我国社会救助制度之反思与重构

2013-04-10徐倩

社会工作 2013年5期

徐倩

我国社会救助制度之反思与重构

徐倩

目前，我国已经形成了相对健全的社会救助体系，但也应清醒的认识到，现行救助制度不仅高度依赖于财政状况、面临着“低保制度养懒汉”、“福利依赖”等道德风险问题，“贫困代际传递”现象依旧存在。这亟需从制度的救助理念、目标定位、救助主体以及实施方式四个逻辑层次对我国现行救助制度进行反思与重构。为了使救助制度更好地发挥作用，需要实现构建理念从消极到积极，从下游干预到上游干预的跨越，救助主体从一元到多元的转型，救助目标取向从消除收入贫困到消除能力贫困的过渡，救助方式从款物援助到物质救助与非物质救助相结合的整合。

社会救助制度上游干预多元主体能力贫困非物质救助

徐倩，南京大学政府管理学院，硕士研究生（江苏南京 210023）。

我国社会救助制度模式的选择及其发展,既与特定时期的社会条件、经济发展状况有关,也受到经济体制、用工方式以及社会保障制度的制约(刘喜堂，2010)。在经历了建国初期（1949～1956年）政府为战后贫民提供紧急救济和临时安置；全面建设社会主义时期（1957～1977年）,城市“单位制”背景下政府为生活困难者提供救助，农村“集体经济”背景下五保户供养制度基本形成；以及改革开放初期（1978年至90年代初）我国社会救助向“制度化”发展；20世纪90年代末至今，我国社会救助进入全面制度化的完善阶段。在制度层面，以城乡低保和农村五保为主体，以医疗、住房、教育、司法等专项救助为辅助，以临时救助和社会帮扶为补充，覆盖城乡的新型救助体系已经基本形成；在责任主体层面，初步形成了以政府为主导，民政部门牵头、有关部门合作、社会共同参与社会救助事业发展的管理体制；在实施程序层面，社会救助的法规政策建设得到完善，程序得到规范，形成以“县级审批、乡镇审核、社区落实”的救助运行机制；在救助效果层面，困难社会成员的基本生活得到初步保障（徐倩等，2012）。

但是，近年来，有些地方出现低保申请者设法隐瞒、虚报真实收入的现象，个别地方甚至出现为了挤入低保而发生群体事件的情况，“低保制度养懒汉”、“福利依赖”的批评声渐起。与此相矛盾的是，一部分受助者并没有因为领取救助金而脱离贫困，反而陷入了“越保越穷”的贫困代际传递当中。由于福利制度是刚性的，政府不可能因为财政资源有限而降低救助标准，而可以与政府发挥协同救助作用的非政府社会组织却因“先天不足”而难以担起重任，政府出台的一些受助者就业促进政策也是收效甚微。在肯定我国社会救助制度取得成绩的同时，亟需清醒地认识到这些问题的存在，任其发展，必将影响制度的正常运行。因此，需要从制度的救助理念、目标定位、救助主体以及实施方式四个逻辑层次对我国现行救助制度进行反思与重构。

一、救助理念——从消极到积极，从“下游干预”到“上游干预”

20世纪90年代，随着改革开放的深入，经济社会的迅速发展在创造了巨大社会财富的同时也带来了严峻的社会问题：劳动人口数量的快速增长，农村剩余劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工增加而再就业难度加大，城镇失业现象日益严重，物质匮乏的“绝对贫困”被由于社会结构的重组，大量人群被由计划经济向市场经济转型的“战车”甩掉、漏掉以及边缘化，因而导致制度供给严重不足的“相对贫困”所取代，城市“新贫困”问题凸显。1996年，我国城镇登记失业人员为577万人，到2004年居然达到了827万人（国家统计局，2005）。可以认为，严重影响和制约我国经济发展和社会稳定的新贫困和失业问题“催生”了城市居民最低生活保障制度。这种“问题导向”的制度以缓解眼前问题为主要目标，以政府行政干预的“强势行为”在短时间内缓解了激烈的社会矛盾。此后也是在解决各种眼前问题的过程中不断地扩展,形成了目前的社会救助体系,而不是从一开始就有目的地设计制度体系（关信平，2010）。这种“救急不救穷”的理念在应对眼前问题时很有效,但随着救助体系逐渐庞大,其制度建构不足的问题就逐渐显现，虽然这样的制度对于一定时期内缓解贫困维持社会稳定有一定作用，但是对于从根本上消除贫困收益甚微。有学者指出，对于贫困者,单纯的刚性低保制度和社会救助政策，只能在救助线的范围内给他们一定的经济补偿,而对于他们的工作渴求、精神追求、境况改变以及自身能力的提升,社会救助制度并不能起或起不到很大的、有效的作用（周沛，2006）。

事后消极被动的强制性干预或者说“下游干预”理念具有很强内在缺陷性和外在局限性。对于作为救助主体的政府而言，在介入救助时，受助者因各种原因已经陷入贫困而处于相对弱势的地位，这就会使施救主体存在无意识的优越感，这种因制度而产生的心理上的不平等潜在的会阻碍政府有效地履行社会责任，削弱政府承担救助主体责任的自觉性。对于社会救助具体实施者的基层工作人员而言，他们有时在实施救助的具体工作中，以“仁者”自居，因掌握救助资源而总带有某种“强势感”，有的甚至对贫困居民表现出“施舍”心态，有的采取高标准、严要求、多程序来故意为难弱势者，这样的工作理念显然是不正确的，无益于社会救助制度的实施效果。消极被动的救助理念有可能形成二者畸形的行政思想和行政习惯。对于受助者而言，迫于生活窘境而接受救济，弱势者容易缺失自尊、自强、自立的精神，渐渐衍生出“等靠要”的惰性心态（张黎黎等，2009），长此以往，受助者习惯了陷入生活不能自我维持时领取款物救助，他们甚至会以牺牲所谓的“尊严”来换取“不劳而获”的救助，这非常不利于救助对象正确认识自身的权利和义务。有的受助者甚至设法隐瞒、虚报真实收入，无意通过劳动增加收入，更不可思议的是，有些地方甚至出现为了低保而发生群体事件的情况。因此“低保制度养懒汉”、“搭便车”等道德风险问题也不足为奇。

消极救助以满足被救助者眼前的基本需要为原则,忽略被救助者责任和能力的提升,并且是一

种单向的给予,没有强调被救助者权利和责任的对等（关信平，2010）。消极的救助理念指导下的社会救助活动往往会损害被救助者自我潜力的发挥,导致福利依赖、社会信任环境缺失以及公共财政资金投入的不合理扩大,进而降低社会救助制度效率，削弱社会政策价值的合理性,严重时还可能使社会救助制度偏离社会公共目标,降低民众对社会救助的支持度。这种“下游干预”还容易陷入“政策衍生问题”的怪圈，“下游干预”或“缺陷干预”的做法直接造成社会政策领域的病态现象。

从消极救助转向积极救助，从“下游干预”转向“上游干预”是一个优化救助理念的理性选择。诚然，我国社会救助制度发展已经完成了从“生存型救助”向“生活型救助”的转型，但这远远不够，发展才是与时俱进的目标，阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）更是把“增加人的能力”作为发展的终极目标，极力倡导“能力建设”（Capacity Building）（阿马蒂亚·森，2002）。相比于消极救助，积极救助更加注重开发和培养被救助对象的潜能,帮助受助者尽快恢复和提升就业的能力和动机，从根本上消除贫困。发展型社会政策（Social Policy for Development）的一个重要理念是主张对社会问题进行“上游干预”，采取事先预防的措施来降低解决社会问题的成本，注重投资于人力资本和社会资本，清除参与经济活动的制度障碍，建构支持体系以增进个人、家庭参与经济活动的能力等。也就是说，不是在社会成员已经陷入贫困时才对他们进行帮助，消极被动地启动事后应急模式，而是力求事先帮他们免于贫困，也就是在“上游”消除社会问题产生的条件和机制，切断社会问题发育的链条，避免他们进入“人力资本投资不足—贫困—人力资本投资严重不足”恶性循环的怪圈，降低贫困代际传递的可能性。

二、目标定位—-从“消除收入贫困”到“消除能力贫困”

我国现行社会救助的目标定位是以款物补贴的方式“消除收入贫困”。以城市低保制度为例，《城市居民最低生活保障条例》规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。”①具体可参见：中国政府网，《城市居民最低生活保障条例》http://www.gov.cn/banshi/2005-08/04/content_20243.htm这种以收入为标准的救助是一种可操作性很强的保障弱势社会成员基本生活的方式，但是，这种方式并不完善，从某种意义上来说比较片面。

在阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）所提出的“能力-功能福利理论中”，她认为，个人的福利取决于他所能够实现的功能：功能的实现要受到个人的能力所制约，增加收入却不一定能有效地改变个人的福利状况。由于接受救助的弱势者的问题不仅是收入低下，他们可能面临许多其它的问题：一定程度上失去了决策自由，丧失了其他人可以享受的一些机会，包括经济和参与社会活动的机会；由于长期脱离工作造成技术生疏和信心低下；体弱多病甚至死亡；丧失积极性；人际关系及家庭生活损失；社会价值与责任感下降等，而社会参与能力的下降实际构成了社会排斥，并有可能陷入长久的恶性循环②参见：李秉勤、John G.Pinel，《社会政策的经济学基础能力、贫困、社会排斥及福利》http://www.Social-policy.info。阿玛蒂亚·森还认为，从能力角度与从收入角度考察贫困的方法会得出不同

的结果。收入向基本能力的转换可能随个人和社会情况的不同而存在很大差异，所以要形成达到最低可接受的基本生活水平的能力，可能需要有不同的最低收入来适应。而以收入为中心的贫困观是要划定一个收入“贫困线”，它可能会误导对于贫困程度的判断和评价。

可以说，消除贫困是社会救助的根本目标。贫困的显性表现是收入缺乏，而其隐性表现则是能力缺乏，“能力贫困”的含义大大超出“收入贫困”的范围，我国现行消除贫困的救助政策也主要体现为针对“收入贫困”而进行的现金实物补贴。这种方式只能维持现状，保障救助对象的基本生活，而不能打破贫穷的循环，因为收入缺乏从根本上说是能力缺乏。世界银行《1990年世界发展报告》以贫穷问题作为评述重点，提出减轻贫困的战略：“第一方面是寻求一种能保证穷人最丰富的资产——劳动力用于生产建设的发展模式。第二方面是广泛地向穷人提供基本的社会服务，特别是初等教育，基本卫生保健和计划生育。第一方面是提供机会；第二方面是提高穷人利用这些机会的能力”。

在能力建设方面，我国社会救助相关的政策文件并没有明确的规定，在《城市最低生活保障制度》中，跟“能力”有关系的，也只有“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针”和“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”两条，既没有体现出“提供机会”，更没有体现出“提高穷人利用这些机会的能力”。因而，十分有必要区别“收入贫困”与“能力贫困”的差异，将社会救助从“克服收入贫困”上升到“消除能力贫困”，救助与发展相结合，提升救助对象的社会参与能力，协助他们自立、自强，最终消除社会排斥，实现社会整合（谭兵，2005）。关于受助者的“能力建设”（Capacity Building），我国社会救助制度还有很长的路要走，应当广泛借鉴国内外的已经运用于实践的先进经验。如前所述，在发展型社会政策看来，社会政策不应当仅仅是被动地应对社会发展中的问题，也就是说社会救助制度也应当通过社会投资来提升个人竞争能力进而提高国家竞争力，应当对经济社会发展做出积极的贡献。基于此，国际社会总结出了以“有条件现金转移支付（Conditional Cash Transfer System CCTs）、工作福利（Workfare）和社会养老金”为主要内容的“发展型社会救助计划”，它们通过对社会成员的能力建设，来减少贫困、促进劳动参与和长期发展。墨西哥的Oportunidades项目、巴西的Bolsa Famtlia项目、美国的TANF项目和英国的New Deal项目以及南非的国家养老金(State Old Age Pension)计划都具有借鉴的价值，这些措施在体现制度可持续性的同时，也突出了包容性发展“发展起点公平，发展过程公平、发展成果共享”的要求。

三、救助主体——从“单一主体”到“多元主体”

我国现行社会救助制度的第一责任主体是政府（国家），从中央政府到地方各级政府在制度供给和资金供给上，都承担了绝大部分救助责任，从这个层面上来讲，我国社会救助是以政府为单一主体的“国家救助”。以城市低保制度为例，《城市居民最低生活保障条例》规定，“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府(以下统称管理审批机关)负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。国务院民政部门负责全国城市居民最低生

活保障的管理工作。”①具体可参见：中国政府网，《城市居民最低生活保障条例》http://www.gov.cn/banshi/2005-08/04/content_20243.htm低保制度的推行充分显示了政府救助责任主体能力与行政动员能力，也标志着我国社会救助制度从慈善性救济向制度性救助的转型，同时也彰显了制度性救助方式的政府性（周沛等，2009）。

政府作为社会的管理者，其社会职能要求国家必须以缓和社会矛盾、维护社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任（许琳等，2002）。政府的社会救助责任主要体现为以下几个方面：第一，制度供给责任，包括制定法律、法规和具体的制度设计等，将社会救助对象应当享有的各种正当性的利益诉求予以“制度化”，并最终实现“权利化”和“法律化”（杨思斌，2010）。第二，资金供给责任，社会救助制度的“非缴费制”、“无偿救助制”与“权利与义务非对称性”决定了与社会救助有关的各种费用都应由政府全额负担，我国各级政府将社会救助资金纳入各自财政预算，中央政府则通过转移支付制度承担兜底性的财政责任。第三，制度实施与监督管理责任，包括建立承担具体的社会救助事务和提供相应的服务救助机构（由各级民政部门承担），进行行政管理和业务管理，以及监督管理社会救助资金发放与使用等，以保证救助制度的有效运行，及时纠正制度运行中出现的偏差与失误等。第四，引导社会参与责任，现代社会救助应当是以政府救助为主导、社会力量协同救助的制度体系而非单一制度。政府的救助责任还负有对民间力量组织和参与的民间救助活动通过立法或政策给予积极的引导责任,以支持、鼓励和协调民间力量参与社会救助（杨思斌，2010）。《城市居民最低生活保障条例》第五条明确中规定“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”但就目前的制度实施情况来看，政府引导社会参与救助方面做得不够。

在现阶段我国社会救助体系中，政府固然应该是第一责任主体，但仅靠政府单一主体构筑社会救助的安全网是绝对不够的。一方面，政府财力无法救助全部的数量庞大社会弱势者。作为一个发展中大国，我国政府财力相对不足，因而政府有限的经济实力决定了政府救助制度存在诸多“盲区”，有相当一部分需要救助的社会成员游离于救助保障网的边缘，客观上需要社会力量来协助政府共同反贫困。另一方面，非政府组织等社会力量无法有效承担救助重任。长期以来,政府把注意力更多地放在其内部结构调整与部门利益分配上,而对公民社会组织疏于支持与管理，这就使得这些组织“先天不足”，进而导致“后天发育迟缓”、难以有效发挥作用。一些非政府组织虽然承担部分社会管理功能,但由于缺乏相应的制度框架和制约机制,在实践中有很多组织背离了应当坚持的核心价值,在运行过程中以“营利不分红”为组织的运行原则,结果演变为个人利益团体（徐月宾等，2005）。还有一些社会组织可以认为是从政府部门中分离出来的“半官方社会组织”,有的甚至是“一个机构，两块牌子”，从资源到管理，都严重依赖于政府，“行政化”倾向非常严重。即使是民间自发建立的非营利组织，也要挂靠在业务主管单位上，这就不可避免的会受到来自政府各方的干涉与限制。政府在资源配置和组织管理方面的责任越位与在制度保障和政策倾斜方面的责任缺位同时作用，就使得政府把自身推向了两难的境地：既受到资源约束而不能全方位发挥作用，又对拥有一定救助资源的社会组织加以不恰当的管制，使得这部分资源遭遇浪费或配置不当。

显然，从资源合理配置的角度，我国社会救助主体需要从“政府包揽”的“单一主体”向社会团体(包括社会福利机构、社会救助团体、慈善机构、扶贫机构等非政府组织)等“多元主体”过渡，这亦是包容性发展的要求。强调政府在社会救助中的主体责任并不意味着政府包揽所有的社会救助活动，社会力量参与救助可以填补政府救助的“盲区”,进而与政府救助相协调，共同织就社会救助安全网。因此,政府应该明确自身责任边界,在提供基本的救助责任的基础上,倡导和鼓励社会力量从事社会救助活动。首先，政府应当加强社会组织的法律建设,以法的形式确立非政府组织的地

位和职权。与此同时，合理化非政府组织等社会组织的准入制度，逐步放宽甚至取消其必须挂靠主管部门登记的规定。其次，政府应当培育社会组织的相对独立性，合理定位其发展空间，并且通过直接补贴和税收减免等政策倾斜加大对其的扶持力度。再次，政府应当明确对社会组织的监督责任，同时可以促进第三方评估机构的监督并且加强非政府组织行业自律。

四、实施方式——从“款物救助”到“物质救助”、“非物质救助”相结合

我国现行社会救助制度是以“款物救助”为主要方式的物质救助，除了城乡居民最低生活保障制度，其他的一些救助制度也是以此为主要内容的。然而,无论是农村还是城市，低保制度都产生了与普遍偏低的救助标准相矛盾的一个现象，即“福利依赖”和“福利养懒汉”。低收入或者无收入的贫困者争先想要低保,一旦享有了接受救助的资格,即使他们的收入有所增加也故意隐瞒收入而不愿意退出低保，更有甚者索性“主动失业”，完全依赖救助金生活，俨然成为制度的“懒汉”。有学者开始担忧，我国的救助制度会使受助者患上“福利病”。2011年我国城镇居民人均年可支配收入为21810元,农村居民年人均年纯收入为6977元；与此相对应的是，2011年全国城市低保月人均补助水平为240.3元，全年最多能够领取2883.6元，而农村低保月人均补助水平106.1元，全年最多能领取1273.2元，通过简单的计算就不难发现救助金根本不足以使受助者能够完全依赖救助金生活，对大多数受助者来说,救助金仅仅是对其家庭收入的补充而非替代。郑功成曾指出，我国社会保障制度还不具备得“福利病”的资格。显然,“福利依赖”现象并非救助标准高所致。

事实上,产生上述“福利依赖”现象的主要原因是在于低保资格隐含着其他附加利益。比如医疗、教育以及住房等，这些制度在实施过程中按照低保制度的收入标准进行补贴，因而这些制度是“低保户优先”导向的。随着医疗成本、教育成本不断提高，房价持续上涨，如果受助者失去低保资格,这些附加的利益也会相应取消,他们的生活将很难摆脱困境。由此可见,“救助不足”是救助制度造成“福利依赖”甚至“养懒汉”问题的关键所在,也就是说，低保资格和其他福利资格挂钩，失去低保资格将会使贫困家庭面临更严峻的生存危机。因而，把这个问题归因于“救助水平过高”或“低保户的道德缺失”、“工作意愿淡薄”等是肤浅而片面的。这与西方发达国家高福利所导致的“福利病”有着本质的区别。正是由于“福利不足”，才使得低保制度成为了影响受助者工作积极性的主要因素。一些具备劳动能力的低保户并非拒绝就业,他们只是为了维护其低保资格而故意隐瞒工作收入，因为其工作收入会导致相关利益的损失,而其低微的收入无法弥补这些损失,因而在工作与低保资格发生冲突时他们选择放弃工作。显然，我国现行的救助制度在内容设计上是存在缺陷的，单纯的款物救助虽能缓解表面问题，却由此带来了新的问题，这必须引起高度重视。尽管近年来不少城市出台了一些鼓励低保户就业的措施,如北京和上海实施的低保渐退和就业鼓励政策,但力度都很小（徐月宾等，2009）。

现行的救助制度需要实现从“款物救助”到“物质救助”与“非物质救助”相结合的跨越。救助制度需要在款物救助等物质救助的基础上，积极拓展服务提供、心理援助和权利维护等非物质性救助方式（周沛等，2009）。服务提供即为弱势者提供类型灵活多样的、有针对性的服务，包括社区便民医疗服务、就业培训指导服务、教育服务以及相关作为均等化公共服务的补充服务等。心理救助的核心是“助人自助”，一方面，心理援助通过款物救助并且配合心理疏导的途径来减轻救助者的“被剥夺感”和“弱势感”，从而增强救助者的“社会融入感”，树立其积极生活的信心，另一方面，在精神层面上激活受助者潜在的自助能力，帮助其坚定“自力更生”的发展信念，使他们逐步凭

借自己的能力不依靠救助而独立生活。权利救助即赋权（empowerment），旨在提升人的内在能力，改善其外部环境，促进受助者发展所需的个体、人际关系和社会参与的增权，加强其对经济、政治、社会活动的参与互动，以保障受助者的公民社会权利。特别是对于具备劳动能力的受助者,社会救助制度应当促使他们重返劳动力市场,而非用制度将其“养”起来。

发达国家始于20世纪80年代的社会福利改革，其中最重要的一点就是用“工作福利(workfare)”取代社会福利，即福利的获得需要以参加工作为条件，这一改革实现了从“授人以鱼”到“授人以渔”的跨越，值得我国借鉴。例如,美国的TANF计划包括很多旨在鼓励受助者劳动就业和工作激励措施,并且绝大多数州都有专门机构为救助对象提供就业服务。救助制度的实施机构首先应该对贫困者进行需求评估,在此基础上为其选择具体的救助内容，满足个性化需求的救助内容还应该包括“自助计划”,以提升受助者的潜能，从根本上帮助其摆脱困境。与此同时，应当大力加强基本公共服务的均等化供给，特别是针对低收入人群的教育、医疗等服务，各级政府应当增加此类公共服务的可及性和可得性。这就需要社会救助的内容成为一个层次清晰的体系，要同时具备及时性、针对性和灵活性,在特殊情况紧急突发时采取现金或实物援助以解燃眉之急,之后迅速针对受助者具体情况给予就业培训等服务跟进，必要时也可以通过政策优惠的方式提供帮助。

总之，我国社会救助制度体系需要运用积极的“上游干预”理念，尽可能地将贫困遏制在源头；形成“能力提升”的目标定位，努力构建一个“授人以渔”的自助与他助相结合的良性系统；支持以政府为主导、社会力量协同参与救助的多元化的救助主体；采取物质救助与非物质救助相结合的实施方式，以一种“刚性制度”与“柔性服务”相结合的模式，借鉴国内外先进的发展经验，来应对日益复杂的社会经济环境，实现与“发展型社会政策”的完美兼容，与此同时，保障全体社会成员的基本生活，提升社会弱势者的生存能力以及抵御经济社会风险的能力，最大限度地降低贫困的发生率。

[1]阿马蒂亚·森，2002，《以自由看待发展》，任赜，于真译，北京：中国人民大学出版社。

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