行政公益诉讼中公民原告资格探究

高 艳

（苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215006）

行政公益诉讼是近年来行政诉讼法学研究的一个热点问题，通过构建行政公益诉讼制度来维护公共利益和实现对行政权力的有效监督已达成基本的共识。科学设计具体的行政公益诉讼制度是我国修改《行政诉讼法》时要重点解决的问题，其中谁有权提起行政公益诉讼是制度设计中一个基础性、前提性问题。

一、问题的缘起

现实生活中经常出现公民为维护公共利益而提起行政诉讼，由于《行政诉讼法》对行政公益诉讼规定的缺失，法院往往以不具有起诉资格为由驳回诉讼请求。法院在现有行政诉讼制度框架内的做法本身并不违反现行法律规定，但既削弱了公民维护公共利益的热情，反映公民行政公益维权之艰难，又往往导致对损害公共利益的行政行为监督上的缺失。这类案件给我们提出了一系列现实问题，即行政诉讼原告资格认定能否突破现行《行政诉讼法》第41条①《行政诉讼法》第41条规定“原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”。的规定？公民个人能否为维护公共利益而提起行政诉讼？

在已经普遍建立行政公益诉讼制度的西方发达国家，原告资格一般被赋予检察机关、社会团体和公民三类主体。2012年8月31日第十一届全国人大常委会第28次会议通过的《关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定》首次明确规定了民事公益诉讼制度，其中规定，“对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。可见，在民事公益诉讼中，原告被明确限定为法律规定的机关和有关组织，公民并不具备民事公益诉讼中的原告资格。

对此，未来行政公益诉讼制度的建构是直接沿用民事公益诉讼制度还是回应公民维护公共利益的需求赋予公民提起行政公益诉讼的权利？赋予公民行政公益诉讼原告资格存在哪些制度上的障碍？通过对这些问题的剖析，在借鉴、吸收域外行政公益诉讼制度相关内容的基础上，确认公民在行政公益诉讼中原告资格，维护公共利益和有效监督行政权力。

二、困境背后的阻碍因素及理论突破

（一）阻碍因素——传统“诉之利益”标准的限制。

“诉之利益”是诉讼法学中一个重要理论问题，指在当事人提出诉讼请求的情况下，法院在决定受理与否时对该诉所具有的利益所进行的衡量，以确定该当事人的起诉是否具有权利保护资格和权利保护利益，进而是否给予司法上保护的制度。[1](p89)西方法谚云:利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权。无诉的利益，则无原告资格。因此，诉的利益是原告的要求之一，诉的利益的范畴，直接影响原告资格的确定。

结合我国《行政诉讼法》第11条关于受案范围的具体规定，我国确定行政诉讼的原告资格采取的实际上是“法律权利”标准。只有当事人能积极证明其享有的法律权利受到了侵害，方具有原告的起诉资格。若不能证明其具有法律上的直接利害关系，即使由于行政机关的行为遭受了损害，当事人的原告资格也不被承认。为了明确当事人的原告资格，方便当事人行使诉权，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）对行政诉讼的原告资格作了扩大解释。结合《若干解释》第1条第2款第6项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”法院不予受理的规定，将原告资格标准改为“对权利义务受到实际影响”的标准。但由于受传统“诉的利益”标准的限制，《若干解释》仅仅是以列举的方式对行政诉讼原告资格作了补充性规定，现行原告资格认定很大程度上仍受制于“法律上利害关系”的标准。司法实践中也趋向于从严审查起诉条件，认为国家利益和社会公共利益的维护是国家机关的职责范围，与公民个人并无法律上的利害关系，因而公民被当然地排除出行政公益诉讼原告范围。

（二）法理突破——行政公益诉讼中“诉的利益”更新。

在大量的公害性案件涌现之前，根据传统的“法律权利”标准容易识别是否具有诉的利益。而随着公益纠纷的大量出现，往往难以将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体系中，传统诉的利益理论无法适应社会的发展。根据传统的行政“诉讼利益”理论，原告起诉只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。然而，在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，不会提起诉讼。而且在某一特定问题上，最直接有利害关系的人，并不一定代表全社会的利益。正如韦德在谈到诉讼资格问题时说:“只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济重要限制。这项法律的出发点是:救济是与权利相关联的。因此，只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法院面前都没有这种必要的资格。在私法中，这个原则可以从严应用。在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。一个有效的行政体系必须对这个问题找出某种解决办法，否则法治就会垮台。法律必须设法给没有利害关系的居民找一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。”[2](p365)因此，为了保障社会公益，支持无力主张权利的弱者提起诉讼，很多国家都规定了公益诉讼，允许与自己权利无直接法律上利害关系的公民和团体，可以就行政机关的违法行为提起行政诉讼，这也推动着传统“诉的利益”认定标准的突破。

世界上相当一部分国家的行政诉讼开始逐渐摈弃传统的“权利侵害理论”，改为“利益范围”理论,指的是当事人所欲保护的利益属于法律所保护或调整的利益范围之内。即当事人对行政决定能够提起控诉的前提是，被攻击的行政决定所侵害的利益不可争辩地属于法律所保护或调整的利益范围之内。如在美国，诉之利益经历了由“法律权利标准”向“利益范围标准”的变迁发展；英国诉之利益理论中的“利益”经历了从“个人权利”到“足够的利益”的发展；日本经历了由“法定权利”到“法律上的利益”再到“法律上值得保护的利益”的发展。[3](p210-213)在法国，可以救济的利益可以是个人的、集体的或公共的。个人利益最初的概念十分狭窄，仅仅是指行政文件所针对的人才能要求救济。现在，即使是文件没有直接针对的人也可以起诉。[4](p671)

由此，原告资格的认定标准逐渐向缓和的“法律上的利益”发展，原告资格的范围也沿由窄到宽的方向发展，为公民提起行政公益诉讼提供理论支持。

三、基础之考量——以理论基础和现实基础为维度

在我国，为了实现国家利益、社会公共利益保护的需要，除了赋予检察机关、社会团体行政公益诉讼原告资格外，赋予公民行政公益诉讼原告资格的理论基础和现实基础有：

（一）人性基础——人的共生性。

人性问题从利益角度来区分，可分为人的自利性和人的利他性。历史上诸多哲学家都承认人的自利性是人类一切文明的发端，但并不否认人的利他性的社会地位。爱尔维修认为，个人利益只有和公共利益结合起来，人才能幸福。他主张“把个人利益和公共利益很紧密地联系起来”，因为“公共利益是人类一切美德的原则，也是一切法律的基础”。[5](p537)随着全球生态危机加剧，威胁着人类生存与发展，引发人们对人类与自然关系的深刻反思，互利共生理念逐渐进入人的视野范围。互利共生指的是人类活动及其结果要确保社会系统和自然系统的和睦共存、和谐共生、互助互动、协同进步和发展，包括人与自然的互利共生和人与人之间的互利共生。[6](p12)人的共生性产生公益价值观，挑战行政机关的公益诉讼案件将会大量涌现。公共利益是由不特定多数人所享有的利益，公共利益的共享性也带来普损性。公民作为其中一分子，公共利益的受损必定会给公民个体的权益造成一定影响。赋予公民行政公益诉权，不仅是对公共利益的维护，最终也是对公民利益的根本保护。

（二）法理基础——诉讼信托理论。

产生于罗马法的“公共信托理论”认为，非属私人的水、空气、河流等自然资源和财政税收等是国民的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的，国民通过委托方式由政府管理这些财产。国家或政府作为受托人承担着对于公共资源依法行使所有权和行政管理权的义务。

由“公共信托理论”引申出行政公益诉讼信托，当公共利益受到侵害时，如果相应国家机关怠于行使职责，没有依职权向法院起诉，那么任何公民均可以以原告的身份提起行政公益诉讼。如美国《清洁空气法》中著名的“公民诉讼条款”规定任何人都可以以自己的名义对任何人，包括政府、政府机关、公司和个人就该法规定的事项提起诉讼。诉讼信托理论对我国行政公益诉讼立法有着重要借鉴意义，可以成为我们构建行政公益诉讼制度的理论基石。在国家或政府履行义务缺失时，公民可根据诉讼信托理论代位行使诉权，提起行政公益诉讼。

（三）宪政基础——人民主权原则和公民监督权的践行。

尽管《行政诉讼法》没有规定行政公益诉讼制度，但我国《宪法》为公民提起行政公益诉讼提供了根本法上的依据。《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”确立和鼓励公民为保护社会公益提起诉讼，不仅符合国家一切权力属于人民的根本原则，同时也是对上述宪法规定的具体落实，是社会主义民主在诉讼中的具体体现。《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有权国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”现代国家管理事务日趋复杂多样，行政权力处于不断膨胀状态，对行政权力的制约需要多方面来实现，其中通过公民基本权利来监督、制约行政权力是一项重要的途径，同时也是我国《行政诉讼法》确立的立法宗旨之一。

通过赋予公民就损害公共利益的行政行为提起行政诉讼的权利，体现了制度对公民私权利的尊重,满足人民当家作主的需要，同时通过私权利对公权力的监督制约实现对公权力的全面规范和监督，形成人人参与公共利益保护的机制，实现司法监督体系的完整性。

（四）现实基础——违法行政损害公益的现象的大量存在。

在我国社会发展过程中，行政权在保证国家发展的正常秩序和社会稳定方面发挥了重要作用。然而，在某些特定的行政管理领域中，存在着激烈的个人利益和集团利益与国家利益、公共利益的矛盾。行政机关并不当然地就是公共利益的代表者，并不当然地不会损害公共利益。比如在国有资产流失和环境污染等领域因违法行政损害公益的现象尤为突出，传统的有关诉讼资格这一技术性规定导致该类违法行政行为无法得到制止，公共利益得不到有效救济，这也是公共制度发展中的一个严重缺陷。尽管检察机关和社会团体在人力、物力、财力和信息的取得等方面，都较个人有明显的优越性，但权利对权力的监督和制约较之权力对权力的监督和制约更有意义。这既是目前对行政权力监督中一种较为常见的形式，确保在最大范围内迅速、及时地发现侵害公共利益的违法行政行为，又能实现公民对公共利益的维护和社会责任感，有利于公民政治素养的养成。

因而，赋予公民行政公益诉讼原告资格在我国具有很强的现实针对性，是保护公共利益的一种有效方式，是提升公民素质的重要途径。正如有学者指出，“在我国社会发展过程中，赋予普通公民行政公益诉讼原告资格，其最大的优点在于能在最大的范围内迅速、及时地发现侵害公共利益的违法行政行为，并启动诉讼程序予以监督。”[7]（p47）

四、公民提起行政公益诉讼的具体制度设计

借鉴域外行政公益诉讼制度的具体经验和做法，一方面要保证行政公益诉讼制度在我国适度开展，有序进行，另一方面要确保公民在行政公益诉讼中诉权的实现，必须通过具体制度设计，规范公民诉权的行使和实现。

（一）规范公民提起行政公益诉讼制度应遵循的原则。

1.公共利益维护和实现原则。基于“有权利必有救济”原则，针对目前行政行为对公共利益侵害引起的纠纷尚未纳入现有的行政诉讼体系的情形，在《行政诉讼法》修改过程中，通过赋予公民提起行政公益诉讼的权利，为社会公共利益的维护和实现设定司法救济方式，使损害公益的行政行为及时受到法律追究，体现行政公益诉讼社会性、公共性的内在要求。

2.有利监督的原则。由于行政权力的不断膨胀和现有监督机制的不完善，通过公民提起行政公益诉讼，动员公民借助司法权力来保护社会公共利益，防止和纠正行政违法行为。既体现法律的公平和正义，又能满足公民日益高涨的权利要求。因而，在公民提起行政公益诉讼具体制度设计过程中，应为公民实现对行政权力的监督提供便利条件，克服传统行政诉讼将原告资格标准局限于“利害关系人”的缺陷，使行政权力的行使置于广泛的公民权利的监督之下。

3.防止滥诉的原则。公民提起行政公益诉讼最大的特点是公民可以依法起诉违反公共利益的违法行政行为。由于这类诉讼的原告范围极其广泛，不能绝对排除个别人滥用公益诉讼权来达到其他目的的可能性。为了有效实现行政公益诉讼目的，防止国家司法资源的浪费，可以通过对公民提起行政公益诉讼的受理条件、诉讼范围、审判程序等内容加以明确、具体的立法规定，从立法源头预防公民提起行政公益诉讼中滥诉现象的发生。

（二）公民提起行政公益诉讼的具体制度完善。

1.完善公民行政公益诉权的立法规定。首先，将公民的行政公益诉权明确写入《宪法》。尽管我国现行《宪法》中已经有关于公民监督和控告权的相关内容，但就公民的行政公益诉权而言，尚属于宪法条款所暗含的、推导的内容。为有效保护公民的诉讼权，应在《宪法》中明确赋予公民对侵犯公共利益的行为提起诉讼的权利，不受非法限制和剥夺。其次，通过扩张解释“法律上的利害关系”来确认公民的原告资格尚属权宜之计，应在《行政诉讼法》中明确规定：“公民有权提起行政公益诉讼”。在《行政诉讼法》修改时，对公共利益时常面临侵犯的范围，。如在生态环境、产品质量、国有资产处分、公共资金使用、公共安全、税收征管等方面，行政行为侵犯公共利益时，明确公民有权提起行政公益诉讼。但法律有特别规定的，从其规定。

2.受前置程序的制约和正确处理三类行政公益诉讼起诉权人的关系。在赋予公民行政公益诉讼原告资格的同时，为防止滥诉现象的发生，可以通过行政公益诉讼的具体制度设计赋予法院对原告起诉进行审查。首先设置必要的前置程序。即公民在提起行政公益诉讼前，必须先向有关行政机关提出相应请求。只有当有关行政机关对公民提出的请求未能予以有效处理，导致公共利益受侵害的事实并未得到排除，公民方能提起公益诉讼。其次，行政公益诉讼的原告资格有检察机关、社会团体和公民三类。为保证行政公益诉讼的有效开展，必须正确梳理三者提起行政公益诉讼的关系。出于保护公共利益有效性和利益代表性等因素的考虑，提起行政公益诉讼的原告应优先考虑检察院或者社会团体。但并不能由此排除个人的诉权，因为检察院或者社会团体可能出于其他考虑而不起诉。因此，公民为保护公共利益而提起行政公益诉讼，可首先向检察院或者相应的社会团体提出，在检察院或者相应的社会团体不起诉的情况下，公民可以取代检察院或者相应的社会团体成为公共利益的代表者提起行政公益诉讼。此外，通过法院在正式受理公益诉讼前审查原告提出的证据是否充分，起诉是否有理由，是否符合起诉条件等条件的设置达到制止滥诉的法律效果。

3.提起行政公益诉讼的公民仍须与案件本身有一定的利害关系。由公民提起行政公益诉讼又可称之为民众诉讼。民众诉讼有广义和狭义两种：广义的民众诉讼指任何人可提起行政行为违法的诉讼；狭义的民众诉讼仅限于一定区域范围内的居民或具有一定特别的资格者。[8](p375)目前世界各国很少采用广义的民众诉讼类型，如在美国的纳税人诉讼中，要求起诉人必须具有一定的利害关系。美国各州普遍承认纳税人的原告资格，纳税人对于行政机关违法支出或者损害公共资金的行为，有权提起诉讼。纳税人不仅有权针对公共资金的违法支出行为提起诉讼，同时也可以针对政府部门造成金钱损失的违法行为起诉。但是，在联邦一级，法院一般不承认纳税人的原告资格。除非纳税人能够证明案件最终胜诉后可以减少其缴纳税金的数额。[3](p233)

鉴于我国行政公益诉讼制度尚处于初步形成阶段，为避免公民提起行政公益诉讼滥化成“全民诉讼”甚至“捣蛋者诉讼”，在我国公民提起行政公益诉讼资格的确定标准方面应借鉴域外民众诉讼的相关做法，一般不允许公民对一般的、抽象的公共利益向法院寻求救济。公民在代表公共利益提起行政公益诉讼时，必须证明自己在争讼中有特定的利益存在。

五、结语

正如苏力教授所言:一个有效的制度需要等待论证的成熟。公民提起行政公益诉讼制度的建立，需要一种合法性、有力的论证，需要形成一种全新的理论话语和实践话语的互动。文章对确立公民提起行政公益诉讼制度的论证只是初步的探索，希望能够起到抛砖引玉的效果，引发学界对公民行政公益起诉权问题的更多关注，以期形成更加成熟的行政公益诉讼的制度体系。

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