荷兰公共文化政策研究*

许 清

(北京大学信息管理系，北京100871)

文化是文化政策研究的第一关键词。在研究中我们既可以将其看作是一个理论概念又可以将其看作是一种社会现象。作为一个理论概念，文化表示人类在改造自然环境、社会关系和其自身等方面所进行的各种活动，以及这些活动的积极的客体化的成果，包括整个社会生活的物质领域和精神领域的全部成就［1］。作为一种社会现象，文化涉及文学艺术、新闻出版、教育、科学、卫生、体育等内容。由此，我们不难发现文化是一个极为宽泛的用语。但在实际生活中，文化又是一个时空的统一体，代表着具体的涵义，包含着具体的内容。不同时期、不同地域的文化具有不同的特性和不同的形态。故而在研究各国的文化政策时我们有必要对其阐述的文化所代表的具体涵义以及具体内容进行专门总结。弄清各国对文化的具体理解是我们进行文化政策研究的重要前提。

在我国文化一词主要涉及文学艺术、广播出版、电影电视、文化遗产等内容。我国当前文化政策的重点包括完善文化产品创作生产体系、构建公共文化服务体系、加强文化遗产保护利用和传承、推动文化产业成为国民经济支柱性产业、完善文化市场监管体系、加强对外文化交流与贸易以及推动文化体制机制改革创新等［2］。相比我国对文化的理解，以宽容、自由的社会风气而闻名的荷兰对文化的理解则包含了更多的内容。在荷兰文化一词既包含着文学艺术、广播出版、电影电视、文化遗产这些一般意义上的文化内容还包含着教育、科学的内容。通过对荷兰相关文化政策文件的研读，笔者认为文化一词在荷兰包含着六个方面的具体内容，即艺术类，包括视觉艺术与设计、建筑艺术、表演艺术、电影艺术、非专业性艺术及艺术教育等;遗产类，包括文物、古建筑、历史遗迹、博物馆及档案馆等;媒体类，包括广播电视媒体及印刷媒体等;图书馆类，包括各类资料馆和图书馆;教育类，包括中小学教育、高等教育、职业教育、成人教育及教育服务等以及科学类。荷兰当前文化政策关注的重要问题包括文化遗产问题、文化产业问题、文化就业问题、文化多元性和文化融合性问题、媒体多样性问题、文化数字化问题、社会凝聚力问题以及男女平等问题等［3］。

1 荷兰文化政策概览

1970年以前，荷兰社会呈现出明显的“分立化”特征。“社会分立化”也称“柱化”，是荷兰社会特有的一种现象，其起源是宗教分歧。我们可把它称为一种以宗教或政治为分野的社会隔离。具体来说，就是荷兰社会被天主教徒、新教徒、社会党人和自由党人纵向分割为四个小社会，这四个小社会都有自己完整的社会系统，每一个社会的人从出生到死亡都力图在自己的小社会中活动，各部分之间则老死不相往来。但这只是一种绝对化的表述方法。在文化生活中，这四个小社会则通过他们自己的传播手段包括专门化的报纸、电视广播频道和艺术爱好者组织等表达和传播他们的思想和观点。这一时期的文化政策自然也表现出显著的“分立化”的特征。目前，荷兰社会“分立化”的现象虽已基本消失，但其影响在文化社会生活各个方面还不同程度地存在着。以广播电视为例，荷兰的电视台和电台由政府所有和管理，但广播时间分配给各个有着鲜明的政治和宗教立场的广播协会。各广播协会负责制作自己的广播和电视节目，并在规定的时间里在公共广播电视台或电台上播出。各广播协会还可出版自己的广播节目报，宣传自己的观点［4］。

1970年以后，荷兰社会的“分立化”倾向逐渐减弱，各政治-宗教派别的人们开始相互融合。由此，20世纪70年代，荷兰的文化政策呈现出了明显的融合性特征。与此同时，文化发展的重要性逐渐得到了荷兰社会各阶层的普遍认同。荷兰政府对文化发展的关注度也有了显著提高，在文化政策上采取的是较上一时期更加积极的文化政策。文化政策成为了荷兰政府福利政策中越来越重要的一部分。在此阶段，荷兰政府对文化艺术机构提供的间断性资助开始向固定性资助转变，并且大幅提高了对其的资助额度。为鼓励支持荷兰公众在文化艺术上的自由表达，荷兰政府在资助文学艺术作品上采用了新的质量标准，以扩大政府资助范围，提高荷兰公众在文化艺术活动中的参与度，充分促进荷兰文化艺术的发展。

20世纪80年代早期，荷兰的经济发展出现了停滞。迫于财政资金短缺的压力，荷兰政府对其在各领域的职责与任务进行了重新考虑和安排。这一时期荷兰政府在文化领域进行两项重大改革，一是荷兰政府将只对那些能够确保出产具有高质量的、高专业性的文化艺术作品的文化机构进行继续资助，对其他机构则不再进行资助，二是荷兰政府为公共开支设置了特定的范围，用预算资金代替了对文化艺术机构的运营补贴，这就大大降低了文化机构对公共资金补贴的依赖程度。由此，在此阶段完全依赖于公共资金支持的文化艺术机构便遭遇了前所未有的经济困难。而在国际文化政策上，荷兰此时期的政策重点是提高荷兰文化艺术的国际地位。

20世纪90年代，荷兰的文化政策则发生了巨大改变。1993年，荷兰议会通过了新的《文化政策法案》，根据这一法案的规定荷兰政府应每四年制定一次文化政策发展规划。1994年，荷兰的公共福利、卫生和文化部更名为教育文化和科学部(以下简称文化部)，至此荷兰的文化事务开始由自己专门的中央政府部门负责。文化事务与公共福利及卫生事务在中央政府部门的分离充分显示了荷兰政府对文化发展的重视程度，继而也说明了文化发展对实现社会进步的重要程度。这一时期，荷兰政府对文化机构的资助政策又变为了财政激励政策，相比为文化机构提供全面的资金支持，其文化财政政策更加严谨并日趋市场化。荷兰政府开始鼓励文化机构积极开拓产品市场，以增加运营收入，提高自身经济效益，逐步实现经济独立。此外，荷兰政府还鼓励个人对文化艺术领域进行无偿捐助。在国际文化政策上，荷兰此时期的政策重点则由提高荷兰文化艺术在国际上的地位转为促进文化艺术领域中的国际交流与合作。

进入21世纪后，文化日益成为平衡人类个体与社会的支撑点。无论是从国家发展的角度出发还是从公民生活的角度出发，文化发展都发挥着举足轻重的作用。这一时期，荷兰的文化政策整体呈现出了积极稳定的特征，但在保持政策稳定的同时也取得了不少突破。基于日益增长的文化财政补贴的申请数量日益增长和过于繁杂的审议程序已使荷兰的文化部不堪重负的事实，荷兰文化部国务秘书在2005年前后多次向荷兰议会提出要对荷兰国家的文化决策制度体系进行结构性调整。由此，荷兰议会在2006年10月16日召开的会议上讨论做出了如下决定:荷兰政府要对全国文化艺术机构的设置进行重新考量，划分新的基础设施机构分界线。在文化政策四年发展规划中将不再考虑来自较小规模的文化艺术机构的资金补贴申请，这部分申请将交由公共文化基金会负责。2007年荷兰议会为此通过了《文化政策法案修正案》，在修正案中对公共文化资金在文化机构中的分配做了进一步说明。而由于全球经济的衰退，在荷兰文化艺术领域维持了很长时间的财政预算增长趋势在2004年也终告结束，2008年荷兰文化艺术领域的财政预算与2004年相比减幅达 10%［5］。

2 荷兰文化政策的原则与目标

荷兰文化政策的基本原则是保持荷兰政府在文化艺术作品、活动、项目评价上的中立立场，我们可以称其为“中立性原则”。荷兰文化政策中有两个方面体现了这一原则，其一，在制定文化政策时多依赖各类文化委员会进行相关的调查和论证，荷兰文化部则只关注一些具体的政策议题，例如文化遗产议题、男女平等议题等。其二，在分配文化财政资金时多依赖各类文化基金会开展相关的项目和活动。在制定和实施文化政策中秉持中立性的原则，一方面可以提高政府决策的科学性和客观性，另一方面还可以减少政府工作中的官僚作风，提高政府工作的效率。

荷兰文化政策的总体目标是将荷兰建设成为一个美丽的、智慧的、文明的国家。美丽是指通过实施积极的建筑政策建设当代建筑和采用现代化手段保存历史建筑和历史遗迹来增强文化发展对荷兰的美化作用。智慧是指确保每一位荷兰公民都能享受到良好的教育，鼓励每一位公民不断开拓创新，为优秀个人提供发展机会。文明是指确保每一位荷兰公民都能享受到良好的文化服务，提高公众在文化活动中的参与度，为社会发展营造一个良好的氛围。

3 荷兰文化政策的决策体制

3.1 政府机构

荷兰的公共治理体系是一个三层结构，即中央级、省级和市级。在每一层级的治理体系中又都实行着议会-政府双重责任制。因此，荷兰的公共治理体系的核心机构有国会、省议会和市议会以及中央政府、省级政府和市级政府。议会有权制定和修订法案。政府则负责制定和执行相关政策。

在荷兰的中央政府中主管文化事务的部门是教育文化与科学部，简称文化部。荷兰文化部负责制定和实施荷兰的教育政策、文化政策(一般意义上的)以及科学政策。荷兰文化部由一个主管部门(管理机构)和大量的行政服务部门和监察员组成。在荷兰文化部中没有明确的司局划分，其下属机构有科技政策咨询委员会、服务绩效培训司、文化遗产监察司、荷兰教育监察司、荷兰(欧洲大陆荷兰)国家档案馆及荷兰教育委员会。文化部的主要负责人有:文化部部长;文化部国务秘书;文化部秘书长;副秘书长;教育监察长;遗产监察长;中小学教育总干事;高等教育、职业教育、科学与解放总干事;文化与媒体总干事;教育保障服务总干事。文化部的政治领导权属文化部部长和国务秘书。秘书长、副秘书长、四位总干事以及教育监察长共同组成了文化部的管理团队。文化部管理团队(在荷兰语中简称MT-OCW)是荷兰公民领导权的实现机构，负责为文化部部长制定国家文化艺术发展政策提供建议［6］。

早在20世纪70年代早期，荷兰国内便出现了针对地方分权问题的讨论。到了20世纪80年代，荷兰国内又对实现中央政府、省级政府和市级政府的职能和任务相分离的做法进行了重新考虑。由此，荷兰在很多领域都实现了中央政府与地方政府的权力分离，结束了荷兰三级政府体系责任混乱的历史。2006年，荷兰的文化大臣(部长)与各省、市地方政府签订了一份官方协议。协议规定了荷兰文化部在向荷兰国会提交文化政策四年发展规划之前，必须征询各省、市地方政府的意见。对有关中央政府政策与各省、市地方政府政策相关的事项每年都要进行至少一次的讨论。从而在荷兰政府系统中逐步确立了保障各层级政府的各类文化政策计划的相互协调的协议机制。但是，在具体实践中中央地方的分权不总是合理的，中央集权与地方分权往往是相互交织在一起的。

在文化艺术领域中央政府主要负责荷兰国内的交响乐团(包括地方交响乐团)、表演艺术团和少数几个国家级博物馆、图书馆、档案馆的管理工作和资金支持工作。省级政府主要负责省级范围内文化艺术作品的协调和管理工作。市级政府则主要负责各种文化艺术场馆和设施的管理及日程安排。荷兰中央政府只负担着荷兰国家文化艺术活动所需经费的三分之一，其余三分之二的活动经费则由各省、市地方政府承担。由此，我们可以看出荷兰文化艺术的发展的主要支撑不在中央而在地方。

3.2 委员会

荷兰议会实施的是委员会制度，即议会的立法和监督职能是由各个不同领域的委员会的职能组合而成的。从1848年到1953年荷兰国会二院实行的是5个常设委员会制度，1953年后取消了这5个常设委员会，开始设立专门委员会。这些专门委员会中有些是荷兰议会成立的固定的常设委员会，有些则是议会针对政府的某一特定事项而成立的临时的特别委员会，在任务完成工作后，特别委员会便随即解散。各专门委员会负责对有关政府政策的提案进行口头和书面的准备工作以供议会议员在辩论和表决时做参考，其成员是由具有专门知识和经验的议员担任。伴随荷兰对政府决策体制的进一步改革，各专门委员会在政府决策中发挥了更加重要的作用。

荷兰文化领域国家级的重要委员会有荷兰科技政策咨询委员会、荷兰教育委员会、荷兰文化委员会。荷兰文化委员会是一个与荷兰政府一起合作制定文化政策的独立机构。1997年以前荷兰政府在制定文化政策时必须要先向荷兰文化委员会进行咨询。1997年荷兰取消了此项硬性规定。尽管如此，荷兰政府仍保持着与荷兰文化委员会大量合作，在制定文化政策时仍会特别咨询荷兰文化委员会的意见。2007年，文化艺术委员会针对文化部提出的下一文化政策四年规划(2009年-2012年)向其提交了一份题为“创新，参与！”的建议性文件。在荷兰的省、市级政府中也有大量的委员会存在，例如，阿姆斯特丹艺术委员会。除此之外，荷兰的文化部长还经常委托外部的委员会和私人咨询公司针对某一特定事项进行调查和论证，以向文化部提交相关的建议。

3.3 基金会组织

在荷兰存在着多种多样的基金会组织，这些基金会组织在荷兰社会的发展过程中发挥了重要作用。在这些基金会组织中既有公共基金组织，也有非公共基金组织。荷兰文化艺术领域的大量资金都来自于公共文化基金组织。2006年10月16日召开的国会讨论决定来自较小规模的文化艺术机构的资金补贴申请将交由公共文化基金组织负责。公共文化基金组织也因此获得了更多的政府授权。公共文化基金组织在2009年以前主要是为单项文化活动或项目提供一次性资金补贴，2009年以后，公共文化基金组织开始承担起了为相关文化艺术机构和公司提供跨年度(最多4年)的资金补贴义务。公共文化基金组织负责对补贴项目和补贴机构、公司进行评估，以确定资金补贴额度和补贴时间。文化委员会则负责对公共文化基金组织进行评估。荷兰重要的公共文化基金组织有荷兰视觉艺术、设计与建筑基金会、荷兰建筑基金会、荷兰表演艺术基金会、荷兰电影基金会、荷兰文献基金会、荷兰文学出版和翻译基金会、蒙德里安基金会、克劳斯亲王文化发展基金会等。

由此，在荷兰的文化领域便形成了“政府—委员会—基金会”三维一体的决策体制，这一三维一体的决策体制充分保障了“中立性原则”的实现。

4 荷兰文化政策的特点

荷兰的文化政策有着与世界上其他国家文化政策相似或相同的理念和目标。然而其独特的国家体制和社会环境，凸显了荷兰文化政策颇为独特的一面。荷兰文化政策的主要特点有以下五个方面:

(1)计划管理体制:1993年制定的《荷兰文化政策法案》规定了荷兰文化部应每四年制定一次文化政策发展规划即文化政策备忘录。这一法案是对1988年制定的“艺术计划”的补充和完善。文化政策备忘录的制定一方面实现了荷兰政府对未来四年文化发展的预先规划，另一方面则实现了荷兰政府对过去四年文化政策实施效果的复核。文化政策备忘录的重点内容是对未来四年文化发展的财政政策进行规划，其目的是实现政府对财政资金的合理安排，便于文化艺术机构在具备足够的资金支持下启动长期项目。

(2)注重荷兰公众在文化艺术活动中的参与:荷兰政府在制定和实施文化政策时十分重视公众在文化活动中的参与度，早在1999年荷兰文化部便启动了“文化延伸行动”项目，其目的便是吸引更多荷兰公众参与到文化活动中，特别是新移民和年轻人。为了进一步贯彻落实“文化延伸行动”，荷兰中央政府与省、市级政府还专门签订了有关协议，对2001年至2004年的具体规划进行了部署和准备。至此“文化延伸行动”项目取得了圆满成功。故而，2004年荷兰文化部决定在接下去的四年采用更加现代化的方式继续实施该项计划，荷兰中央政府更是为其提供了高达1370万欧元的预算资金，以鼓励各地方政府积极开展更具特色的文化项目。在2007年制定的文化政策备忘录“Art for Life’s Sake”中荷兰政府还提出了10项文化参与计划，包括文化青年通行证、城市通行证、博物馆通行证、青年免费入场券等。此外，在荷兰政府中还特别设置了社会文化计划办公室，其主要任务便是对荷兰公众各类文化艺术活动的参与情况进行调查研究。据其统计在2007年荷兰至少有78%的公众参与了文化活动，而欧盟国家文化活动的平均参与比例仅为63%［7］。

(3)注重文化发展的多样性:2005年10月第33届联合国教科文组织大会上通过的《保护和促进文化表现形式多样性公约》将文化多样性定义为各群体和社会借以表现其文化的多种不同形式。这些表现形式在各群体和社会内部及其间传承［8］。文化多样性是人类社会的基本特征，也是人类文明进步的重要动力。我们应大力保护、促进和维护文化多样性。受宽容的社会风气和庞大的移民人口数量的影响，荷兰十分重视文化发展的多样性，曾多次在文化政策备忘录中设置文化发展的多样性议题。在相关文化政策的指导下，荷兰政府实施了多项以促进荷兰文化发展的多样性为目的的专项项目和活动。

(4)注重市场经济理念在文化发展中的培植:市场经济理念的培植即提升文化艺术领域的文化工作者和艺术家的市场意识，鼓励其进行积极的市场开拓，在发展文化艺术的同时努力提高经济效益，增加自身运营收入，实现经济独立。荷兰艺术家与文化家创新协会一直致力于对荷兰的艺术家和文化工作者进行市场经济理念的培育，自成立之初便针对荷兰的艺术家和文化创作者设立了一整套的商业培训免费课程。在2002到2007年间，大约有12000名艺术家和文化工作者选修了至少一门课程，大约5000名艺术家和文化工作者获得了有关职业规划方面的建议。2006年荷兰文化部还与经济事务部联合启动了文化与经济项目，其目的便是通过推动荷兰的自主创新来加强荷兰文化的经济创造力。由此文化领域也对其市场潜力及经济价值有了更深刻的认识。

(5)优先国家政策:2006年以前荷兰的国际文化政策表现出明显的优先国家政策。即在国际文化交流与合作中以优先国家的理念为指导，包括欧盟国家、美国、加拿大、摩洛哥、苏里南、土耳其、埃及、日本、俄罗斯、印度尼西亚以及南非，将政策重点放在特定国家和区域上。优先国家的选择标准包括对荷兰文化发展的重要性、对扩大荷兰文化市场的作用、其本土文化的水平及质量。2006年后，荷兰政府逐渐弱化了优先国家的意识，在优先国家的选择上开始采用更加灵活的方式。

5 结语

伴随经济的快速发展，我们已步入了一个物质愈加丰富、精神愈加匮乏的时代。在这样一个时代特征下，文化发展的重要性日益凸显，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综合国力的重要因素。由此，我们应更加重视对各国文化政策的研究，充分借鉴其有智之处、有实之措，不断提升我国的文化政策高度，构建完整的公共文化服务体系。

〔1〕 冯天瑜.中华文化辞典［M］.武汉:武汉大学出版社，2010:1

〔2〕 文化部关于印发《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》的通知.http://59.252.212.6/auto255/201205/t20120510_28451.html

〔3〕〔7〕 Ineke van Hamersveld ，Vladimir B?NA.Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe—The Netherlands.http://www.culturalpolicies.net

〔4〕〔5〕 张健熊.荷兰.北京:社会科学文献出版社，2003

〔6〕 荷兰教育文化与科学部.http://www.minocw.nl，2012

〔8〕 保护和促进文化表现形式多样性公约.http://59.252.212.6/auto255/200708/t20070803_20639.html