法治视野下警察权的滥用与控制

□岳耀垒

(中国人民公安大学，北京100038)

警察在社会中的重要性是不言而喻的。“不管是什么体制的警察，所有警察组织的共同功能就是维护国内安全，实施法律，维持社会和政治秩序”［1］，因此各国法律均赋予了本国警察一定的权力。警察权是指国家通过法律赋予警察机关及其警察的一切权力的总和，是行政权力的重要组成部分，也是警察机关及其警察行为的法律依据。警察权的实践运作状态，在一定程度上体现着一个国家法治文明的发展水平。警察在行使警察权的过程中不可避免地会与公民的人身权、财产权、隐私权甚至是生命权产生密切联系。警察权和公民权像一对“天生的冤家”，正如有学者指出的，警察权和公民权“在一定条件下成反比例关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，警察权的滥用往往会使公民权化为乌有”［2］。耐人寻味的是，在人类日益追求自由、平等、权利的过程中，警察权不但没有削弱，反而有所增强。特别是“9·11”事件发生后，很多国家加强了立法，强化了警察权，主要体现在:其一，软化司法令状的限制;其二，延长对犯罪嫌疑人的拘留时限;其三，增进部门间的情报披露;其四，扩大警方的搜查、逮捕、窃听权;其五，设立未经审判的无限拘留权。［3］

强化警察权有着深刻的社会背景。在经济社会高速发展的同时，人类所面临的社会风险不断增加，犯罪率居高不下，威胁公共安全的暴力犯罪和恐怖犯罪时有发生，民众对安全的需求与日俱增，因此强化警察对社会秩序的干预程度，维护社会安全成为各国立法者和政府的理性选择。警察权在得到强化的同时，滥用现象也十分严重，造成了严重的社会影响。孟德斯鸠曾说:一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方方可休止。［4］因此，为警察权找到“界限”才是避免和治理警察权滥用的良方。

一、我国警察权滥用的具体表现

按照《刑事诉讼法》、《人民警察法》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》等法律的授权，我国警察享有刑事侦查权、治安管理权、行政强制权、行政审批权、行政处罚权等权力。具体而言，警察权表现为紧急征用、拘传、取保候审、监视居住、拘留、讯问嫌疑人和询问相关人员、逮捕、检查、搜查、扣押和没收财物、行政处罚、强制带离现场、强制戒毒、使用警械和武器、劳动教养等等。然而部分警察在行使职权时未遵守相关法律规定，也没有履行相应的法律程序，致使警察权滥用。我国警察滥用职权具体表现为以下几个方面:

(一)警察权的越位

西方法学中有句非常著名的格言“法无明确授权即禁止”，是指对于国家行政人员而言，没有法律明确授权即可视为法律禁止其以国家公职人员身份实施该行为。该格言体现了行政权力的国家授权原则。“国家授权原则要解决的是警察权的来源或根据问题，也就是警察机关与国家权力机关的关系问题。由于警察权属于国家政治权力，因此，警察权力配置必须坚持国家授权原则。”［5］警察权的越位是指警察行为没有经过法律的明确授权，而是自我授权。这种行为违背了国家授权原则，造成了警察权的滥用。在现实警务实践中，存在某些公安机关或民警超越本部门、本警种的职权范围行事，如有些基层公安机关按照地方党委政府的安排，出动警力参与计生、拆迁、征地等非警务活动;有些民警滥用警察职权，随意参与非警务活动;有的民警擅自做主，变更、转让法定职权，动用非警察人员从事警务活动。

(二)警察权的错位

1．刑讯逼供

刑讯逼供是警察在执法办案的过程中，对犯罪嫌疑人、被告人甚至案件其他相关人，采用“车轮战”、“疲劳战”、拷问吊打、电棍击打、制造恐惧等手段来逼取口供，以获得符合办案人员想象、推测的证据的行为。随着我国法治化的进程以及非法证据排除制度的完善，刑讯逼供在我国明显好转但仍未消失。在一些地区，刑讯逼供行为还有存在，如2011年“江苏响水公安副局长强行将遭逼供死亡疑犯尸体火化”［6］，6月21日晚，响水县某派出所两名民警和一名联防队员对涉嫌盗窃的嫌疑人戴某采取悬挂、脚踢、殴打等方式进行刑讯逼供，使得戴某身体出现异常，被送往医院后不治身亡。

2．警车优先通行权的滥用

我国《道路交通安全法》第五十三条规定警车执行紧急任务时，在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行;当非执行紧急任务时，不享有道路优先通行权。由此可知，警车在执行紧急任务时，方可享有道路优先通行权。但在现实生活中，一些民警在执行非紧急任务时，驾驶警车闯红灯、超速行驶，给人们出行带来很大的交通安全隐患。

3．滥用行政处罚措施

行政处罚是指行政主体对实施了违法行为，但尚未构成犯罪的个人、组织，通过剥夺或限制其一定权利的方法，加以惩戒的行为。对于公安机关而言，行政处罚措施包括治安拘留、劳动教养、罚款、暂扣或没收财物、警告、责令停业整顿、暂扣或吊销驾驶证等。行政处罚是我国警察滥用权力现象最为严重的领域。如吉林前郭县警方对在家下载黄片男子顾某作出了拘留15天并罚款3000元的行政处罚。［7］

(三)警察权“寻租”

在警察队伍中，部分警察丧失理想信念，利欲熏心，将国家赋予的权力“寻租”，以权谋私，进行权官交易、权钱交易、权物交易、权色交易、权情交易，甚至有警察为黑恶势力等违法犯罪人员充当“保护伞”，站到了法律的对立面。公安民警特别是警察队伍中的领导干部成为腐败的“高危人群”，原因主要在于他们手中的职权能够为违法犯罪人员谋取利益。如2011年青岛市公安机关在侦办聂磊涉黑案的过程中，将涉嫌为聂磊组织充当保护伞等违法违纪的青岛市李沧区公安局长冯越欣和市北区公安局长于国铭等14名公安民警依法查处。［8］

二、我国警察权滥用的原因与影响

(一)我国警察权滥用的原因

1．警察权缺乏司法权的控制

按照现代法治原则，行政权应受到司法权的制约。而在我国，警察权具有行政权和司法权的双重性质，司法权对警察权的控制力度不足。首先，法院对警察权的监督不力。法院的监督功能要在提起诉讼后才能实现，法院有权对公安机关获得的非法证据不予认定，或做出被告无罪的判决，而警察权的滥用已经发生，所造成的社会损害难以挽回;法院只对警察的具体行政行为进行合法性审查，而不审查警察行使职权是否准确、合理，对部分合法不合理的警察行为无能为力;法院受理的行政诉讼案件的范围具有局限性，警察的拘留、搜查、扣押等行为不属于行政诉讼的受案范围。其次，检察机关的监督作用有限。检察机关人力有限，一般不会主动监督警察权;检察机关的监督范围有限，公安机关有权决定拘传、拘留、取保候审、监视居住、搜查、扣押、冻结财产甚至是技术侦查，这些权力均不在检察机关的监督范围之内。

2．警察行为缺乏有效的监督机制

我国现行的警察权的监督机制是一个复合的、多渠道的综合控制机制，既包括外部的党委纪委的监督、权力机关的监督、行政监察机关的监督、司法机关的监督以及社会大众和新闻媒体的监督，又包括内部的督察监督。但这种监督体制存在一定的问题，没有形成统一有效的监督机制，存在权力监督的真空地带;注重事后控制，对事前、事中控制的重视程度不够;部分监督机关和监督人员缺乏责任心，监督工作不彻底、不坚决、不尽力;监督责任不明确，缺乏对监督机关和人员的责任追究制度。

3．我国现行警务管理体制的弊端

我国现行警务实行“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理体制。具体而言，公安部受党中央和国务院的领导，地方各级公安机关受当地党委政府的领导，同时受上级公安机关的领导，但以同级党委政府领导为主。部分地方党委政府干预公安业务工作，强迫警察参与计生、征地、拆迁等活动，非法指使公安机关使用强制措施;地方财政负责本地区公安机关的经费开支，部分欠发达地区公安经费不足，导致警察滥用行政处罚措施。

4．部分警察的个人原因

警察权的滥用，一方面是由于法律制度的缺陷，另一方面与民警个人有很大关系。首先是部分民警的法律知识不足，法律意识欠缺;其次是部分民警的自我社会角色定位不准确，没有真正做到权为民所用;再次，部分民警丧失理想信念，自我控制能力差，走向堕落腐败;此外，部分民警工作压力大，长期超负荷工作导致情绪不稳定、脾气暴躁易怒、心胸狭隘自私、攻击性强等。

(二)我国警察权滥用的社会影响

滥用权力的警察毕竟是少数，占警察队伍的极小比例，公安战线上的绝大多数民警是尽职尽责、廉洁奉公的。但滥用警察权所造成的社会影响远远超过其造成的社会危害。

1．对相对人的权利造成损害

法律对包括警察权在内的行政权进行明确规定，一方面是以法律的形式来保障和维护公民的权利，另一方面也是在限定公民的义务。警察权的滥用直接影响公民的自由权、财产权、隐私权甚至是生命权，也是在以国家公权力强迫公民履行超越法律规定的义务，必然会对相对人的权利造成损害。警察权的滥用损害相对人的权利，也会对相对人的家人造成一定影响，引发上访、诉讼等社会问题，增加社会负担。

2．破坏警察形象，影响警民关系

首因效应是指个体在社会化的过程中凭借最初获取的信息或第一印象对对方作出判断，而对之后得到的信息不太重视的现象，它的本质是一种优先效应，“人们习惯于按照前面的信息解释后面的信息，即使后面的信息与前面的信息不一致，也会屈从于前面的信息，以形成整体一致的印象。”［9］人们会自觉地根据自己所接触到的警察滥用职权的信息，在“首因效应”的作用下来判断警察行为，长此以往，人们在心里会形成固定的、概括的“刻板印象”，即警察执法犯法，滥用职权。这将严重破坏警察形象，影响警察权威，进而破坏警民关系，拉大警民距离，影响社会安定团结。

3．影响我国法治社会建设的进程

依法治国是党治理国家的基本方略，它的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。警察作为执法者，警察权的滥用必然会影响我国法治社会建设的进程:首先，滥用警察权的行为没有法律依据或未履行法律程序，是法律授权而非自我授权，在理论上应视为非法行为，是在滋生违法犯罪行为，这与警察打击违法犯罪的天职相矛盾;其次，警察权的滥用破坏了法律公平和社会正义;再次，警察作为执法者和公职人员，滥用警察权会给整个社会造成不良的示范效应，削弱公众对法律权威的信仰。

三、我国警察权滥用的控制途径

有学者认为要控制警察权的滥用，应对公安机关的权力进行必要的结构性调整，将治安管理权与刑事侦查权相分离，重新改造我国的行政制裁体系和刑事制裁体系，重新确定公安机关的权力范围和处罚程序，［10］比如将户籍管理权移交民政部门，将车管及交通管制权移交交通部门，将经济案件侦查权移交检察机关。这种改革思路无疑是具有启发意义的，但这种权力资源重新调配的改革，势必会影响权力结构、利益格局甚至是政治体制，引发新矛盾和新问题，改革阻力和压力必定超乎想象，在当前的我国还缺乏现实可行性。笔者认为，对警察权进行控制，既不是要分警察的权，也不是限制警察权，而是遵循行政法的“比例原则”①比例性原则在西方国家公法领域被称为“帝王条款”，认为任何国家公权力的行使都应遵循适当性、必要性和相称性三个方面的要求，即国家公职人员行使公权力应有助于目的的实现、应坚持最小损害、应平衡目的与手段之间的关系等。，将警察权纳入法律的轨道，促进警察权在合法合理的范围内行使，避免警察或警察行为凌驾于法律之上，维护法律权威和社会公平正义，努力达致既能有效保障公民权，又能使警察权高效运行以维持社会秩序。

(一)完善警察权的监督机制

我国现行警察权的监督机制存在一定问题，如何让多元化的监督主体发挥其应有的合力和效果，显然是摆在我们面前的一道难题。笔者认为应从两个方面来加以改善:一是让每个监督主体都能发挥其应有的作用;二是让这些监督形式形成一个统一有效的监督机制。首先，应完善法律，使法律条文细化为一系列的详细规定、制度，减少警察不必要的自由裁量权;其次是适当扩大行政诉讼范围，充分发挥法院在控制警察权滥用中的作用;再次，逐步扩大法院或检察机关的审查范围，法院或检察机关应对限制或剥夺人身自由的处罚进行实现审查和批准，否则就是违法，公安机关应承担相应的实体后果和程序后果等违法后果。

(二)深化我国警务管理体制改革

我国当前的警务管理体制使警察权在行使中难免受到外部因素的干扰，因此，深化我国警务管理体制改革是控制警察权滥用的必然要求。在这一点上，我国可以借鉴国外的一些有益经验和做法，如在英国和日本，警察的中央机关分别是内政部和国家委员会，而代表地方利益控制警察工作的是地方警察委员会(英国的警察署是地方警察委员会的常设代表机构)，其组成人员包括地方议会任命的委员、选民选举的议员、地方司法官和政府监察部门代表。这样的地方警察管理机构，保证它在体制上不受政府权力的支配，而又能兼顾地方利益。在经费的负担上，英国警察机关的经费由内政部和地方政府共同负担，内政部负责警察财政的51%，地方负责49%，而内政部大臣只有在对警察局工作检查后表示满意时，才代表中央政府提供51%的经费。［11］

具体到我国的警务管理体制改革，可实行中央财政和地方财政共同承担公安经费的制度，减少地方政府等外来因素对警察权的干涉，保障公安机关有充足的经费，减少公安机关因解决经费不足而滥用警察权的可能。

(三)培养民警的法律意识和权利保障意识

公安机关是执法机关，警察是执法者。警察是警察权滥用的主体，要控制警察权的滥用，应提高警察素质。首先是加强对在职民警的法律知识培训，增强法律知识在入警考试中的比重，提高民警的法律知识和法律意识，以便在工作中能依法办事，严格执法。其次是加大对滥用警察权民警的处罚力度，该清除的必须要清除。再次是对民警进行权力观教育和理想信念教育，帮助民警树立正确的权力观，真正做到权为民所用，依法行使权力。此外，应减轻民警的工作压力，营造关心民警、爱护民警的良好氛围。

［1］［美］哈罗德·K·贝克尔，唐娜·L·贝克尔．世界警察概览［M］．刘植荣，译．太原:山西人民出版社，1991:2．

［2］陈兴良．限权与分权:刑事法治视野中的警察权［J］．法律科学，2002(1):52．

［3］庄 劲．自由权的软化与警察权的强化［J］．福建公安高等专科学校学报，2004(6):36．

［4］［法］孟德斯鸠．论法的精神［M］．张雁深，译．北京:商务印书馆，1961:154．

［5］李健和．论我国警察权力配置的原则与优化路径［J］．中国人民公安大学学报，2007(6):2．

［6］江苏响水公安副局长强行将遭逼供死亡疑犯尸体火化［N］．羊城晚报，2012－02－04．

［7］新华网．吉林前郭警方向被错罚复制淫秽物品男子道歉赔偿［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/legal/2012－06/18/c_112240635．html．2012－06－18/2012－06－29．

［8］凤凰网．青岛公安局通报聂磊涉黑案 警界14人被查［EB/OL］．http://news．ifeng．com/mainland/detail_2011_10/21/10045893_0．shtml．2011－10－21/2012－06－28．

［9］王基祥．浅谈首因效应的影响因素及现实应用［J］．科技信息，2007(36):473．

［10］陈瑞华．警察权的司法控制［J］．法学，2001(6):25．

［11］王大伟．英美警察科学［M］．北京:中国人民公安大学出版社，1995:111－113．