从豆芽案件看食品安全监管立法的缺陷

王卫明

从豆芽案件看食品安全监管立法的缺陷

王卫明

豆芽菜营养丰富，口味独特，是百姓餐桌上的佳肴。但如果老百姓吃到了卫生质量不达标的豆芽，就会给健康带来损害。令人不安的是，有毒有害或者不符合食品安全标准的豆芽，可能已经在我们并不知情、毫无察觉的情况下被端上了我们的餐桌。

1.沈阳“毒豆芽”案件

2012年2月29日，辽宁省沈阳市中级人民法院宣判近年该地区最大一起生产、销售有毒有害食品案件：来自北镇市正安镇蹇屯村蹇明志、杨桂荣夫妇等在沈阳长期使用对人体有毒、有害的植物生长调节剂及防腐剂等添加剂生产豆芽并销售，引发“毒豆芽事件”。法院终审认定蹇明志等犯生产、销售有毒、有害食品罪，分别判处有期徒刑6个月至4年不等的刑罚。①《沈阳“毒豆芽事件”》，http://www.dtnews.cn/html/news/gj/2012/0301/28868.html，大同网，2012年11月30日访问。

2.上海市青浦区“问题豆芽”案件

2012年2月中旬，根据群众举报，上海市青浦区相关执法部门查获了大量尚未销售出去的添加化学物质的黄豆芽、绿豆芽。经查，5名犯罪嫌疑人长期在生产豆芽的过程中添加“AB粉”、“无根豆芽素”等化学物质，日产豆芽共计26吨，销售总额达180万余元。8月初，相关嫌疑人被青浦区检察院以涉嫌生产、销售伪劣产品罪提起公诉，目前5人均已被判刑。②《日产“问题豆芽”达26吨 五案犯最高获刑四年半》，http://shipin.people.com.cn/n/2012/1023/c85914-19358892.html，人民网，2012年11月30日访问。

一、豆芽属性争议：一个吊诡的问题

（一）豆芽案件与食品安全监管缺失

两起案件的发现均来自于群众举报。而在群众举报之前，两起豆芽案件中的罪犯都长期以相同的方式生产豆芽，即在豆芽生产过程中添加各种非食用物质。并且，所有案件的相关当事人在案发的时候都辩称添加非食用物质的生产工艺是行业内的习惯做法，因此他们并不认为自己的行为违法甚至可能构成犯罪。③案犯的辩解可参见上述注释中的两则新闻报道。案犯的辩解并不是毫无道理的强词夺理。在上海市青浦地区发生的问题豆芽案件中，五名犯罪嫌疑人在豆芽生产过程中主要添加的是4-氯苯氧乙酸钠和6-苄基腺嘌呤，这两种添加物都在《GB2760 食品添加剂使用卫生标准》所允许的豆芽生茶添加剂之列，但有最大使用量和残留量的限制。也就是，在限制范围内的添加的确是允许的。只是到了《GB2760-2011食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中，这两种添加物已不在豆芽生产的添加剂之列。由于食品生产关系人的健康和生命，食品生产国家标准属于强制性标准，某种物质不在国标之列意味着产生禁止性法律效力。也正因为如此，上海市青浦地区检察机关在办理“问题豆芽”案件时，对各犯罪嫌疑人销售额的认定是从该标准的实施之日，即2011年6月20日起算的。我们不禁要问：是什么原因导致违法违规添加的豆芽生产行为能长期进行而没有被行政执法部门发现呢？如果没有老百姓的举报，这类违法犯罪行为是否可能会一直持续下去呢？

在两起豆芽案件发生后，各有关行政监管部门之间互相推诿，都声称自己不是豆芽生产安全监管的合适部门。如在沈阳“毒豆芽”案件发生后，在沈阳市“打假办”组织召开的专题研讨会上，工商、质监、农委等部门均称“不归我管”。工商称，食品生产领域应由质监局负责；质监称豆芽属初级农产品，应归农业主管部门管；农委则称，豆芽属初级农产品的加工品，不应由农业行政部门负责。最终沈阳市长做出指示，由市农委全权牵头处理。④檀秀侠：《我国食品安全监管机构的可问责性分析》，《新视野》2012年第1期。也可参见《沈阳查获40吨毒豆芽 各监管部门均称不归我管》，http://health.sina.com.cn/news/2011-04-20/082422325032.shtml，新浪网，2012年11月30日访问。

“毒豆芽”或者“问题豆芽”能在市场上横行数年的原因，是由于豆芽属性的不明确导致监管职能的不明，从而产生各行政监管部门推诿扯皮并使豆芽生产的安全监管处于缺失的状态。

（二）豆芽属性争议：未有结论的问题

1.豆芽是食品吗？

基于生活常识的理解，我们可以把食品定义为“可以供人食用或饮用的物品”。事实上，这种理解与法律上的定义基本相差不大。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第99条所定义的食品是“指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”①法律制定和法律用语很大程度上基于我们的生活常识。法律规制的“食品”定义在有关法律或规范中基本上与我们常识性的理解没有太大差别。在《中华人民共和国食品安全法》第99条定义的食品是“指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”《食品工业基本术语》对食品的定义是：“食品是指可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或作药品用的物质。”显然，豆芽是可供人食用的未加工食品，属于食品范畴。《食品安全法》第2条第1款第1项规定，“食品生产和加工”应遵守本法的规定。因此，以市场供应为目的的豆芽生产属于《食品安全法》规制的对象。《食品安全法》第4条第3款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”本款确立了食品安全监管的分段监管体制。根据分段监管的体制要求，食品生产安全监管属于质量监督行政部门的职责。但是在豆芽案件发案后，质监部门指出豆芽生产安全监管不应属于质监行政部门的职责，作坊式的豆芽生产安全监管不能适用《食品安全法》。

2.豆芽是产品吗

在两起豆芽案件中，各生产者都不是以工业化的方式生产豆芽，而是以作坊式的方式进行豆芽生产。有些豆芽的生产者尽管生产规模可能很大，但不是工业化的生产方式。在质监行政部门看来，如果作坊式豆芽生产属于质监部门的监管范围，将与《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）产生冲突。《产品质量法》是规范质监行政机关执法的基本法律。《产品质量法》第2条规定：“在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。”本条第2款规定：“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。”该法第27条规定，“本法所规制的产品必须有产品标示或包装标示。”而现阶段我国的豆芽生产总体上是作坊式生产，供应市场的豆芽既不可能有产品标示（类似于《产品质量法》第27条第2款所指的“裸装的食品和其他根据产品的特点难以附加标识的裸装产品”），也没有包装标示（市场销售豆芽绝大部分没有包装，只有通过工业化生产方式生产并销售的豆芽有包装，如在一些大卖场销售的包装豆芽）。《食品安全法》规定食品生产的监管职能属于质监部门，但质监部门行使其权力的更明确依据则是来源于《产品质量法》。食品与产品在法律的规制上没有形成有效对接，因此为质监部门所提出的“执法无据”留下空间。质监部门表示：如果将豆芽菜作为《产品质量法》调整的产品，将会导致立法和执法的混乱，所以豆芽菜应认定为初级农产品，归农业主管部门监管。如果由质监部门监管，那是不合适的。②《沈阳查获40吨毒豆芽 各监管部门均称不归我管》，http://health.sina.com.cn/news/2011-04-20/ 082422325032.shtml，新浪网，2012年11月30日访问。

3.豆芽是农产品吗

《食品安全法》第2条第2款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”《农产品质量安全法》第2条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”从用词上可以看出，农产品，即来源于农业的初级产品主要属于《农产品质量安全法》的规制对象。豆芽是以筛选后的绿豆、大豆等豆类为原料豆，经过洗豆、杀菌、浸豆、控温培育、采收等一系列过程生产加工出来的食品，不是农业的初级产品（作为豆芽生产原料的绿豆和大豆属于农业的初级产品），而是初级农产品的加工品。根据本法，豆芽生产安全监管自然不应由农业行政部门负责。

二、豆芽案件与食品安全监管立法缺陷

（一）豆芽属性争议与食品生产监管有关立法的内在冲突

1.豆芽既是食品，又是产品，还是食用农产品

豆芽是食品。这个判断与我们的常识理解、与法律的规定完全一致。在沈阳“毒豆芽”案件中，法院最后是以生产、销售有毒、有害食品罪对犯罪嫌疑人予以定罪。

豆芽是产品。《产品质量法》第2条第1款规定：“在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。”第2款规定：“产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。”①加工、制作和用于销售是某一件东西成为产品，并作为《产品质量法》规制对象的基本特征。显然，豆芽案件中的豆芽都是加工并用于销售的产品。

豆芽是食用农产品。卫生部在卫监督发[2004]212号《卫生部关于制发豆芽不属于食品生产经营活动的批复》中指出：豆芽的制发属于种植生产过程，不属于《中华人民共和国食品卫生法》调整的食品生产经营活动。②已被《食品安全法》所取代。尽管该批复产生于《食品安全法》生效之前，但是其中表达的观点，即“豆芽的制发属于种植生产过程”似乎更符合质监、工商等行政部门的理解。

2.食品安全监管有关法律的内在冲突

根据《食品安全法》和《产品质量法》，豆芽作为食品和作为产品的属性有一点是统一的，那就是豆芽生产的安全监管属于质监行政部门的职责。如果作广义的理解，食品是产品。但是，仅仅根据文义解释食品与产品的关系是不可行的。立法者在制定法律时分别使用“食品”和“产品”表述，事实上已经将食品从产品中区别开来。根据《产品质量法》，产品的生产和销售都属于质监部门的监管范围；而《食品安全法》所规定的食品监管是根据生产、流通和餐饮环节进行划分的，质监部门只对食品的生产（通常是工业化的食品生产）承担监管责任。笔者认为，豆芽是“食品”而不是“产品”的判断更接近我们的常识性认识。 然而，如果不将豆芽视为“产品”，又将产生严重的执法困境。在上海市青浦地区发生的豆芽案件中，检察机关以涉嫌生产、销售伪劣产品罪对5名犯罪嫌疑人提起公诉，法院最后以生产、销售伪劣产品罪对5名犯罪嫌疑人定罪。换句话说，如果豆芽不是“产品”，司法机关将难以追究豆芽生产者的刑事责任。③两起豆芽案件中，一起案件中的豆芽生产者被判生产、销售有毒有害食品罪，另一起案件中的豆芽生产者被判生产、销售伪劣产品罪。我们无法知道法官在审判的时候是否思考过豆芽作为食品抑或作为产品所产生的行政监管的差异甚至困局。或者，豆芽是什么并不重要，重要的是法官一定找到最相近的刑法法条对有重大影响的食品安全案件定罪。

由此看来，无论将豆芽视作既是食品又是产品，还是仅仅将豆芽视为食品，都将产生《食品安全法》与《产品质量法》之间的内在冲突，以及这两部法律可能与《刑法》有关条文的内在不协调。

如果这样，将豆芽视为食用农产品并归于《农产品质量安全法》调整可能更容易解决立法不明确的问题。我们注意到，两起豆芽案件在案发后行政监管部门互相推卸监管责任的时候，地方政府都是指定农业主管部门牵头负责案件处理有关工作。但是，这种处理方式只是权宜之计。《农产品质量安全法》所规制的对象是“源于农业的初级产品”，与《食品安全法》第2条第2款的规定是一致的。如果将初级产品的加工品纳入《农产品质量安全法》的调整范围，需要对《农产品质量安全法》第2条作实质性改变，而这样的改变将直接影响《食品安全法》确立的监管体制。因此，虽然《农产品质量安全法》与《食品安全法》并不直接冲突，但在事关豆芽生产的安全监管方面，两部法律不能形成完全的互补关系。况且，卫生部提出的“豆芽制发属于种植生产过程”的观点显然既不能被农业行政主管部门接受，也与我们对种植和养殖的常识理解有很大差异。

（二）《食品安全法》确立的食品安全监管体制弊端

《食品安全法》从法律上确立了以“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管体系。《食品安全法》第4条第3款规定:“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”可见，是根据食品生产、销售和餐饮的不同阶段分别由不同的行政机关承担相应的食品安全监管职能。第4条第2款规定卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。此外，还成立食品安全委员会承担一定的议事协调职能。也许在立法者看来，《食品安全法》确立的分段监管体制辅以统一协调的方式能保证食品安全监管部门实现食品安全全过程、全方位的无缝监管。可现实是，良好的立法愿景并没有实现。

食品安全分段监管所产生的监管缺失不仅体现在豆芽案件中，而且也反映在近几年发生的其他食品安全事件中。从2009年的“多宝鱼事件”，到2012年12月发生的“速生鸡事件”，无不反映出分段监管所带来的弊端。①《速生鸡事件暴露监管尴尬 多部门分段管理存在漏洞》，http://news.xinhuanet.com/yzyd/fortune/20121220/ c_114097540.htm，新华网，2012年12月20日访问。如此看来，豆芽属性争议所产生的监管缺失只是浅层的原因，深层的原因则在于食品安全监管的分段监管体制。同时，品种监管为辅的格局在分段监管体制主导下又会产生食品安全监管有关法律内在不协调的问题。

三、建立集中监管体制是食品安全立法需要解决的核心问题

分段监管又表现为分头监管，即不同行政监管根据食品的不同阶段行使不同的监管权力。由于监管主体过多、监管职能分散，现行法律确立的分段监管必然产生责任主体不明确、分段监管的衔接存在缝隙、各监管主体推诿监管责任等问题。

在豆芽案件中，我们看到的是工商行政部门、质监行政部门，以及农业行政部门之间的推诿。在“瘦肉精” 事件中，我们看到了农业部门和商务部门之间的推脱：农业部门称对“瘦肉精”没有监管权，根据相关文件应由商务部门主要负责；而商务部则称，依据动物防疫法和相关文件要求，由农业部门驻场开展工作。两个部门手持尚方宝剑“相关法律和文件”，谁也不愿意承担“瘦肉精” 事件的责任。②吴琼天：《借鉴国外经验，完善我国食品安全监管体系》，《宁波广播电视大学学报》2012年第1期。类似的争议和推脱监管职责也发生在“速生鸡事件”、“多宝鱼事件”等其他食品安全事件中。差别只在于牵涉其中的行政主管部门有所不同。监管体制是否有效在很大程度上决定了监管的效率和效力。分段监管的漏洞决定了现阶段食品安全监管的无效并导致食品安全事件的不断发生。而且这种监管体制注定了不可能从根本上杜绝食品安全事件的发生。③陈建勋、武治印：《我国食品安全规制的制度性缺陷及其治理——基于新制度经济学的理论解析与政策建议》，《江苏商论》2012年第3期。

因此，需要改变分段监管的食品安全监管格局，建立以集中监管为主，辅以品种监管的食品安全监管体制。所谓集中监管，就是将食品安全的监管集中于一个统一的行政部门。现阶段，地方政府的食品安全办公室往往承担着这样的“集中监管”职能，食品安全办公室由从工商、质监、卫生等行政部门抽调的人员组成，部分行使食品监管职能。④同注①。只不过，食品安全办公室只是作为议事协调机构的食品安全委员会的工作机构，并不享有在法律上的食品安全监管职权。既然地方政府已经意识到集中监管的优势，那么，从长远计，应尽早通过修改《食品安全法》或重新制定一部有关食品安全监管的新法，建立食品安全的集中监管体制。

上海政法学院

2013-03-10