用制度汇编[M].上海：上海科学技术文献出版社，2009.

[5]陈尤文，袁建村，等.政府公务员诚信体系建设研究[M].上海：上海三联书店，2008.

[6]陈尤文.公务员诚信体系建设亟待解决的几个问题[J].中国人才，2007，（7）：49—50.

[7]陈尤文，王丹.以ISO9001为平台推动公务员诚信体系建设[J].中国行政管理，2006，（11）：83—85.