农村社会管理的误区、选择与制度保障

2013-04-10白小平

湖北社会科学 2013年5期

关键词：农村建设管理

白小平

（兰州理工大学人文学院法学系，甘肃兰州 730050）

农村社会管理的误区、选择与制度保障

白小平

（兰州理工大学人文学院法学系，甘肃兰州 730050）

探究我国农村社会管理理论与实践机制，最为根本的是要创造与实现保障社会现代化建设的一整套社会条件和社会机制。农村社会管理应以农村社会建设为工作轴心和基本内容。农村社会管理要有明确的顶层设计，以促进农村社会体制改革、确立良性社会机制、保障社会民生、规范社会事业建设、促成社会结构优化为目标，紧紧围绕社会建设进行制度上的整体安排。

农村社会管理；模式；制度保障

我国理论界在农村社会管理研究中存在脱节和模糊情况，没有明确指出农村社会管理理论依据和实践内容，造成实践中对社会管理的片面理解，需要矫正。①一是忽视我国农村社会不同于城镇社会的实际情况，笼统界定社会管理，并未对农村社会管理展开充分研究；二是农村社会管理在“理论支撑”与“实践模式”互动方面研究不足，内容空洞，实践茫然；三是在经济社会协调发展、建设社会主义新农村、城乡统筹一体化发展背景下，农村社会管理如何与城镇社会管理有效衔接研究不足。有鉴于此，作者于2011年7月、2012年1月对甘肃省三个乡镇的农村社会管理工作进行了调查研究。当前，我们应将农村社会管理放在“后农业税时代”和中国现代化进程的大视野、大背景中思考农村问题，探究农村社会管理理论支撑和实践机制。社会管理不仅仅靠管理解决问题，管理只是其中的因素，最为根本的是要创造与实现保障社会现代化建设的一整套社会条件和社会机制。笔者认为，我国农村社会管理应以农村社会建设为工作轴心和基本内容，是促进和服务农村社会建设的形式、手段、实现方法和保障机制。以此，求得一种相对完整并符合中国农村社会实际的改革思路、操作措施和实践路径。

一、农村社会管理的误区：实践中的几个表象

误区一：农村社会管理内涵理解狭隘化，把农村社会管理仅仅理解为乡镇信访、人民调解、农村社会治安综合治理、农村社会维稳工作。可以说，这种理解和认识在当前的基层乡镇居主流地位，成为一种地方性知识，普遍认为农村社会管理就是处理农村社会矛盾的工作，侧重“防”和“控”，因而不太注重社会机制建设与事前疏导。理论界也有把社会管理视为对社会公共设施、环境的管理，这种理解也同样属于此类问题。

误区二：农村社会管理过于行政化，形成乡（镇）政府牵头，“经济社会发展办公室”与“社会治安综合治理办公室”具体负责，事业机构单位提供社会服务的基本工作格局。②目前乡镇机构设置为（一）党政机构设置4办：党政综合办公室，经济社会发展办公室（挂民政工作办公室牌子），人口和计划生育办公室，社会治安综合治理办公室（挂人民武装部牌子）；（二）事业机构设置5中心：农业服务中心，农经财政服务中心，社会事务综合服务中心（挂计划生育服务中心、医药卫生管理办公室牌子），文化服务中心，动植物疫病防控和农产品质量监管服务中心。这有可能促使2006年全面取消农业税后国家权力在农村社会羸弱的重新回归，与“乡政村治”的农村基层管理体制形成一定的冲突。

误区三：农村社会管理务虚化，一方面将农村社会管理内涵理解狭隘化后，农村社会管理面临创新无“抓手”的困境，另一方面乡镇基层政府顾忌于行政化的社会管理与农村基层管理体制可能的冲突，工作较为被动，实践能力受阻，无法形成整合效力，基层部门普遍仍习惯于用旧的体制和方法解决问题。

误区四：农村社会管理与社会建设脱节，社会建设是要促成我国社会领域的现代化，[1](p3)它是包括社会体制、社会机制、社会民生、社会事业、社会结构在内的一体化建构。就定位于保障社会建设的机制、实现方式和手段的社会管理而言，应是促进农村社会体制改革、确立良性社会机制、保障社会民生、规范社会事业建设、促成社会结构优化的一整套的社会条件投入、实现方式和手段。上述误区注定农村社会管理会在一定程度上脱离社会建设实际需要，片面、孤立存在。

应该肯定的是，党的十六大以来，经过对三农问题全面的调整，我国农业生产得到了很大发展、农村面貌得到了很大改善、农民群众也得到了很大实惠，广大农民群众十分支持和拥护新农村各项改革，农民幸福指数节节升高，用农民朋友自己的话说：“现在日子好得很，看病住院可报销，种粮养猪有补贴，买个家电也补贴，老了还可以领到退休金，外出可创收，没有税和费，有啥不好呢？”但也应看到“误区”造成农村社会管理缺乏科学的顶层设计，内容认识不清，实施机构重叠，职责不明，资源投入不集中，社会整合效率低下，运行被动不规范的局面，致使良性社会体制和机制无法有效确立和疏通，与当前经济社会发展情势、农民群众的社会需求还存在脱节情况，进而影响到我国新农村社会建设的进一步发展。2011年广东“乌坎事件”、2013年初河南兰考爱心妈妈袁厉害收养弃婴事件、甘肃定西瓦房村低保户被强迫购买手机等事件，均充分暴露出当前社会管理的局限性、被动性与民众社会需求增强、紧迫的矛盾。基层政府战略重心调整和工作思路转变迟缓，职能转变滞后，仍将经济项目建设放在首位，而对社会建设和社会管理认识不足，实施乏力，无法适应当前中央要求加强社会建设和群众要求现实利益增长与权益维护的期望。

二、农村社会管理的选择：政府主导模式的确立

现阶段中国的经济结构已是工业社会的中期水平，经济的快速发展，引起我国的城乡结构、社会阶层结构、就业结构、人口结构、家庭结构、收入消费结构的快速变化。1978年我国的城市化率为17.9%，2011年我国的城市化率为47%，[2]城市化的扩张使我国自然村从2000年时总数为363万个，到了2010年总数锐减为271万个，10年内减少90万个自然村。[3]2008年中国的中产阶层占23%，[4](p402)尚有70%左右为中下阶层，被学者称之为“倒丁字型”的社会结构，国家统计局公布的2003年至2012年全国居民收入的基尼系数数据显示，虽然自2008年逐步开始回落，但10年间基尼系数一直维持在0.4以上。西南财经大学中国家庭金融调查数据显示，2010年中国家庭收入的基尼系数为0.61，城镇家庭内部的基尼系数为0.56，农村家庭内部的基尼系数为0.60。1978年农民占总人口的82.1%，2008年农村常住人口占总人口的54.3%，[5](p9)从1997年开始，非农产业的劳动力已经占50.1%，2008年就业结构中从事农业的劳力占39.6%。这些变化直接意味着当下的中国经济已从传统农业经济转向为现代工商经济，但与工商经济相适应的社会机制尚未匹配，我们处于社会矛盾井喷倒逼社会改革的关键时期（这也是国际上其他国家社会转型期的常见现象）。

伴随我国经济现代化、工业化、城镇化的深入推进，我国农业农村发展也进入新的阶段，呈现农村社会结构加速转型，城乡发展融合加快，农业农村对外依存度明显，农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显态势。除了城乡差异外，农村社会内部社会结构分化、收入差距拉大、熟人社会逐渐陌生化，围绕土地、住宅、计生、选举、村务、财务、农资、社保、财政惠农、福利分配的矛盾增大增多，农民群众工作环境越来越复杂。农村居民收入消费不平衡，节俭与奢侈消费行为并存，[6](p69)农业生产收入低，留不住年轻人，婚丧嫁娶，建房，家庭耐用消费品的相互攀比，赌博等逐渐超越了农户家庭的经济收入水平。同时，经济的发展、教育的投入、人口的流动等，加速提升着农民的民主、平等和权利的公民意识，解构着传统乡土社会的关系网络和秩序规则，农民更多地关注自身现实利益的实现，导致利益纠纷增多、利益诉求和表达渠道多元，往往形成明显的聚合效应，群众工作的难度越来越大。

实践和发展决定制度的选择，市场经济建设需要与之相匹配的政治、社会、文化布局。上述这些变化均使原来相对稳定的社会控制方式变得不稳定甚至完全失效，二元性的城乡社会管理体制成为现代经济发展的障碍，甚至直接导致各种层面激烈的社会冲突。建立在“防”和“控”基础上的农村社会管理由于视野狭窄、机制单一，也难以应对复杂局面，加强和创新农村社会管理势在必行。面对经济现代化和社会转型，中央政府适时调整三农政策，总结近年来我国农村社会管理政策调整，可以分为以下四个阶段：

第一阶段，首先进行农村内部政策调整和乡镇治理结构转型。从2000年初中央确定在安徽省试点农村税费改革开始，到2004年“多予、少取、放活”农村新政策的确定，再到2006年全面停征农业税，都主要围绕为农民减负进行。尤其是免除农业税后，改变了长期以来农民服从于国家的被动局面，迫使乡镇治理结构从传统的政府主导控制型向社会参与治理型转变，由此推动了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的农村综合改革。这一阶段实质上是促成了农村社会治理模式和资源分配体制的创新。

第二阶段，也是我们现在已经在做的，就是增加对三农的投入，促进农村社会建设，缩小城乡建设差距。中央全面制定一系列多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的重大政策，全面构建农业生产经营、农业支持保护、农村社会保障、城乡协调发展的制度框架。仅2010年，中央财政用于三农方面的支出安排合计8183.4亿元，是1997年的10倍，用于农业扶持基础建设，促进农村教育、社会保障、医疗卫生、文化等社会事业发展，用于对农民的四项补贴（粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴）等。

第三阶段，也是我们正在着手要做的，就是着力构建城乡统筹一体化社会管理，破解城乡二元结构，进一步解放和发展农村社会生产力，扩大改革范围，理顺农村产权关系，增强城乡社会同质性。目前有一些地方已经开始尝试户籍制度改革，尝试城乡社会保障统筹一体化建设。我们要建立城乡要素平等交换机制，放宽社会流动渠道，改革农村土地产权关系，深化农村合作经营体制，壮大中产阶层，推进社会公平、公正，在更为广阔的空间内建立起无论是市民还是农民都认可和接受的社会规则。

第四阶段，到2020年（或以后）全面建成小康社会，实现社会管理机制与市场经济体制相适应，社会结构合理，最终实现国家秩序与农村社会秩序的有效衔接。经济社会的发展，最终还是要反映到一国的政治架构上，国家与农民的关系如何协调，国家秩序与农村社会自发秩序通过什么样的政治机制协调，应该是这一阶段我们必须深入思考的问题。目前我国的村民自治在实践中还是有一定的误区，村民自治功能未能充分有效发挥，[7](p59-66)一些地方村民自治受宗族、恶势力影响较大。

农村社会建设与农村社会管理最终的目的都在于如何解放和发展生产力，如何为农民、为社会服务，只有通过有力的行政管理体制、财政体制、宏观调控体制，才能有效动员全社会，将国家的意志延伸到乡村部落。考量乡土社会自身，显然无力进行上述宏大设计与建设布局，我们所处的国际环境也不允许我们有自发演进的调整期，同时，从小农经济跨越式进入市场经济的中国农民来看，目前尚不具备完整意义上的公民素质，因此以政府为主导、村民自治组织和其他社会组织协同、村民参与的主导型社会管理模式至少在当下一段时期内是十分正当和合法的。

三、农村社会管理的制度保障：一种实践机制的建构

现代市场经济是一个人员高度流动、社会高度分工、利益关系多元化、社会生活节奏快、为现实的利益而短期内交往的“陌生人社会”，它不像小农经济那样，在一个熟人社会里依赖小群体内长期形成的稳定合作、信任关系进行简单的利益交换。由此决定了我们要用统一的、不矛盾的、、普遍适用的、可预测的制度体系来安排经济社会活动，[8](p12-19)这也是当前我国社会转型所面临的难题之一。虽然我们现在已经建立起中国特色的社会主义法律体系，但是还要看到以户籍制作为社会控制和资源分配基本手段所形成的城乡二元社会体制尚未有改变，不能适应现代化发展需求，必须立足于实践，进行制度性变革。农村社会管理创新一方面要紧跟社会建设步伐，作整体设计，一方面要增强全面管理、控制社会、协调城乡一体化发展的能力，另一方面要科学合理地制定规则、规范运行，依程序办事，符合大众的心理预期，也要限制社会管理者权力的行使。

就管理本身而言，任何“管理”都是综合的、全面的措施与方法，既具有实体性内容，影响权利义务的分配和现实利益结果，也具有程序性内容，影响行为的规范、工作透明程度和结果的公正。实践基础上形成的农村社会管理制度应由实体性社会管理规则和程序性社会管理规则两部分构成（或者是交叉的）。从目前现状来看，我们注重了实体性社会管理规则的安排，注重了民生建设的资源投入，注重了外界对个体收入的刺激，但忽视了程序性社会管理规则建设，忽视了社会机制的理顺，忽视了结果的公正，致使社会管理工作不透明、不规范、不可争诉和不被理解，出现了“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”现象，这与我们程序性社会管理规则建设缺位有着必然联系，百姓不理解政府为什么要这样做，他们的心理预期和我们的制度建设还不合拍。因此，对农村社会管理要有明确的顶层设计，要紧紧围绕社会建设进行制度上的整体安排，不能头痛医头，脚痛医脚。

第一，贯彻社会公平正义的理念。真正的社会公正，不应只是对哪个特定群体有利，而是应当对所有群体都有利，即不仅要使全体人民共享改革发展成果，而且要为每一个社会成员的自由发展提供充分的空间。通过基于社会公正的基本制度，来对基本权利义务和社会资源进行合理配置，从而使利益诉求和利益分配的通畅与平衡，并得到社会成员的基本认可，才能使我们的社会现代化建设获得成功。

第二，处理好城与乡、乡与村两个关系。毫无疑问，城与乡最终的关系是城乡统筹一体化发展，当下围绕户籍制改革、消除城乡二元结构和城乡统筹协调发展是这个关系的主要内容，它关系到现代社会体制的确立，开放、包容、合理、渐进的社会结构的形成，工业化、城镇化、信息化、农业现代化（四化同步战略）的实现。地方政府不能简单地把户籍改革和城镇化理解为就是拆迁征地，把失地农民和农民工变为城里人就是现代化，而是要站在社会建设、民生建设、以人为本的高度进行综合社会管理，缩小城乡差距，解决弱势群体的实际困难，将社会问题提前化解，减少因经济发展、社会变革带来的焦虑与不安。乡与村的关系涉及乡镇行政管理权力与村民自治权力的调和，乡村社会的张力程度与自身化解风险的能力增强，我们既要保证社会管理权力的通畅，也要保证基层社会自主权的实现，应修改《村民委员会组织法》，让其他村民社会组织的合理诉求有通畅的表达渠道，也让他们积极参与农村社会建设和社会管理，形成国家秩序与农村社会自发秩序有效衔接的政治机制。

第三，加强法律制度的改革和道德文化建设。笔者认为，围绕农村社会管理，法律制度改革应考虑三个方面：1.改革我国现有的财税体制，建立与地方政府事权与财权相匹配的财税体制，合理划分中央与地方收入，调动地方政府进行社会建设、社会管理投入的积极性，要加大对贫困地区的财政转移力度，力争贫困地区的社会公益建设由政府解决。①这一点在笔者在所调研的贫困乡镇感触较为深刻。首先，乡政府每年财政拨款有限，仅能维持公务人员的工资和基本办公经费支出，根本无余力投入农村社会建设和管理；其次村级公益事业项目“一事一议”机制虽好，但在贫困地区推行难度仍然很大，村民不愿筹资筹劳。2.完善社会保障法律制度，将城乡居民基本养老、基本医疗保险、居民社会福利、大病救助作统筹一体化建设，打破城乡身份界限，逐渐填平城乡差距，提高农村“五保”供养和农村扶贫标准，增强农户投保积极性，要适当增加和提高农户的投保义务和标准，形成“公平”与“效率”兼顾的农村社会保障体系。3.调整农村产权法律制度，围绕土地、宅基地、林地、牧场等进行物权改革，建立适应当代农村生产生活实践、适应市场需求的现代物权制度，平等产权人法律地位，改变集体土地只有村民委员会和政府说了算的局面。要加强农村道德文化建设，因为公民道德文化程度的高低，最终决定的是一个国家的民主和现代化程度，关系到未来的经济社会发展。

第四，促成合理的社会机制形成。政府在社会机制中起关键作用，要建立起与现代化相适应的社会机制，当前地方政府尤其是基层政府必须向以下四个方面的转型：1.退经入社——服务型。即地方政府（尤其是基层政府）的中心任务要由以经济建设转向社会建设与社会管理，不要让经济数据和“政绩”蒙蔽双眼，应尽快转变工作思路。把经济的事交给市场，政府（主要指中央政府）只要创造条件、制定规则、进行宏观调控即可。面对转型时期众多的社会问题，才是当前地方政府工作的重心，否则，社会建设不成功，最终还是实现不了现代化。政府在组织社会管理上要有明确的任务和时间表。2.共同参与——合作型。改变长期以来依赖科层官僚管理体制和行政权力进行社会控制、社会整合的局面，形成包容、妥协、合作、各方主体共同参与政治、经济、社会、文化、生态建设的繁荣局面。就政府内部而言，要改革议事机制，拓宽民众参政议政渠道，提高地方政府的积极性，就外部而言，要放活社会组织，改革官办的社会组织，提高社会组织、民众参与社会建设的积极性。3.削权尚法——法治型。当前我们的法治建设重点还处在如何规范、限制公共权力上，倡导法治是社会（尤其是陌生社会）的需要，法治会给人们带来安全感、秩序感、规则感，有助于确立社会正常运行的基本秩序，有效维护公民的基本权利，使社会各个群体之间的良性互动有章可循。4.疏导防控——综合型。要消除社会矛盾、解决社会问题，就要综合性布局，而不仅仅是社会治安综合治理，不仅仅是社会公共设施、环境治理，要理顺利益格局、改善民生、藏富于民、消除社会不公、治理腐败和行业垄断，建立社会、生态预警系统，进行有效的社会预防护理。

第五，以民生建设为突破口。这虽然是当前一项功利性选择，但也关系到民生基本状况的改善，关系到民众对改革积极认同的态度，有助于社会安全运行和改革顺利推进。由于当前社会建设的重点是围绕民生展开的，因此，当下农村社会管理的核心应是实体社会保障制度和程序社会保障制度的建设与充分实施。

余论

改革开放以来的中国就是一个实现现代化的历史，使小农经济下的每个人都被整合进入这个巨大的现代化工程，成为现代化工程的有机组成部分，这是一个全面的秩序破坏和秩序重建，这是一个结构性的政体变迁，[8](p21)我们要根据实际需要，统筹农村社会建设和社会管理。政府主导的社会管理模式虽然在当下是正当合法的，但也要注意对农村社会自发秩序的培育，保护农村社会合理张力，对一个经济文化发展不平衡的大国来说，在社会管理模式上切忌一刀切。农村社会管理是一个综合型工程，要求我们必须认真领会和切实贯彻中央精神，充分进行各种社会层面的调查研究，做耐心细致的工作，为全面实现小康社会、社会和谐、人民生活幸福而努力奋斗。

[1]陆学艺.社会建设论[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[2]国家统计局.中国城市化率历年统计数据（1949-2011）[EB/OL].http://wenku.baidu.com/viewd4a365f4f61fb7360b4c6560. html.

[3]冯骥才.传统村落的困境与出路——兼谈传统村落是另一类文化遗产[EB/OL].http://club.kdnet.net/Dispbbs.asp? boardid=2&id=8824628，2012-12-08.

[4]陆学艺.当代中国社会结构[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[5]陆学艺.中国社会建设与社会管理：探索·发现[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[6]饶旭鹏.农户经济行为的双重二元结构[J].湖北社会科学，2012，（8）.

[7]冯乐坤，郑永哲.村民自治：误区与修正[J].西部法学评论，2010，（6）.

[8]苏力.通路通向城市：转型中国的法治[M].北京：法律出版社，2004.

责任编辑张晓予

C916

1003-8477（2013）05-0047-04

白小平（1973—），男，兰州理工大学人文学院法学系副教授，硕士生导师。