论未来我国环境立法的方向——以《环境保护法》的修改为切入点

代 杰

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

党的十八大报告将生态文明提到了前所未有的高度，作出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的五位一体的总体部署，要求努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展［1］。未来我国环境立法亦将受十八大精神的指引。适逢其会，《环境保护法》的修改正如火如荼地开展。本文以《环境保护法》修改为切入点，探讨未来我国环境立法的方向。

一、以促进生态文明为目标

未来我国环境立法应当以促进生态文明为目标。目前我国面临的生态环境状况既有在全球变暖背景下发生的自然环境本身的变化，更面临着高速工业化、城镇化进程中，人类活动的剧烈干扰和破坏［2］。因此，生态文明建设的任务非常艰巨，还有很长的路走，甚至可能会有反复和曲折。为了落实十八大报告的精神，推进我国生态文明建设，未来我国环境立法应当以促进生态文明为目标。

以促进生态文明为目标就必须将经济建设、社会发展和生态环境保护相互融入、协调，在发展中保护、保护中发展。以往人们常常将生态环境保护与经济社会发展对立起来，一些人甚至认为，促进经济发展就必然要牺牲环境资源。这当然是不对的。《环境保护法》第4 条规定了环境保护与经济建设和社会发展相协调的原则，无疑是为牺牲环境资源开口子。因此，一些人主张将协调发展原则变革为环境优先原则［3］。环境优先原则是指在生态环境保护管理活动中应当把生态保护放在优先的位置加以考虑，在社会的生态利益和其他利益发生冲突的情况下，应当优先考虑社会的生态利益，满足生态安全的需要，做出有利于生态保护的管理决定［4］。环境优先原则在2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》和《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》中都得到了体现。环境优先原则虽然指出了环境资源的重要性、优先性，但也未摆脱环境资源与经济社会发展相对立的窠臼。协调发展原则固不可取，环境优先也未有根本转变。要真正促进生态文明，就必须将生态环境保护融入经济建设和社会发展之中，让它们紧密结合在一起。从而实现发展中保护，保护中发展的目标。

面对中国的国情，经济建设和社会发展不能停步，环境保护也不能放松。因此必须将生态环境保护融入经济社会发展的全局［5］。融合基本的路径推进经济发展方式的转变，倡导“生态政绩”、“低碳消费”、“绿色生产”、“生态保护”和“生态文化”五位一体的综合协调发展模式［6］。以生态文明为目标，促进经济社会发展与环境保护的融合，是未来我国环境立法的根本方向。

二、更加严格地保护环境资源

更加严格地保护环境资源，是指未来环境立法(包括对《环境保护法》的修改)应当提高对环境资源保护的必要性和重要性的认识，污染排放和资源开发的规则和制度总体上应当越来越严格。

之所以应更加严格地保护环境资源，原因在于:一方面随着经济的快速发展，我国环境污染和资源破坏的形势越来越严峻，环境资源问题越来越成为经济社会发展的瓶颈。要促进经济又好又快发展，就必须保护环境资源。另一方面，随着社会生活水平的提高，人民群众对生产生活环境提出了更高的要求，而越来越严峻的环境污染形势却不能满足群众的这种要求。为了保障社会的和谐稳定，就必须更加严格地保护环境资源。

为此，必须把握以下几点:第一，从排污者的角度看，污染物排放的要求更加严格，例如污染物浓度更低，总量更小，排污责任更重。自然资源开发的许可要求更高，破坏自然资源的责任更重。第二，从监管者的角度看，监管体制应当更加集中和统一，环境保护行政主管部门的独立性更强，执法权更大。第三，从受害者的角度看，环境维权的程序和实体规则应当对受害更加有利。第四，从社会公众的角度看，公众参与环境资源保护的渠道更加通畅。第五，从环境本身说，更加重视环境修复，增加生态损害赔偿。

更加严格地保护环境资源并非无视环境资源开发利用者的权利。开发利用环境资源可以创造社会财富、产生更多的就业机会。因此，更加严格地保护环境资源就需要有一个度。如何把握这个度，可以从以下几点入手:第一，不能以保护环境资源为名义攫取部门利益甚至私人利益。例如，肆意提高排污费征收标准，或者增加不必要的审批环节，就是谋取部门利益甚至个人利益的表现。第二，认识到最佳可得技术和最佳可用技术之间的区别，最佳可得技术是在现有科技条件下最有利于环境保护的技术，而最佳可用技术则是经济可行条件下可以采取的最有利于环境保护的技术。有些技术虽然科技上可行，对环境保护最有利，但成本太高，不宜硬性要求排污单位采用。第三，不能违反基本的公平正义原则。环境法的任何规则和措施，都不能违反人们普遍公认的正义标准。例如不加限制的环境侵权惩罚性赔偿，会严重加剧排污单位的负担，在导致财产损失的情况下反而使得受害者利益增加，违反了人们普遍认同的正义标准，因此不能推行。

三、更加重视对公民权益的维护

未来我国环境立法应当更加重视对公众和受害者的权益维护，其人身权、财产权和环境权益都应当得到更加严格地保护。

法律是调整社会关系的规范，我国环境立法没有将人民群众的权益摆在正确位置，人民群众在环境资源方面的正当利益诉求得不到满足，以致环境污染事件屡发。有数据显示，自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速。重特大环境事件高发频发［7］。因此，未来我国环境立法应当更加重视对公民权益的维护，这就要求推进公众参与环境保护，重视对受害者的救济。

1.公众参与环境保护

环境属于公共物品(public goods)，环境污染可能对不特定社会公众的利益造成侵犯。因此，公众期望环境得到保护，也愿意投身于环境保护之中。公众参与也是提高环境保护工作质量和效率的重要方法，能够督促相关主体履行环境保护的相关义务。然而，环境保护公众参与决不能停留在口头上，而是要有规则和制度来落实。《环境保护法》没有直接规定公众参与。建议《环境保护法》增设一章“公众参与”，其内容主要包括公众的环境知情权、公众参与环境决策、公众环境诉权［8］。

(1)公众的环境知情权。知情权具有宪法基本权利的位阶［9］。环境知情权是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利［10］。《环境保护法》的修改应当吸收《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》的成功经验，明确规定公众有权获取环境信息，并对行政机关应当主动公开的环境信息和企业应当主动公开的环境信息进行列举式规定。在列举时，尽可能放宽应当公开的环境信息的范围，并简化程序。还应当对公众获取环境信息受阻时的救济等予以规定。

(2)公众参与环境决策。公众参与环境决策主要体现于环境影响评价，其主要制度渊源是《公众参与环境影响评价暂行办法》。该办法在运行中暴露出很多问题，《环境保护法》的修改应当重视和完善。首先，公众参与环境决策的范围不能局限于环境影响评价，《环境保护法》应当拓宽公众参与环境决策的范围，对诸如重大处罚决定、环境保护规划的制定等都应当听取公众意见。其次，严惩弄虚作假行为。一些单位在公众参与中伪造公众意见，而公众真实的意见得不到表达和反映。对此，一方面要采用更加透明的公众参与形式，如听证会等，另一方面要实行更加严格的惩罚机制。再次，保障公众参与的效力。一些环境事项虽然听取了公众意见，但是决策部门并不采信公众的意见，更不将其作为决策的依据。因此，《环境保护法》应当规定，公众的意见应当作为环境决策的依据。做出决定的部门所做出的决策未采信公众的意见，或者做出的决策与公众意见相悖的，应当说明理由。公众对此不服的，可以申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。

(3)公众环境诉权。公众有权对环境污染与破坏问题诉诸司法［11］。公众环境诉权包括三个方面:第一，私益诉讼，即行为人实施了污染或者破坏环境的行为，导致他人人身、财产或其他合法权益遭受损失的，受害者有权提起诉讼。对此，可参见下文受害者救济的内容。第二，公众的环境信息获取权、参与权实现受阻的，相关公民通过诉讼方式予以救济的权利。第三，公民诉讼，也就是人们常说的公益诉讼。《民事诉讼法》2012年修正案通过之后，正式确立公益诉讼制度，并将环境污染作为其主要适用领域之一。因此，在修改《环境保护法》时，首先必须落实《民事诉讼法》对公益诉讼的规定。对公益诉讼的原告及其顺位、诉讼请求、所获赔偿金的使用等问题作出规定。其次，赋予公民在环境信息获取、参与环境决策受阻时的起诉权。

2.受害者救济

从法治运行的角度来看，受害者救济的主要渠道是司法救济。然而，在我国，环境侵权诉讼十分艰难已是不争的事实，环境维权案件起诉难、取证难、胜诉难、执行难［12］。首先，起诉难。大量的环境侵权案件立案门槛过高［13］，而环境案件的被告往往是大公司、大企业，实力雄厚，对地方的利税贡献大，而且还解决了很多人的就业问题。不少企业的老板还顶着人大代表、政协委员的光环，以这些单位为被告的案件往往很难被立案。其次，取证难。排放污染物的证据一般都掌握在排污单位自己手中，而受害者往往是普通民众，在财力、信息、专业知识等各方面都处于劣势，也不能进入到排污单位厂矿内取证［14］。如果得不到环保部门的支持和帮助，一般是获取不到有力证据的。再次，胜诉难。虽然我国《侵权责任法》等相关法律规定了环境污染责任无过错、举证责任倒置，可是在司法实践中，一些人却无视这些规定，要求原告举证证明被告的过错、排污行为与损害后果之间的因果关系等。因此，原告要想胜诉非常困难。最后，执行难。环境污染的受害者众多，索赔金额巨大，企业大多难以支付。而被判败诉的企业，多数已经资不抵债，难以为继，受害者即使能拿到一张胜诉判决书，实际意义也不大。

因此，未来我国环境立法必须进一步重视对受害者的救济。落实到《环境保护法》的修改，应当着重做到以下几点:首先，明确列举原告的证明义务和被告的证明义务，从而落实举证责任倒置。虽然《侵权责任法》规定了举证责任倒置，但是并不意味着原告没有任何举证义务，明确原告的举证义务不仅有利于法律适用，也可以避免一些人恣意歪曲法律损害受害者的利益。原告的证明义务包括:(1)被告排放污染物和污染物到达受害区域。(2)原告遭受损害。(3)污染和致害之间的初步因果关系。如果该初步因果关系通过常识可以判断的，原告免于此项证明义务。如果不能通过常识判断而需科学证明的，则应当经过科学鉴定。其次，推进环境诉讼中的先予执行制度［15］。环境诉讼特别是受害者人数众多的环境群体性诉讼中，原告要求先予执行医疗费的，人民法院应当许可。原告要求被告暂时停止排污并提供担保的，人民法院应当许可。再次，推进环境污染责任保险制度。环境污染责任保险，就是以排污单位发生的事故对第三者造成的损害依法应负的赔偿责任为标的的保险［16］。可能向环境排放污染物的单位，在设立时必须缴纳一笔环境责任保险金，一旦该企业造成了污染，受害人可以通过环境责任保险来获得赔偿。保险赔偿金额不足以弥补受害者的损失的，受害者可以就不足的部分向排污单位请求赔偿。

四、推进环境法的执行

法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又是制定的良好的法律［17］。目前我国法治领域最为突出的问题之一是有法不依，以权压法，这在环境法领域尤为突出。例如基于本地经济发展的要求、解决就业的压力，甚至是某些官员的不正当利益，环境保护的口子被打开，高污染、高能耗的企业被允许生产经营。一些严重污染的企业即使在曝光之后仍然继续开工运营无误，这不能不说是地方保护的结果。

还应当看到，我国环境执法的效果不佳。政府仍然是将环境保护作为一个问题对待的，其执法目的是将问题解决，将事情抹平!比方说，有群众上访反映环境污染问题，就将上访群众遣送回家。或让排污单位拿出一笔钱作为补偿金支付给受害群众，就算是把问题给解决了，而并未让排污企业停止排污，或者治理污染物。这样的处理方式只是暂时压下了问题，环境污染问题仍然没有得到解决，排污行为仍在持续，环境仍然在被污染，人民群众仍然在受到毒害!政府的威信不能树立，群众对政府不信任，法治被践踏。

我国环境法的很多制度不可谓不严格，但我国环境执法“内忧外患”的局面制约了环境法治发展［18］。这一方面是环境保护执法方面的问题，例如环境保护行政机关的执法权限和执法能力不足，受制于地方党委和政府。另一方面是环境保护法律制度本身不合理，有些制度设立就不鼓励其被执行。例如人们常说的环境保护违法成本低，守法成本高的问题，就是我国的环境违法的惩戒机制不完善导致的。《环境保护法》的修改，应当重视环境保护法的执行，不能让《环境保护法》沦为沉睡的法。

因此，执法者首先应当转变执法理念，不能为了抹平问题而执法。为此必须革新政府的政绩观和考核制度，提高环境保护在政绩考核中的分量，实施重点区域的目标责任制。其次，必须增强环境保护执法主体的独立性，继续推进环保大部制改革，试行环保垂直管理，从而减少地方保护的影响。还必须强化行政机关执法的监管措施。草案在这方面做了很多的工作，比方说增设一章“监督检查”，专门规定《环境保护法》的执行机制，这是值得肯定的。除此之外，还需赋予环保机关更多的执法权限，如限期治理未达标的单位关停决定权等。最后，更加合理地设计环境保护制度，从正面和反面两个层面让排污者主动履行义务。例如，在环境侵权方面，增加惩罚性赔偿制度。在环境责任方面，试行按日计罚制度等。还必须强化公众参与和公众监督，此可参见本文第二部分，不赘。

五、结论

党的十八大为未来我国环境立法指明了方向，其中生态文明是重要契机。未来我国环境立法应当以促进生态文明为目标，落实十八大报告提出的五位一体的总体布局，将生态文明建设融入到经济建设和社会发展之中，做到在发展中保护，保护中发展。未来我国环境立法还应当更加严格地保护环境资源，更加重视公民权益的维护，更加重视法律的执行。沿着这个方向的环境立法才是符合社情民意和时代发展需求的。在《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》进一步修改和酝酿之时，应当认真把握上述方向。唯有如此，《环境保护法》的修改才能取得更大的成绩!

注 释:

① 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》“三、经济社会发展必须与环境保护相协调”。《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》“一、……使经济建设和社会发展与环境保护相协调。”

② 与公众参与稍有联系的是《环境保护法》第6 条:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”除此之外，没有其他与公众参与有关的条款。

③ 例如:环境影响评价公众参与弄虚作假的，不仅要追究相关责任人的责任，还要追究委托单位的责任。对于已经批准的项目和规划要撤销，尚未批准的，不能批准。因为环评公众参与弄虚作假，绝大多数是委托单位授意的，只追究编制单位的责任而不追究委托单位的责任，就从难以从根本上遏制弄虚作假。

④ 《民事诉讼法》第55 条:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

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