政府购买公共服务“双主体”政策背景下社会工作专业机构面临的机遇与挑战

范燕宁

政府购买公共服务“双主体”政策背景下社会工作专业机构面临的机遇与挑战

范燕宁

国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确区分了社会服务的“购买主体”和“承接主体”。政府购买社会公共服务“双主体”战略的推广和实施，不仅给社会工作专业机构带来新的“利好”消息和发展机遇，同时也带来新的压力和挑战。社会工作专业机构必须认清形势，抓住机遇，调整发展策略，争取更好更快地发展。本文主要探讨了当前中国政府购买社会公共服务的基本特征；政府购买社会公共服务“双主体”政策对专业社会工作机构的双重影响；以及在此政策背景下社会工作专业机构的发展策略。

公共服务 基本公共服务 政府购买公共服务 社会工作专业机构

范燕宁，首都师范大学社会学与社会工作系主任、教授，首都师范大学社区矫正与社区发展研究中心主任，北京市海淀睿搏社会工作事务所所长（北京 100089）。

2013年9月26日，国务院办公厅公开发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《指导意见》)，这是继2012年7月11日国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》后，我国政府在推进购买公共服务方面出台的又一重要文件。在这一重要文件中，国务院办公厅明确使用政府向社会力量购买服务的“两个主体”提法,界定了政府向社会力量购买服务的“购买主体”与“承接主体”，这是新形势下政府购买社会公共服务的一个重要指导思想和实施策略。

可以预见，政府购买公共服务“双主体”战略的推广和实施，不仅会给社会工作专业机构带来新的“利好”消息和发展机遇，同时也会带来新的压力和挑战。因此，各类社会工作专业机构必须认清形势，抓住机遇，调整发展策略，争取更好更快地发展。

一、政府购买公共服务是对社会公共服务供给模式的创新

社会公共服务（social public service）是“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经

济社会发展水平向相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”，其范围包括公共教育、劳动就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。“我国实行社会主义制度，公民都有获得基本公共服务的权利”。①具体参见：国务院文件《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，国发〔2012〕29号，2012年7月11日。

现阶段，政府向社会力量购买社会服务是对社会公共服务供给模式的一种创新。

首先，政府向社会力量购买公共服务，对于深化社会领域改革，促进政府职能转变具有重要推动作用。政府按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务机制，及时、详细向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”②具体参见：国务院办公厅文件《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发〔2013〕96号，2013年9月26日。，通过合同（协议）关系，实现特定社会公共服务目标，这种做法在本质上是一种社会服务的契约行为。在公共服务领域引进市场竞争机制，有利于推进政府简政放权，深化社会领域改革，推动政府职能转变，从行政管理型政府向服务型政府转变，通过市场化的机制来完善城市管理。

其次，政府向社会力量购买公共服务，有利于整合社会资源，动员社会力量参与社会公共服务。重视社会建设，建设中国特色社会管理体系，提高社会管理科学化水平，是执政党管理理念提升的重要标志。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。新一届政府对进一步转变政府职能、改善公共服务也作了重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与法制保障”的社会管理新格局，必须有效增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，注重调动和发挥各类社会组织的协同作用，动员各类社会力量依法、理性、有序地参与社会管理和公共服务，构建起党委政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务新体系，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的强大合力。

最后,政府向社会力量购买公共服务，在有利于减轻政府财政支出压力，并有效改善公共服务的质量和效率。正如有学者指出的，随着我国经济和社会发展与改革的深入，由于政府自身的成本、效率、专业化程度等原因，自身生产、供给公共服务的局限性愈发突出，已经不能满足公众日益增长的公共服务需求。“在有限的公共资源条件下，需要多元化的公共服务提供机制，在数量和质量两个方面增强公共服务的供给，实现公共资源的有效使用(伊强，2011)。”与政府提供的公共服务相比，由社会组织在公共服务领域通过专业化的人员队伍，向公众提供高质量的公共服务产品，更有利于提高社会管理及社会服务效率，使公共服务更好地落到实处。

二、现阶段政府购买社会公共服务的基本特征

政府购买社会公共服务，在发达国家具有较悠久的传统和历史，也具有很多成功的经验。最早的记载可以上溯到1761年美国的《联邦采购法》。20世纪70～80年代后，一些发达国家和地区政府在社会福利方面的开支日益庞大，国家赤字攀升，经济危机频发，为走出“福利危机”的死胡同，这些国家和地区政府纷纷采取政府向社会组织购买公共服务的方式来实施社会变革和社会管

理，收到了比较好的效果。“在大多数发达的工业化国家里，政府对社会组织的这种依赖相当普遍，社会组织也日益成为公共服务新的载体（袁园，2012）。”政府购买社会力量从事社会公共服务逐步发展成为国际社会新趋势。购买领域非常广泛，主要包括教育、公共卫生、养老、残疾人服务、住房、就业、文化等方面，社会组织成为公共服务的重要承接主体。

根据有关学者的研究，发达国家和地区向社会组织购买社会公共服务，主要采取了下列几种形式：（1）合同：政府与社会组织签订合作协议（合同），规定双方在社会公共服务方面的权利与义务。（2）资助与拨款：政府在不干涉社会组织运作模式前提下，向社会组织提供社会服务方面的资助与拨款。（3）服务消费券：政府向符合条件的受助人发放服务消费券，然后政府用现金形式兑换各社会组织收取的服务消费券。（4）税收优惠：对在社会服务方面表现优秀的社会组织减免税收，以扶植其发展。（5）合作经营：政府采取“出租—建设—经营”、“建设—转让—经营”、“建设—经营—转让”等多种方式，与社会组织合作开展社会公共服务（袁园，2012）。发达国家和地区在这些社会公共服务的具体购买形式，对现阶段我国政府通过社会力量购买公共服务具有一定启发作用。

与西方发达国家实施的社会公共服务政策相比，我国现阶段的基本公共服务体系具有社会主义初级阶段公共服务的一些显著特征：

第一，普惠性、均等性。国家保障的基本公共服务是面向全体公民的、排除传统城乡二元格局限制及障碍的公共政策、公共设施与制度保障，通过提供均等的社会基本公共服务，使全体公民实现普遍受惠，利益共同发展。

第二，普适性、共识性。公民在生存、教育、劳动、养老方面的需求是人类群体与个体生存与发展的基本需求，不仅早已经成为我国各行业、各阶层人士的普遍共识，而且早已得到了世界各国政府的基本认同。联合国大会通过的《世界人权宣言》①具体参见：联合国官方网，《世界人权宣言》（联合国大会于1948年12月10日通过，联合国大会第217号决议,A/ RES/217http://www.un.org/zh/documents/udhr/、《公民权利和政治权利国际公约》②具体参见：新华网，《公民权利和政治权利国际公约》（联合国大会一九六六年十二月十六日第2200A（XX I）号决议通过并开放给各国签字、批准和加入），http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_698226.htm和《经济、社会及文化权利国际公约》③具体参见：新华网，《经济、社会和文化权利国际公约》（联合国大会1966年12月16日通过），http://news.xinhuanet. com/ziliao/2003-01/20/content_698236.htm等世界性文件对于保护这些公民基本权利做出过明确规定，其精神已经得到世界绝大多数国家的承认和响应。我国历来重视国际人权文书在促进和保护人权方面的重要作用，我国已经签署了20项国际人权公约和议定书，对在社会公共服务方面的政府职责做出了积极承诺，反映出政府管理理念的重大变化和转折。

第三，主导性、参与性。从党的十六大以来，我国的社会管理体制改革步伐加快。科学发展观的提出使“以人为本”成为党的执政理念，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的公共服务供给模式。但从总体上看，政府购买公共服务仍处于探索阶段，

第四，阶段性、适应性。我国当前提供的公共服务必须与当前我国的经济社会发展水平和阶段相适应，不能超越经济社会发展阶段，不能脱离基本国情，否则不可能保持公共服务的可持续发展。政府通过社会力量购买公共服务，对于克服我国长期以来存在的城乡二元结构的束缚，推进国家基本公共服务均等化，具有重要意义。

三、政府购买社会公共服务的“双主体”政策对社会工作专业机构发展的双重影响

《指导意见》区分了政府向社会力量购买服务的“购买主体”和“承接主体”，回答了政府向社会力量购买服务，由谁购买、由谁承接的问题。具体来说，指导意见对政府购买社会服务“购买主体”的界定，主要有三方面考虑：“一是目前存在一些具有行政管理职能的事业单位，如环境保护督察监管机构等，将其纳入购买主体，有利于政府向社会力量购买服务工作与事业单位分类改革工作相衔接。二是从事公益服务的事业单位，如公立医院、公立学校等，其中涉及的购买服务问题宜结合事业单位分类改革进展情况逐步研究推进。三是群团组织，主要是指妇联、工会、团委等，这些单位的工作职责和提供的服务也可以采取向社会力量购买服务的方式”①具体参见：财政部，2013，《财政部有关负责人就〈关于政府向社会力量购买服务的指导意见〉答记者问》，《人民日报》9月30日。

《指导意见》的发布及其对政府购买公共服务“两类主体”主体的区分，对于社会工作专业机构的发展具有双重影响。

一方面，政府向社会力量购买服务的“双主体”政策对于社会工作专业机构是一个重大“利好”信息，为社会工作专业机构的发展提供了重要发展机遇。

首先，“双主体”政策的确定和公布，确立了社会工作专业机构在承接政府购买社会服务中的优势地位。我国现有的社会工作专业机构，由于其特有的“助人自助”的社会工作专业价值理念及方法，在整合社会资源，解决社会问题，化解社会矛盾，为老人、妇女、儿童、残疾人、农民工、单身家庭、下岗人员等弱势人群提供专业服务方面，具有得天独厚的专业优势。政府购买社会服务“双主体”社会政策的确定和公布，无疑凸显了社会工作机构承接社会公共服务项目的专业地位，使其在各类社会公共服务项目竞标、实施、评估中有更多机会施展专业价值理念、理论、方法为社会提供服务，这必将大大推动专业社会工作机构的发展。

其次，“双主体”政策的确定和公布，对于破解社会工作专业机构发展难题，起到重要的推动作用。绝大多数专业社会工作机构在创立初期均会面临缺乏办公场地、资金紧张、人才流失、政府拨款不能及时到位、税收压力过大等发展困境。政府购买社会服务“双主体”社会政策的确立，无疑是给许多社会工作专业机构带来了新的发展机遇和服务增长点。通过开展政府购买服务项目，社会组织可以在很大程度上扩大经费来源，结合自身特点为社会提供优质专业服务，使专职工作人员获得相对稳定的工资福利待遇，从而“使社会组织能留住优秀人才并安心工作，能有效承接和完成政府委托的工作任务，能更好地结合自身特点发挥积极作用”（伊强，2011）。

最后，“双主体”政策的确定和公布，还将大大提升社会工作专业机构在社会政策调研、制定、实施、推广、修订等制度层面的社会作用，扩展社会工作专业服务机构的综合性社会功能。社会工作专业机构与政府的互相联系和互相监督，确保了专业社会工作机构不会被排斥在公共服务体制之外，使社会组织成为政府职能延伸的执行者、政府社会服务的合作者及政府推动社会改革的合作者。在政府与各类困难群体、问题群体、边缘群体、弱势群体之间搭建社会沟通桥梁，扩展专业社会工作机构的社会功能，促进社会公正与社会稳定。

另一方面，还必须看到，由于我国政府通过社会力量购买公共服务的社会政策目前还在初步实施阶段，许多工作刚刚起步尚处于探索阶段，当前不同省份、不同地区“政府向社会力量购买服务工作进展程度不一，做法也不尽相同，在全国层面制定具体制度的时机还不成熟”（民政部，2013）。事实上，在政府向社会力量购买社会服务“双主体”政策实施、推进过程中，还存在着不少不尽人意之处。主要表现在：

第一，政府购买社会服务的“购买主体”与“承接主体”两种主体身份经常混淆错位。一些政府机关部门和“参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”，或“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织”，本来是政府购买社会服务的“购买主体”，是代表政府购买社会服务的“发包方”，在掌控调动社会公共资源方面具有极为有利的条件。在政府购买社会公共服务大背景下，也自行注册成立了各种大大小小的“社会组织”。一些从来没有系统学习过社会工作专业知识、也没有开展过社会工作专业服务的政府官员或事业编人员，在很短的时间内“摇身一变”、“华丽转身”注册成为“社工机构”的法人代表。在政府购买专业社会组织服务的竞标环节中，凭借自身掌控的社会资源及社会动员渠道优势，与其他社会组织及社会工作机构争夺政府购买项目，既当“发包方”又当“竞标方”，在项目执行评估环节中，既当裁判员又当“运动员”，社会服务的“购买主体”与“承接主体”身份混淆错位，破坏了社会服务领域中的公平竞争、公平参与原则。

第二，在政府向社会力量购买社会服务“双主体”政策背景下，政府“减肥”，大量政府事业编人员涌入社会领域，与社会组织、社工机构“争地盘”、“抢饭碗”。一些原来以政府机关部门和事业单位、群团组织为业务依托、从其中分流出来的社会组织，为了克服自己在专业背景方面的不利因素，揽得更多社会服务项目，不惜采取“封官加薪”等方法手段，对社会工作专业机构“挖人”，争夺社会工作专业人才，造成民办社会工作专业机构人才流失，处于更加不利的社会竞争地位。

第三，社会服务领域官僚主义作祟，社会组织竞争机会不平等，“朝中有人好揽活”，社会服务资源分配不公。某些表面看起来“程序合法”的社会服务资源分配过程，实质上存在着分配不公现象。少数主管社会公共服务的政府官员在确定由谁来做某项公共服务时，往往并不真正了解申报项目的社会组织的实际工作能力及水平，也并不顾及这些社会工作专业机构原有的工作范围、领域和基础。“在程序上，购买公共服务的资金预算不公开；购买缺少规范流程或程序；资金信息不公开，公开竞争未成为一般原则;监督管理机制不明确。”（伊强，2011）。这种方法的缺陷在于它缺乏透明度，“因此容易受到不正当行为甚至腐败行为的影响，甚至在有的情况下，政府的招标只是一种表面‘走过场’的程序，事实上最后的夺标方早已经内定，而其他前来竞标的社会组织则可能因此浪费大量的精力和时间”（袁园，2012），不仅在很大程度上打击了专业社会工作机构的服务热情，而且也在一定程度上有损政府在购买社会服务方面的社会公信力。

在此，笔者列举两个案例：

案例1：

北京市某社工事务所（A机构）自2011年起,采取“个人负责，团队支持，项目运作”的形式，先后派出了7名全职工作者在SD街道运用社会工作专业理念和方法，积极开展各项社会工作专业服务，创造了“1+1+1+N”工作模式，即专业社会工作者与街道主管部门、社工事务所及当地社区活动志愿者相结合开展社会工作服务，得到了该街道有关部门及基层群众的充

分肯定。事务所与街道双方合作愉快，工作效果明显，准备联合建立一家街道社会工作机构，双方拟好了合同，做好了各种准备工作。而区里主管社会工作机构的部门却要求另外一家事务所（B事务所）到该街道去“以所带站”，建立另一家社工站。B机构当时在SD街道开展工作的时间只有几个月，而且只向该街道派驻了一位非全职工作（Part time）的社工，对此也感到比较为难。区里主管领导在不征求社工机构意见、也不征求街道办事处意见的情况下，乱点社会服务“鸳鸯谱”，强行要求SD街道与B事务所结盟建站，拆散了本来合作得很好的两个单位，致使已经初步自下而上启动的社会工作服务项目中途“搁浅”。

案例2：

苏州某社会工作服务中心的秘书长苏先生，毕业于其他专业，并不了解社会工作的理念方法，他申报成立社工机构的目的，就是因为“NGO不用坐班，时间上很自由。”他的第二个孩子刚满月，他希望至少能照顾孩子们到幼儿园阶段。他们夫妻原来都是公务员，忙起来孩子没人管。他所在的那家社工服务中心是做社区矫正工作的。他虽然并不了解什么叫社会工作服务特别是矫正社会工作服务，但他凭借着对某些政府部门的熟悉，附近五区七县的帮扶计划都是他“一个人编制的”。（田苗苗，2013）

在政府购买社会公共服务“双主体”背景下，某些政府部门在社会服务项目立项、社会服务资源分配过程中，存在着官僚主义、形式主义现象，社会组织争取社会服务项目的竞争、评估机制亟待完善。专业社会工作机构不得不面临许多官僚主义作怪、社会组织竞争机会不平等、甚至是政府官员腐败、奢靡之风侵染袭击的环境压力。

四、政府购买社会公共服务“双主体”政策下社会工作专业机构的发展策略

如上所述，在当前政府购买社会公共服务“双主体”模式背景下，专业社会工作机构的发展既面临着重大机会，也面临着严峻的挑战。社会工作专业机构有必要从以下几个方面努力加强自身发展，不断提升自身应对政府购买社会服务的承接能力，才有可能把握住历史性发展机遇，实现健康良性发展。

首先，必须坚持以人为本、需求为本的专业服务原则，找准承接社会公共服务项目的市场准入口。坚持以人为本、需求为本的专业服务导向，是社会工作专业机构提供社会公共服务的基本特征和主要发展战略。政府向社会力量购买服务的内容十分广泛，既涵盖了教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，也包括了关乎养老、托幼等一些比较突出社会问题的非基本公共服务领域，具有公共性、公益性特征。对于社会工作专业机构而言，承接社会公共服务项目都是为了利用专业优势，解决各类社会问题，化解不同的社会矛盾，满足各类不同社会群体的各类需求。专业社会工作机构要在各种复杂背景下把握主动权，必须坚持把服务对象的利益放在首位，将满足各类社会群体需求，作为社会工作机构及事业发展的深层动力源泉。

其次，根据自身特点及市场需求，凝练提升社会工作专业机构优质服务特色，提供优质社会工

作服务。随着社会不断向前发展，各类社会群体的社会需求日益增长，呈现出多元化趋势，这种情况给社会工作专业机构承接政府社会服务项目提供了广阔的空间。在政府购买社会力量公共服务“双主体”背景下，势必会出现“群雄逐鹿”、“军阀混战”的情况，专业社会工作机构要在这种严峻形势下生存和发展，必须学会扬长避短，运用社会工作专业优势，有效克服解决在一些领域基本公共服务与非基本公共服务产品短缺、质量和效率不高问题，向社会提供优质社会服务。在社会服务过程中，社会工作专业机构需要努力提升机构社会工作者的自身素质及社会服务质量，形成相对持久稳定并且被服务对象、政府部门及社会普遍认可的优质社会服务模式及服务品牌，同时，也要学会根据社会发展需求和社会公共服务变化趋势，不断主动调整自己的社会服务方式，完善自己机构的社会服务领域及品牌，促进社会工作专业机构的创新性发展。

其次，熟悉政府购买社会公共服务的运作规则，规范自身专业社会工作服务流程，提升市场“博弈”能力。政府采取市场化方式购买社会公共服务，对社会工作专业服务机构的承接资质、服务品质等方面都提出了较高要求。社会工作专业机构应当熟悉和了解政府对社会公共服务承接资质、项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价等方面的要求，及时准确向政府及社会提供各种相关信息。社会工作专业机构应严格按照与政府签订的合同履行社会服务义务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果。要严格按照有关财务管理制度，履行国家各项规定要求，提高对政府购买服务资金的使用效益。还要积极接受由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审，接受社会各方的监督检验，努力提高政府购买社会服务项目的质量及社会效益。在政府购买社会组织服务的过程中，规范社会服务流程，发展引领性示范性的社会服务，提升自身在社会建设、社会管理创新大潮中的“博弈”能力。

最后，坚持社会服务与社会政策研究同时并重方针，努力扩大社会影响，积极承担社会责任。社会工作专业机构积极承接政府购买的社会公共服务项目，是新形势下社会工作机构积极承担社会责任的一种具体体现。社会工作机构应当在政府购买社会服务“双主体“背景下，充分发挥专业优势，在为社会提供优质的专业服务同时，注意积极开展社会工作、社会服务的相关理论研究及政策研究，通过实务研究、调查研究、行动研究等方式，不断总结社会工作发展及社会公共服务规律，注意生产社会工作精神产品，注意满足政府及社会组织在社会服务方面的需求，推动政府购买社会服务政策的完善。社会工作专业机构应积极把握社会工作研究及服务领域的发展趋势，了解各种研究观点及政府决策动向，积极搭建社会工作实务实训实践研究交流平台，在努力提升机构生存能力、工作能力的同时，注意不断扩大社会工作专业机构自身的交流能力、研究能力、社会推广力及社会影响力，积极承担推动社会工作本土化、专业化、职业化进程的责任。

[1]伊强，2011，《关于政府购买社会组织服务问题的思考》，《中共郑州市委党校学报》第5期。

[2]袁园，2012，《政府购买公共服务制度研究》，中南民族大学硕士学位论文。

[3]徐颖珊，2010，《广东省公共服务区域底线均等的问题研究》，广东华南理工大学硕士学位论文。

[4]唐晓阳，2000，《“入市”给中国行政管理带来的影响及对策》，《地方政府管理》第11期。

[5]田苗苗，2013，《NGO在路上》，上海第一财经网:http://www.yicai.com/news/2013/02/2474152.html。

[6]张兄武，2005，《专业特色的定位和培育》，《煤炭高等教育》第4期。

编辑/汪鸿波

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本文为教育部人文社会科学研究项目《矫正社会工作在中国社区矫正中的本土化介入模式研究》（课题编号：10YJA840006）的阶段性研究成果。