论信息技术时代的公民隐私权保护——从《居民身份证法》的修改说起

戴激涛

（广东商学院，广东 广州 510320）

一、问题的提出

2011年10月9日，《居民身份证法》经十一届全国人大常委会第23次会议修改，于2012年1月1日实施。修改后的《居民身份证法》规定：“公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当登记指纹信息。”此款规定引发了较多争议，认为指纹乃是每个人独有的身体特征和隐私，由国家某些公权力机关集中采集，其系统性流失的可能大大增加。因此，该规定对中华人民共和国公民的隐私权可能构成极大威胁①。就目前公民身份信息保护的现状而言，公权力机关泄露公民个人信息的案例频频发生②，国家执法机关也尚未得到严格的限制，甚至可能因为指纹信息的普遍采集而增加公民陷入非法证据境地的概率。故此，指纹信息作为公民身体特征的重要指标，其作为公民隐私权保护的内容应当受到重视。目前，以计算机和互联网为代表的信息技术不仅极大地改变了我们传统的生活环境，而且还深刻影响着人类的思维方式，带来了全球经济、国家政治和经济结构的革命，成为维系社会文明的特殊载体。但信息技术和科技发展在给人们提供便捷和带来惊喜的同时，其负面效应也可能造成侵犯公民人格尊严的后果。保护公民权利是法治国家的基本义务，面对信息技术时代的挑战，公民隐私权当如何安放？

二、隐私权的发展及其宪法属性：域外经验

隐私权的内涵并非一成不变，立法者与司法机关会因为不同的内涵而得出不同的结论。宪法意义上的隐私权主要是基于维护人性尊严与个人自主性之实现，特别强调对个人私生活领域免于公权力侵扰及个人资料的自主控制的价值。

在大陆法系国家，德国基本法中也没有明确规定隐私权，对公民隐私权的保护主要是基于维护人性尊严的考虑，通过从联邦法院创设民法上的人格权以保护个人不受他人的侵害，再经由联邦宪法法院将之确认为宪法上的人格权，以保障个人的自由与权利不受国家权力侵害。在长期的司法实践中，通过对人性尊严的保障，使隐私权的具体内容不再局限于某些特定的具体权利，只要与人性尊严相关，如人身自由、住宅自由、通讯秘密等均可纳入人性尊严的保障范围，扩大隐私权的范围以实现更充分的保护。在日本，法律对隐私权亦没有明文规定，但通过对《宪法》第13条的“幸福追求权”的解释，可以衍生出对公民隐私权的保护。日本《宪法》第13条规定：“一切国民，均作为个人而受尊重。对于生命、自由及追求幸福的国民权利，以不违反公共福祉为限，需在立法及其他国家法律上，予以最大程度的尊重。”隐私权当然属于“对于生命、自由及追求幸福的国民权利”的内容，理应受到宪法的保护。

无论是英美法系还是大陆法系国家，公民隐私权的保护都经历了从概念上消极被动、要求他人尊重自己独处而不被打扰的隐私权到积极主动的、自我决定个人信息的隐私权的过程，隐私权的宪法权利属性才得以逐步确立。在实践中，现代国家更多通过修改宪法以明确规定隐私权或者通过解释宪法基本权利的概括性条款来保障隐私权，提升其作为公民基本权利的地位，以体现公民自治的理念。

三、隐私权的法律保护：文本分析

尽管在长期的实践中，隐私权的宪法地位逐渐得到认可，但对于隐私权的概念，学术界依然没有达成共识③。进入20世纪后，隐私权转变为基于人性尊严理论推导出的“以幸福追求权为主要根据，并由判例和通说所确认的权利……它广泛地意指那些与个人的人格意义上的生存密切相关的重要私人事项（例如容貌、前科等与自己相关的信息），可由个人自律地加以决定的自由”④。就隐私权的宪法意义而言，更多意味着一种个人自主性，即个人有权决定其私人事务不受政府干涉与控制的自由。但信息社会及互联网技术的普及，让人感觉到“安全的独处的权利”的实现并不容易⑤。

首先，就需要国家以立法的方式对公民隐私权进行确认和保护。在当前的国际条约中，涉及公民隐私权保护的规定主要有《世界人权宣言》的第12条：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不受任意干涉，其荣誉和名誉不得加以攻击。人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。”《公民权利和政治权利国际公约》第17条规定：“（1）任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得加以任意或非法干涉，其荣誉和名誉不得加以非法攻击。（2）人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。”在区域性的公约中，涉及公民隐私权的规定主要有《欧洲人权公约》的第8条、《美洲人权公约》第11条规定和《非洲人权和民族权宪章》第4条的规定。为保护个人隐私权，有关国际组织还制定了一系列有关个人数据保护的国际性公约，如1980年欧洲经济合作与发展组织制定的《个人数据的隐私保护和跨国界流动的指导原则》，1981年欧洲委员会签署和发布《个人自动文档保护公约》，1990年联合国签署的《个人数据自动化档案指导原则》。

其次，在世界各国宪法中也逐渐出现对公民隐私权确认与保护的规定，主要体现在住宅隐私、通讯隐私、个人信息隐私、私生活权以及刑事诉讼中的隐私保护等方面。如韩国《宪法》第17条规定：“所有国民的私生活的秘密和自由不受侵犯。”

再次，虽然法治发达国家在宪法文本中并没有隐私权或私生活权的直接规定，但通过违宪审查和司法判例的确认和发展，隐私权的宪法保护成效显著。在美国，尽管联邦宪法没有明确规定隐私权，但对公民隐私权的保障可以从美国宪法修正案第1、3、4、5、9、14条推导出来，但是这些条款仅适用于政府行为⑥。此外，美国有阿拉斯加、加利福尼亚、佛罗里达、夏威夷和蒙大纳共5个州通过修改州宪法的方式明确保护隐私权，并制定了一系列关于隐私权保护的专门法律。包括1970年的《公平信用报告法》，1974年的《隐私权法》、《家庭教育权与隐私权法》，1978年的《财务隐私权法》，1980年的《电子通讯隐私权法》，1988年的《计算机对比和隐私权保护法》、《受雇人测谎保护法》、《影带隐私权法》，1994年的《驾驶人隐私权保护法》等系列隐私权保护的专门法律规范。1998年的美国国会通过了《儿童网上隐私保护法》，保护儿童个人信息免受商业网站侵犯。同时，美国各州还制定了众多保护本州公民隐私权的法律，如纽约州的《个人隐私保护法》、加利福尼亚州的《隐私与有线电视法》，还有伊利诺斯州的《通讯客户隐私权法》等。从法院的隐私权判例到国会为隐私权专门立法，不仅体现了隐私权作为公民宪法权利的地位得到广泛认可，而且促进了世界各国公民隐私权法律保护规范与制度层面的发展完善。

最后，世界许多国家和地区还通过对个人数据进行保护的法律以更有效地保护公民隐私权，如意大利1996年颁布了《数据保护法》；瑞典1998年通过的《个人数据保护法》；英国1998年颁布了《数据保护法》；西班牙1999年制定的《个人数据保护法》。特别是在2001年2月26日，我国最高人民法院发布的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》规定：“违反社会公共利益、社会公德、侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。”这是我国第一次以法律文件形式对隐私和隐私权予以明确保护。但在司法实践中，由于隐私权保护的规范缺失致使其保护力度和范围极为有限，并未作为一项独立的民法权利和宪法权利得到明确规定。

四、公民隐私权的法律保护：信息时代的国家义务

隐私权在现代各国已逐渐成为宪法认可的基本权利，“基本权利是凡人皆有的权利，宪法加以规定具有确认其在国家规范秩序中的最高效力，国家有加以保障的义务，不仅立法者不得任意限缩，制宪者如有侵犯也视为一种宪法破毁的行为。基本权利内容越是充分实现，政治体系越具有存在的正当性”⑦。故此，“国家应当为每一个人在独立的自我负责和履行社会义务的过程中得以发展自己的个性创造先决条件。公民的基本权利不仅应该保障，个人在国家面前享有自由，而且还应该作为组成社会共同体的权利来参与奠定国家的基础”⑧。鉴于现代国家的职能大致包括立法、行政和司法三个方面，其保护义务主要的表现形态可以分为：立法者应履行制定完善且适当的法律规范的义务；行政机关应履行切实执行法律的义务；司法机关以保护义务为准则，尽职尽责地裁判案件，应及时为受到侵害的公民权利实现司法救济。

首先，鉴于立法是法治国家宪政秩序的建构的基本途径，立法机关应积极制定良善之法以保护公民隐私权。“对于国家保障人民基本权利的重心，置于立法者之肩上。立法者就必须以积极的态度，盱衡国家社会之需要，勤于制定法律，以塑建国家一个客观的法律秩序，来促使人民基本权利最大限度的实现。”⑨立法机关的保护义务可分为两个层面：一是禁止立法机关所立之法对公民基本权利可能造成的侵犯；二是要求立法机关在立法时，必须将尊重人权和保护公民基本权利的宗旨贯穿于法律规范的具体条文之中，以充分保障基本权利的实现。第一个层面是从消极意义上来说的，意味着立法机关不得随意制定法律规范限制公民基本权利，即便是在特定情况下，如基于国家安全与公共利益要对公民权利进行限制，也必须充分考量适当性、妥当性与比例原则。第二个层面是从积极意义上来说的，立法机关应尽力制定完备的法律体系以充分保障人权。对于现代国家而言，通过立法的方式明确隐私权的宪法权利地位，可以从很多国家不仅在侵权法或普通法领域对隐私权的法律属性进行规定，而且在宪法适用时对隐私权作为公民基本权利的宪法地位进行解释得到证明。

其次，行政机关作为国家权力机关也具有基本权利的保障义务。“基本权利是设立主权权利、客观法律规范和一般解释原则的基础，对一切国家权力和国家机关具有直接的约束力。”⑩国家通过立法方式履行保障人权义务，是国家承担和履行其保障人权义务的第一步。但对人权的享有主体而言，仅仅拥有法律文本中规定的权利显然不够，个人还应该能够在日常生活中真实享受其权利。在传统宪法的语境下，基本权利对国家机关的限制主要是对行政机关的限制，结合基本权利作为客观价值秩序，由此产生了行政机关的保障义务。现代国家的行政机关履行公民权利的保护义务，主要表现在合法合理地执行立法机关制定出来的良法，以实现立法机关的立法原旨。行政机关为保障立法机关所规定的公民受益权的实现，应尽一切努力通过干预或引导的措施来扶持社会弱势群体，使其能够过上有价值有尊严的生活。

再次，司法机关同样负有保障公民基本权利的义务。对权利受到侵犯的受害者提供有效救济是国家义务不可或缺的方式。根据“有权利，必有救济”的罗马法原则，如果当权利被侵犯时受害者得不到救济，那么这种具有无法实施性质的权利不过是一纸空文，不再是真正的法律权利。因此，对人权侵犯的受害者提供救济是国家承担的一项重要人权义务。在现代国家中，落实这一义务的主要载体是负责处理纠纷、审判案件的司法机关。司法机关的基本权利保护义务是指，法院在处理纠纷和诉讼过程中有义务尊重基本权利，并尽力使之得到公平和正义的裁判。基本权利遂形成了对司法机关的约束，要求其提供公正完善的权利救济机制。现代宪法在规范上一般对此有所体现，规定基本权利约束包括司法机关在内的所有国家机关，其中尤其以德国基本法和南非宪法为典范。

由是观之，隐私权作为宪法认可的基本权利，“是以作为一个‘人’之立场，要求国家必须建立起某种社会福利制度，并提供各种必要之服务，使人民能享有符合人性尊严的最起码生活条件，进而能够追求其人生的幸福与快乐”⑪。我国现行《宪法》第三十八条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方式对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”这是我国宪法保护公民隐私权的规范依据，从人格尊严的概括性条款中，可以衍生出对隐私权的保护理念。迈向“一个可以运作的隐私权”⑫，在我国可以建立起隐私权保护的双轨制体系：在普通法层面，对于其他公民、法人或其他组织对公民隐私权的侵犯，可以首先通过民法和民事诉讼法等进行救济，如构成犯罪还可运用刑法和刑事诉讼法等进行保护。在宪法层面，通过宪法解释从宪法明确列举的保障权利条款中推导出公民隐私权，是保护公民隐私权不受国家公权力侵犯的另一可能途径。借鉴公民隐私权保护的有益经验，以督促《个人信息保护法》的出台为契机，可以考虑在时机成熟时制定专门的《公民隐私权保护法》，从法律上明确隐私权作为独立权利的地位；或在未来修改宪法时也可以考虑增加保障公民隐私权的条款，使隐私权作为公民基本权利的地位在宪法文本中得以明确规定。在实践中，应当尽快采用直接保护方式，在诉讼法中确认公民以隐私权受侵害为由提起的诉讼权利，完善具体机制并尽快健全相关的隐私案件审判制度等，以充分保障作为信息技术时代公民重要宪法权利的隐私权。

注释：

①潘金文：《身份证增加指纹信息的合宪性分析——以宪法隐私权为视角》，《福建行政学院学报》2012年第1期；徐硙、崔清新：《身份证加指纹信息，“应当”还是“必须”？》，《闽西日报》2011年10月26日。

②夏天：《江苏银行泄密门引担忧 你的信息被谁泄露》，《证券时报》2012年8月15日；关仕新：《个人信息被泄漏 公民如何维权》，《检察日报》2010年8月21日。

③⑪许志雄等：《现代宪法论》，台北元照出版公司2002年版，第179、239页。

④[日]芦部信喜：《宪法》，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第106－107页。

⑤参见Martha Bridegam,The Right to Privacy,New York：Chelsea House Publishes,2003,pp.14－27。

⑥参见James B.Rule&Graham William,Global Privacy Protection：The First Generation,MA：Edward Elgar,p.52。

⑦吴庚：《宪法的解释与适用》，台北三民书局2004年版，第90页。

⑧[德]米勒、特波霍夫：《德国社会民主党简史（1848—1983）》，刘敬钦等译，求实出版社1984年版，第346页。

⑨陈新民：《宪法基本权利之基本理论》（上），台北元照出版公司2002年版，第13页。

⑩[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第107页。

⑫ 参 见 Hao Wang,Protecting Privacy in China,Berlin：Springer,pp.5－8。