城市规划中采光权纠纷的利益格局和法律重整——通过利益坐标图模型呈现

罗宗奎

（内蒙古工业大学，呼和浩特 010051）

●法学论坛

城市规划中采光权纠纷的利益格局和法律重整
——通过利益坐标图模型呈现

罗宗奎

（内蒙古工业大学，呼和浩特 010051）

采光权纠纷属相邻关系纠纷，但城市规划中的采光权纠纷呈现一种三元利益结构关系，即采光受害人采光利益、采光妨害人商业利益、城市发展的公共利益。以“容忍限度”理论为基础，通过构建利益坐标图模型分析三种利益的相互关系和变化趋势。商业利益的无限膨胀打破了应有的利益平衡。应通过法律的权利义务机制恢复利益平衡。为此从立法、行政、司法三方面，以偏向采光受害人权利保护的制度设计原则，制定诸如“采光妨害排除请求权”、“采光赔偿请求权”、“采光知情权”、“行政赔偿责任”、“日照分析报告义务”、法院发布“禁令”权等法律制度，以解决此类纠纷。

城市规划中采光权纠纷；利益格局；利益坐标图；法律重整

利益，“从本质属性上讲，是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式，它表现了社会主体对客体的一种主动关系，构成了人们行为的内在动力。”①张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第215页。我们的社会是一个利益冲突和协调并存的社会，马克思认为：“利益就其本性来说是盲目的、无止境的、片面的，一句话，它具有不法的本能。”②《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1972年版，第179页。利益的这种“扩张性”需要法律去规制，因此，利益便和法律紧密联系起来。“法律体现的意志背后是各种利益。法律是适应利益调节的需要而产生的，法律的发展根源于利益关系的变化，法律制度实质上是一种利益制度。”③赵震江：《法律社会学》，北京大学出版社1998年版，第249页。而“法律调整利益的基本机制是权利和义务。”④同注①，第219页。法律通过对权利义务的设定和行使，来确认人们的利益类型、协调人们的利益关系和解决人们的利益纠纷，达到一种大多数人可以认可的、相对理想的利益平衡状态或格局，相反，当法律的权利义务设定无法实现人们所期望的这种利益格局时，就需对法律进行修正、调整甚至重新设定权利义务，直至实现人们期望的利益平衡格局。

法和利益的紧密互动关系无疑给我们提供了一条审视和解决各种法律纠纷的有效路径，即通过对所涉纠纷利益格局的剖析，将利益主体、利益类型、利益态势等以合适的方式完整呈现，发现平衡被打破的理论和现实根源，修正法律权利义务，重整利益格局，恢复或实现利益平衡。这一路径的优势在于：因其对法的利益本质的解读，其对社会矛盾的化解是切中要害的，是最根本、最彻底的。

一、城市规划中的采光权纠纷

“采光权纠纷”（Lighting Right Disputes）并非新事物，早在罗马法中就有相关规定。①周枏：《罗马法原论》（上册），商务印书馆1994年版，第398页。采光权纠纷除了通常意义的“相邻关系采光权纠纷”外，还有基于“采光契约”产生的采光权纠纷，以及“采光地役权”纠纷等。而目前最具现实意义，也最为常见和多发的纠纷类型为：开发商（采光妨害人）在城市规划行政部门许可下开发建筑，遮挡附近居民的光线引发的纠纷。近年来，城市规划中引起的采光权纠纷在我国有愈演愈烈之势，媒体报道层出不穷，案件数量日益增加，解决难度大，已逐渐上升为一种新类型纠纷。这种纠纷往往具有群体性、涉稳性特征。一旦发生，往往涉及大量业主，比如一栋楼上连续几个楼层的业主甚至整栋楼、整个小区的业主。他们往往会共同提起诉讼，维护自己权益。案件规模、社会影响巨大，且此种纠纷法律关系复杂，现行法律规定不完善，各地法院适用法律不统一，难以息讼止争，给和谐社会的构建带来极大阻力。目前来看，对城市规划中采光权纠纷的理论和实务研究并未引起学界足够的重视，进行更加深入细致的研究是实务所需、理论所求，是必要且紧迫的。依据法和利益的紧密互动关系原理去审视和解决此类纠纷在目前该领域法律规定不够完善的现实下具有更为重要的现实意义。为此，笔者拟在相邻关系理论的基础上构建城市规划中采光权纠纷的利益坐标图模型，通过坐标图分析其利益互动关系，寻找纠纷发生根源并提出相应的解决方案。

二、城市规划中采光权纠纷的利益坐标图模型构建和分析

（一）纠纷所涉利益主体、利益类型和法律关系分析

图1 城市规划中采光权纠纷涉及利益主体、利益类型、法律关系结构图

传统采光权纠纷在法律属性上属于物权相邻关系，其利益冲突体现在采光妨害人和采光受害人（亦可称“采光权人”）之间，是一种二元利益结构。但城市规划中的采光权纠纷所具有的利益结构更为复杂，主要因为第三方利益主体——政府规划部门以及他所代表的第三种利益——公共利益的存在而引起。作为城市未来的设计者，政府规划部门肩负着维护城市发展的重任。城市规划必须“使保护私有财产与维持公众利益取得平衡”，②谭纵波：《城市规划》，清华大学出版社2005年版，第45页。“可以说，所有的城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的，城市规划是协调社会不同利益的一种工具，城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。”③石楠：《试论城市规划中的公共利益》，《城市规划》2004年第6期，第24页。这一目标就是城市发展的公共利益，如实现对城市有限土地资源、空间资源利用效率的提高、公众居住环境和条件的改善等，而代表这一利益的主体当然是政府，具体来说是政府的规划部门。因此，通过建筑高度、密度、容积率、日照间距等技术标准的设定和改变，使采光权人利益、商业利益和公共利益三种利益紧密联系起来。此类纠纷中涉及的法律关系、利益主体、利益类型结构如图1所示，代表公共利益的规划部门对采光妨害人（一般为开发商）的申请进行规划许可，形成行政许可关系；同时这一行政许可行为对采光权人采光权益造成影响，采光权人在此属于行政法中的利益相关人，可以其合法权益受到侵害提起行政诉讼，在此意义上，规划部门的行政许可行为属于涉及第三人的行政许可行为；而规划建筑的建设造成采光妨害人和采光受害人之间的民事相邻关系。于是形成一种三元利益结构关系。

（二）利益坐标图模型构建理论基础——“容忍限度”理论

在采光权纠纷的处理中，利益取舍和平衡是核心。采光权问题属于相邻关系范畴，而相邻关系“在规范内容方面，必须考量土地所有人自由行使其权利是否具有值得保护的利益，并衡酌邻地所有人是否有得干预他人所有权范畴的优势利益，而为合理必要的利益衡量。”①王泽鉴：《民法物权·通则·所有权》，载《王泽鉴法学全集》（第15卷），中国政法大学出版社2003年版，第237页。谢在全先生也指出：“相邻关系为所有权社会化之具体表现，其基本理论乃在利用利益衡量之原理，使权利行使之相互调合。”②王利明：《物权法论》（修订本），中国政法大学出版社2003年版，第392页。考察各国对采光侵权的认定要件可以发现：其均未规定只要出现客观的采光遮挡就构成侵权，而是在保护采光权人采光权之同时规定了一定的容忍义务。

《德国民法典》第906条和第1004条规定的谓之“消极日照侵害制度。”其第1004条规定：“……所有权人负有容忍妨害义务的，不享有上述请求权”，判断是否构成采光权妨害以“容忍义务”作为基础。法国学者和法官通过司法判例和学说理论发展出的“近邻妨害”制度认为：责任成立的实质性要件是发生损害的“异常性”或“过度性”，一般是从社会普通观念所确立的合理限度来判断，只要逾越了这个限度，则构成采光权妨害。③陈华彬：《法国近邻妨害问题研究》，载梁慧星：《民商法论丛》第5卷，法律出版社1996年版，第12页。可见，采光权人需要对合理限度的侵害负容忍义务。日本对采光权纠纷的处理是“忍受限度”理论。依该理论，日照妨害如逾越社会一般人的忍受程度，即属违法，构成日照权妨害；反之，如未逾越社会一般人的“忍受限度”，受害人则负有容忍义务，即阻却违法，不构成日照权妨害。④梁慧星：《中国物权法研究》，法律出版社1998年版，第46、461-462页。我国关于采光权的法律规定体现在《中华人民共和国民法通则》第83条和《中华人民共和国物权法》第89条中。《物权法》第89条虽未明确提及采光受害人的容忍义务，但从其条文可推断：如建造建筑物符合国家有关工程建设标准，⑤国家有关工程建设标准主要是原国家建设部颁布的《城市居住区规划设计规范GB50180-93》（2002年修订），其针对影响日照采光的主要因素，将全国分为7个建筑气候区，依据每个城市所在的建筑气候区和城市规模，确定以“冬至日”或“大寒日”为采光日照依据日。分别规定了1小时、2小时或3小时的最低日照时间。我国许多地方政府也都出台了《城市规划管理技术规定》，其中也都有关于日照时间、日照间距的技术标准，这些技术标准因《物权法》第89条的援引，直接构成我国对采光受害人容忍义务的规定。则可认为不侵犯相邻建筑物的采光。这些工程标准构成对采光权人容忍义务的规定。

相邻关系的“容忍限度”理论可以作为构建采光权利益坐标图模型的理论基础。但现行法律规定均建立在采光妨害人和采光受害人这一二元利益结构模式中，未关注规划部门之角色地位及其代表的公共利益问题，而现实中此类采光权纠纷的解决均不能无视规划部门这一特殊角色，现实中规划局经常坐上被告席以及行政诉讼与民事诉讼在此类纠纷中的交织就是明证。因此城市规划中采光权纠纷的利益坐标图模型构建须将公共利益引入其中，形成包含采光权人采光权益、采光妨害人商业利益和城市发展的公共利益在内的三种利益的冲突与平衡，只有在详细考察三者之间利益联系和互动的基础上，才能从根本上引导我们寻求纠纷的解决路径。

（三）利益坐标图模型及分析

根据上述利益主体、利益类型示意图和“容忍限度”理论，笔者试构建利益坐标图模型如图2所示。

图2 城市规划中采光权纠纷利益坐标图

1.利益坐标图模型说明

（1）坐标图中，X轴为日照时间，即采光权人接受阳光直射的时间，日照时间是实践中判断采光侵权与否的最主要技术标准，其大小变化可引起上述三种利益受益程度及相互关系的明显变动，故将其作为X值、使变量；Y轴为采光权人（采光受害人）采光权益、采光妨害人（开发商）商业利益、公共利益的受益度，即三种利益的受益程度，作为从变量；坐标中三条曲线分别代表三种从变量即Y值随使变量X值的变化趋势。（2）此坐标图以我国《城市居住区规划设计规范》（下称《规范》）中规定的“住宅建筑日照标准”为基础构建，《规范》中关于“住宅建筑日照标准”的规定实质上即为处理相邻关系之“容忍限度”理论的具体体现，即针对不同气候区，规定一个法定最低日照标准，如某城市中的某一住宅在大寒日当天全天有效日照时间不低于2小时，作为受害人容忍之限度，构成利益平衡点。妨害建筑对受害建筑的遮光程度如不超出此限度即不构成日照侵权。（3）x轴的日照时间从0开始，向右逐渐增加，其最大值一般不超过8小时，因“住宅建筑日照标准”以“有效日照时间带”为准，而全天“有效日照时间带”从早8点到下午16点，最多8小时。（4）为研究之便，对图2所示坐标图进行具体化，假设其属于Ⅰ类气候区、大城市，依《规范》“住宅建筑日照标准”的规定，其最低日照标准为大寒日≥2小时，为表述方便，我们将此2小时的日照标准称之为“政策日照时数”。（5）此坐标图为示意图、简化图，图中函数线是对现实情况进行抽象化和理想化的结果，非实证研究结论，仅可表达变化趋势。

2、利益坐标图模型分析

在图2中，沿X轴自右至左方向观察，随着X轴日照时间由大到小，观察Y轴三种利益的变化趋势。

首先看采光权人利益变化，在没有任何遮挡的情况下，就一个特定的采光权人而言，可从日出到日落完全享受阳光照射，此时日照时间最长，其采光权益最大，随着遮挡建筑物高度的增加或者其距被遮挡建筑物间距的减小，日照时间逐渐缩短，采光权益逐渐减小，直至到达0的极限，采光权益也变为0。

商业利益变化趋势基本与采光权人利益变化趋势相反，在采光权人日照时间最长时，建筑容积率最小，开发商利益受限，在空间固定的情况下，商业利益最小，但并不为0；随着日照时间缩短，商业利益呈逐渐增加态势，直到日照时间为0时达至最大。

而公共利益的变化趋势则比较复杂，因为公共利益的衡量标准有多重因素，以下分两个阶段进行分析。第一阶段，日照时间在最大值和“政策日照时数”之间并逐渐缩小。在日照时间最大时，采光权人利益最大限度得到保护，但由于城市空间有限，新建建筑数量、面积较小，空间资源利用不充分，无法满足更多公众对居住的需求，从此角度看，伤害了公共利益，但同时作为采光权人的既有居民居住环境最为健康，居住条件最好，但此时对空间利用效率的考虑要多于对居住环境的考虑。故而，当日照时间开始逐渐缩短时，空间资源利用效率逐步提高，满足了更多人居住的需求，有利于城市发展，公共利益受益度逐渐提高。但在日照时间减小到“政策日照时数”时，假设此时达到人们可以容忍的采光妨害极限，此时进入第二阶段，即日照时间在0和“政策日照时数”之间并逐渐缩小。若进一步缩短日照时间，空间利用效率虽仍在不断提高，但公众居住环境和条件问题却越来越重要，当日照时间为最小值0时，我们无法想象，生活在“水泥森林”的城市里，过着没有阳光的生活，是否真正实现了公共利益？所以，从“政策日照时数”开始，随着日照时间进一步缩短，公共利益不升反降，当然，公共利益在日照时间的两个极值上都不会为0。于是可以看到，公共利益变化趋势分为两个阶段，存在一个最大值，这个最大值出现在“政策日照时数”点上。

当然，图中“政策日照时数”大寒日2小时是假定的，它可以是1小时、3小时、4小时等，具体数值多少，要看一个国家、一个城市对公共利益标准的追求，重视空间利用效率的国家或城市会选择较低的“政策日照时数”，相反，重视居住环境的国家或城市会选择较高的“政策日照时数”，同样的国家或城市在不同的发展阶段其政策会适应时代的需求而变化。也许某一天，当地球上再无土地资源可利用时，政府会选择0作为“政策日照时数”，全凭社会现实条件的需要。

经过上述分析可以发现：此类采光权纠纷的解决关键在于“政策日照时数”，在经过正当程序确定的“政策日照时数”点，三种利益应达至协调、平衡，这是一个限度，采光权人对不超过这一限度的侵害应予容忍，而采光妨害人亦应以此作为侵害的边界，不能超越。作为城市发展利益的公共利益在这一点上兼顾了空间利用效率和民众居住环境，达至最大化。

三、城市规划中的采光权纠纷现状

通过上述分析可以看到，在“政策日照时数”点，三种利益达至平衡，实现理想状态。但关键的问题是：当利益平衡被打破，法律又缺乏有力的救济手段时，会出现什么情况？

再看图2，当日照时间低于“政策日照时数”时，公共利益和采光权人利益都在减小，唯有商业利益仍在不断上升。由此不难想象：当代表着公共利益的规划行政部门无法守住“政策日照时数”这条底线，而给采光妨害人的违法建设申请予以许可，即进行违法许可；或者规划行政部门合法地许可，但采光妨害人却超越许可实施建设，而规划行政部门行政不作为、放纵这种建设时，会出现什么情况？

出现这种情况的原因固然在于开发商为在有限空间里获得更大利润，但如果法律制度健全，开发商也不会甘冒风险，事实上，正是因为采光权法律规定的模糊甚至欠缺，才纵容了开发商的大胆行为。在明知会侵害相邻人采光权益的情况下，仍软磨硬抗，强行施工，因为一旦建成，即便败诉，其违规所得也会远远超出赔偿额。所以，在寸土寸金的城市，开发商总是千方百计将楼盖得越高越好、容积率争取越大越好。而有些规划部门在种种动力驱使下，则听之任之，甚至偏袒、纵容开发商的行为，或规划审批不严，或对违章建筑制止不力，错过对违章建筑纠正的时机，当“生米煮成熟饭”之时，拆除违章建筑显然损失巨大，故“排除妨害”的诉讼请求也很难获得法院支持，采光权人只好接受“阳光换金钱”的结果，且因无明确赔偿标准，所获赔偿额又难以补偿其实际损失。这些都为商业利益的膨胀打开了便利之门。

这种现状不仅直接侵害了采光权人利益，对公共利益的损害同样难以避免。开发商的逐利本性使其追求一种短期利益，规划行政部门部分人员追求个人私利的行为不仅滋生了腐败，而且改变了规划部门公共利益代表者的身份，使城市的建设走上了一条非理性、盲目的发展道路。长此以往，只会使商业利益无限膨胀，公共利益严重受损，不利于城市的长久稳定、可持续发展。

四、对策

从上述现实利益格局可以看出，应然意义的利益平衡已被打破，采光权人之采光权益和公共利益在肆虐的商业利益面前显得弱小无力，而现行法律制度的乏力和缺失是造成这一利益态势的关键所在，因此，修正或制定相关法律制度是必要的。对此，应以适度偏向采光权人采光权益之保护为原则，以恢复既定的采光利益平衡状态为目标，笔者拟作出如下制度设想，求教于同仁。篇幅所限，具体制度设计另行讨论。

首先，立法方面。完善《物权法》第89条及《城市居住区规划设计规范》相关规定。明确赋予采光权人“适度采光权”、确立“采光妨害排除请求权”、“采光赔偿请求权”，明确采光妨害排除请求权适用条件、采光赔偿请求权适用条件及赔偿具体标准，祛除目前的模糊状态。其次，行政方面，规制规划部门权力行使。规划部门依法履行职责不仅是对采光权人利益的保护，同时意味着公共利益的实现，也是遏制商业利益过度膨胀的关键，可谓“咽喉”重地。对公共利益保护而言，规划部门责任重大且关键，因为当侵权建筑落成时，城市发展已“步入歧途”，拆除建筑、排除妨害基于成本效益分析很难落实。因此法律应赋予采光权人“采光知情权”，在规划许可决定作出前，由规划部门提供《日照分析报告》及附带材料，书面通知所有潜在的采光权人，保障知情权；另外，在条件成熟时，赋予规划部门“行政赔偿责任”。 有权有责、权责对应，以此促其合法行使权力，可在《中华人民共和国城乡规划法》中将规划行政许可的行政赔偿责任明确规定在“法律责任”一章。最后，司法方面，面对规划不合法或虽规划合法但开发商违法建设等情况，赋予采光权人请求法院发布“禁令”权，在证据充分情况下，法院应予发布，避免既成建筑导致城市建设的混乱无序。另外在纠纷的民事诉讼中实施举证责任倒置制度，原告起诉时只须证明侵权建筑的存在或已在规划中即可，不须等侵权建筑落成才可提起民事诉讼。由被告采光妨害人举证证明其建设行为符合规划的实体和程序要件，且日照分析结果未超越采光权人法定容忍限度。

（责任编辑：王建民）

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1674-9502(2013)03-083-06

内蒙古工业大学人文学院

2013-04-10