突发公共事件预警的法律机制研究——以地震预警为例

李一行

（防灾科技学院人文社科系，河北三河 065201）

▲法律园地

突发公共事件预警的法律机制研究
——以地震预警为例

李一行

（防灾科技学院人文社科系，河北三河 065201）

突发公共事件预警是政府公共服务的重要内容，是政府实现危机管理科学性和有效性的现实方法。我国目前正在推动地震预警系统工程的建设，在突发公共事件预警的概念下，借鉴美日经验，通过地方先行，及时修法，制定专门规范地震预警信息发布的法律等途径，完善地震预警信息发布的法律机制，更好地实现突发公共事件预警的法律效果和社会效果。

突发公共事件预警；地震预警；法律效果；社会效果

突发公共事件预警指政府依靠先进的技术和高效的组织体系，对突发事件进行监测、评估和判断，向公众发布预警并及时采取措施以减少人员伤亡和财产损失。突发公共事件预警能为人们躲避和对抗突发事件提供基本依据，也能为行政机关采取预控措施提供合法性。[1](p182-186)“地震预警”的一般英文表述是EEW，earthquake early warning，是利用电磁波的传播速度远大于地震波速、地震P波传播快于地震主运动S波与面波的特点，在地震波或地震主运动尚未到达给定地点时，及时发出警报，使得目标区域人员有几秒、十几秒甚至几十秒的逃生避险时间。

目前，日本、美国都在进行地震预警系统的建设，通过发布地震预警信息减轻人员和财产损失。[2](p20-21)我国目前正在建设首都圈地震预警示范区和兰州地震预警示范区，其中首都圈地震预警示范区已经进入内部调试阶段。随着技术和条件的成熟，未来我国的地震预警将会进入快速发展阶段，这就要求涵盖了地震预警的突发公共事件预警的法律保障必须跟得上。

一、突发公共事件预警的基本要求

2007 年颁布实施的《突发事件应对法》是我国应对突发公共事件的基本法。该法第42条明确了国家的突发事件的预警制度，第43条规定了可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报。

突发公共事件的预警是突发事件应对的重要环节，它的发布应具备下列基本要求：

1.及时性。

预警的目的在于及时提示逃生避险，争取有限时间减少损失。地震预警是在地震已然发生，而人们尚未感知到的时候向公众发布的警报，时间上更加紧迫。预警的及时与否直接决定了逃生效果和减损效果。国家建设突发事件预警系统就是为了利用先进科技缩短预警信息的发布时间，以尽可能的为公共应对留出更多宝贵的时间。及时性是预警的应有之义，是预警的生命所在和首要要求。

2.准确性。

突发公共事件的预警不但要求及时，还必须要求准确。准确有两方面的含义，一是真实反映客观情况；二是对事件描述和定义准确。能否准确预警是决定预警成败的根本问题。准确的预警是公共服务进步、社会管理有效的表现，是关乎政府公信力和公众期待的现实课题。只有准确的预警信息才能对救灾减损有助益，不准确的预警将会增加公众恐慌和降低政府公信力。

3.合法性。

合法性是法治国家预警信息发布的要求，也是预警信息自身规范性、权威性的必由之路。预警信息发布的合法性主要是要求发布主体和发布程序等必须是法定的。它要求有权的发布主体严格依照法定的程序向公众发布预警信息，不得不发布也不得滥发布。

4.公开性。

法定的发布主体应当将突发公共事件的预警信息向可能受到该事件影响的区域和公众完全公开发布。隐瞒和发布不全将被视作是不公开的行为。另外，信息的公开应是平等的公开，对于获取信息不方便人士应以其方便获取的方式提供预警信息。这就要求规范预警信息发布的法律专门对老、幼、病、残等特殊人士规定方便他们的信息获取方式和逃生避险指示。

除了这些基本要求，完整的预警还应有可操作性的指示，有描述性的定义。这些内容需要在制定预警信息的配套标准中明确，并且通过宣传教育使得公众了解预警信息的含义，更好的实效预警的效果。

二、突发公共事件预警的法律机制

突发公共事件预警的模式主要有两类，一类是综合公共危机预警，以美国为代表；一类是单一灾种预警，以日本为代表。美国已建成涵盖了自然灾害、公共事件、恐怖袭击等方面的综合公共预警和警报系统（IPAWS），并确定了相应的发布规则。在这个综合系统项目的报告书中明确提出，在公共预警信息的发布方面会尽快制定一部普遍适用的法律。[3]日本由于遭受地震灾害严重，在地震预警方面起步较早，目前的突发公共事件预警也主要是在地震预警和海啸预警方面。我国目前是综合预警系统和单灾种预警系统都处于较快的建设和发展之中，呈现出示范先行、全面推进、快速发展的特点。

从预警机制来看，完整的突发公共事件预警应包括发布主体、发布内容、发布途径以及与此相关的法律责任等方面。

1.发布主体。

美国法律规定总统有权在任何情况下发布公共预警和警报，各部门各级地方政府有权在自己的管辖范围内运用多种方式发布自己辖区内涉及公共安全和人身安全的预警信息。综合公共预警和警报系统要对自然和人为的风险都预警。依据美国1974年减灾法，美国地质调查局有权发布联邦层面的地震警报，通过有效的预测和预警加强公共安全，减轻灾害损失。日本气象厅对发生在日本或者其周边地区的地震，及时、准确地发布地震信息并进行公告。可见，发布主体主要是政府或者负有职责的专门机构。需要明确的是发布主体不等同于信息提供主体。以地震预警为例，信息的提供方是负责运营地震预警系统的单位，他通过遍布于区域内的监测台网获取地震波信息，提供给发布主体，由发布主体对外发布预警信息。

我国法律规定突发公共事件的预警信息发布主体是县级以上各级人民政府。实际操作中，在法律规定的范围内，有不同的细分，如《国家突发环境事件应急预案》中规定不同级别的预警由不同级别的政府发布；2012年8月新修订的《国家地震应急预案》中规定省级政府发布临震预报。我国的地震预警信息的发布主体应规定为省级人民政府。一是从法律角度看国家地震预案中规定省级政府是抗震救灾的主体，便于衔接；再者，依公众的惯有思维和期待来看，将预警发布主体定为政府也较为合适。[4](p108-115)

2.发布内容。

《美国法典》第42大项公共福利和健康部分的第86章是联邦层面地震灾害减轻的相关法律。其中规定预警发布的内容包括：可能的时间、地点、情况描述、逃生避险指示、就近避险场所指示等，还必须包括公布可以询问进一步信息的渠道。日本气象厅紧急地震速报发布的内容包括地震发生时间、发生地点（震源）的初步判断，地震发生地点的震源地名等。

根据《国家突发公共事件总体应急预案》，国家发布的突发事件预警信息的内容包括突发事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、预警事项、应采取的措施和发布机关等。这样的规定详细却不易读，甚至对于地震预警这样逃生时间紧迫的预警来说，稍显繁重。对于向公众发布的预警信息，既要做到具体、有针对性和指示性，又要简洁明了易于操作。预警信息内容应必要且恰当，这就需要不断总结经验以制定更好的发布规则，同时需加强宣传教育使得公众能读懂预警信息。

3.发布途径。

美国主要运用契约方式保障预警信息提供，体现在两个方面，一是预警服务提供者与需求者之间在国家法律允许的情况下可以签订契约来约束预警信息服务。二是对于确保公民的知情权的实现，公权部门发布预警信息的途径环节上，通过契约方式与信息运营企业或部门确保合作关系，如发布公共预警信息的契约中，主体是联邦紧急事务管理局，明确合作伙伴包括：联邦通讯委员会，国际海洋与气象局、国家天气服务信息系统以及白宫军事办公室等。[5]这些跨部门跨行业之间的合作都是以契约方式保障运行的。日前，美国地质调查局还与谷歌合作建立谷歌公共警报界面提供地震警报服务。日本主要通过法律保障预警信息的发布途径。《日本放送法》第6条第2款规定媒体事业者，在进行国内传播之际，当暴风、暴雨、洪水、地震、大规模火灾等其他灾害发生，或有可能发生时，为了预防这些灾害的发生或减轻灾害程度，必须进行播放。

我国制定了具体且符合实际情况的预警发布途径，《突发事件应对法》规定的发布途径包括广播、电视、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等，还要求对特殊人群及特殊场所和警报盲区采取有针对性的公告。对于地震预警，我国应加强立法保护预警信息的发布途径，采取以法律要求为主、契约合作为辅的预警信息发布途径保障以保护预警信息传播途径的畅通无阻。

4.误警、漏警责任。

人员疏忽或机器失灵导致的误警、漏警首先应从制度上规避，即规定法律责任。美国综合公共预警和警报系统的报告中明确，预警系统是以技术为主的现代手段，主要依赖于技术，对人的要求是要求工程师对系统的维护职责，也就是说如果系统运转正常而得出错误的预警，那只是科学技术手段没有达到的问题。因此，从法律的角度来看，法律责任主要应是系统运行、维护的责任和私人对系统破坏的责任的追究。同时，考虑到现有技术条件下预警系统失灵和误差的存在，需在法律中明确一定概率内误警、漏警的免责条款。

5.其他问题。

美国地震灾害减轻计划中提到，鼓励私人进行减轻灾害方面的研究，并且可以申请国家科学基金的资助。可见，私人的研究成果需要经政府的转化才能以政府名义发布。因此，在预警的官方发布权上，私人是没有的。至于私人向企业发布预警信息，如果它和某企业达成协议为该企业提供预警信息服务，那就应依合同法追究其发布不准而给企业带来的损失。

发布失误的补救问题。我国的法律里有预警的调整与解除的规定，日本的地震预警以续报和撤报方式进行纠正，但规定对于最初判断烈度5度弱的地区后来判断为3度以下烈度的情况不作撤报处理。因为地震发生后，人们能感觉到震动，在他们接受撤销信息时反而会出现混乱的情况。美国负有地震研究职能的部门的官方网站以及他们提供的多种宣传文本上，都能得知进一步获取信息的途径和方法，而且这些途径和方法非常便捷和时尚，比如facebook，twwiter以及订阅邮件等。发布失误的补救应以造成最小干扰和便捷的方式作出，不应频繁调整和续报。应规定针对不同级别的突发事件单位时间内预警的次数，以最后的预警为准。

三、完善我国突发公共事件预警的建议

1.完善法律体系，提供法律支持。

我国目前已建成较为完善的突发事件应对法律体系。以防震减灾方面的基本法律和法规为例，主要包括全国人大常委会颁布的《突发事件应对法》、《防震减灾法》和国务院出台的行政法规《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、《地震监测管理条例》。随着行政管理机制的创新和新技术新方法引入政府的危机管理中来，反映先进理念和科学方法的行政管理法律制度应该不断完善。包括地震预警在内的突发公共事件预警机制和其配套法律法规应尽快出台，为防震减灾事业提供法律保障和支持，也为完备的突发公共事件预警机制提供法律支持。

2.适时适度修法，完善预警机制。

随着突发事件管理和应对工作的发展，特别是突发公共事件预警的成功与成熟，《突发事件应对法》将面临修改。在下次修法中势必将反映近些年来突发事件应对工作所取得的主要成就和工作经验。将经实践证明一些好的经验和做法以法律的形式固定下来，这其中就包括突发事件的预警机制。届时，我国将在气象预警、地震预警、海啸预警等领域取得较大进展，新修订的突发事件应对法必须考虑适用于这些不同领域的预警的特殊性和普遍性。与此对应的是《防震减灾法》的再次修订也将重点涵盖地震预警和烈度速报信息发布的相关规定。同时还要完善突发公共事件预警的标准和评价指标体系等。[6](p92-96)为地震预警信息的发布提供法律和机制保障。

3.示范地区先行，立法同步推进。

在制定突发公共事件预警信息发布的法律法规方面，一些地方根据自己的成功实践走在了前面。一些地方政府陆续出台地方的突发公共事件预警信息发布管理办法，对本地区的预警信息发布做出规定。从地方上的实践活动中积累宝贵经验，以地方的实践和立法先行，在推进突发公共事件预警系统工程的同时同步推进预警信息发布方面的法律法规。同步推进实施，一方面能使法律保障与预警工程建设在时间上没有延时，另一方面在制度设计上由于有了地方的实践更加有利于发现问题、解决问题，制定更好更实用的法律法规。

4.制定专门法律，统一预警发布。

我国目前还没有统一详实的突发公共事件预警的法律。[7](p16-18)多个地方已经发布了本行政区的突发公共事件预警信息发布管理办法，如《广东省突发事件预警信息发布管理办法》，《重庆市突发事件预警信息发布管理办法》、《河北省突发事件预警信息发布管理办法》等。这些发布管理办法内容虽大体趋同但也有地方特色，对于我国人员流动较大的现实情况来看，在国家层面制定一部专门的预警信息发布管理办法是非常必要的。既然预警信息发布的主要受益者是社会公众，那么其发布办法就需要以公众的认知基础和惯有思维为考虑，以各地方相对统一的发布内容和提示保证公众对预警信息的理解和使用。统一预警发布管理办法也有利于国家层面对于预警信息的把握和保护，发布全国公众看得懂、会用的公共预警信息，以实现预警的社会效果。

[1]莫于川，肖竹.突发事件应对法制度解析与案例指导[M].北京：中国法制出版社，2009.

[2]刘平，邱志刚，等.最快的反应——日本地震预警系统介绍[J].生命与灾害，2011，（6）.

[3]FEMA.Strategic Plan for the Integrated Public Alertand Warning System(IPAWS)Program[EB/OL].http://fema.gov/ 2010-5.

[4]郭凯，温瑞智，卢大伟.地震预警系统应用的社会影响调查与分析[J].自然灾害学报，2012，（8）.

[5]FEMA.Integrated Public Alert and Warning System(IPAWS)Outreach Plan for Communications and Partner Engagement[EB/OL].https://www.fema.gov/emergency-alert-systemparticipants.2011-5.

[6]罗力.政府公共危机管理中的信息预警能力评价指标体系研究[J].重庆大学学报（社会科学版），2012，18,（5）.

[7]齐磊,王娟.转型期公共危机预警机制的构建[J].中州大学学报，2011，（8）.

责任编辑 周刚

D922.1

：A

：1003-8477（2013）05-0141-03

李一行（1982—），女，防灾科技学院讲师，法学硕士。

2012年度中国地震局教师科研基金项目（20120117）；中国地震局法制工作项目（2200409）的成果之一。