新中国农村土地经营模式变迁与探索

王 雷， 尚改珍， 杜天元， 肖 雁

（1．河北农业大学 城乡建设学院，河北 保定071000；

2．阳泉市康德建筑工程设计有限责任公司，山西 阳泉045000）

改革开放初期，由于中国土地政策平稳发展和农村集体土地家庭承包制度的施行，使农村面貌有了很大的改变，农民的生活水平得到很大的改善，中国基本上解决了温饱问题。但随着社会经济的深入发展和改革开放的步伐加快，农村集体土地的经营模式和家庭承包制度出现了很多问题，甚至影响地方经济的发展。进入新世纪，农村的经济收入增加速度明显落后于城市，城乡经济收入差距逐渐拉大。2010年，中国GDP产值超越日本成为仅次于美国的世界第二大经济体，然而衡量贫富差距的基尼系数中国已经达到0．45，而一般发达国家的基尼系数在0．24至0．36之间。由此可见，中国已经跨入收入差距较大、收入分配不均的行列。在中国城镇化快速发展的大背景下，应通过对农村土地政策的总结与分析，进一步探索适合中国农村的发展道路。

一、新中国农村土地经营模式变迁

（一）1949-1953年家庭私有化经营模式时期

新中国的土地政策要追溯到1947年，中央实施的《中国土地法大纲》为以后中国的土地改革奠定了纲领性基础。根据1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第3条、第27条、第34条，以及1950年6月6日在北京召开的中共七届三中全会精神，中国共产党在新解放区的广大农村和城市郊区开展了轰轰烈烈的土地改革运动［2］。1950年，中国正式颁布实施的《中华人民共和国土地改革法》以法律形式对土地制度进行了规范，使农民迫切拥有土地的愿望和权益有了法律保障。其中，第30条规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者的自由经营、买卖及出租其土地的权利”。1953年春，除新疆、西藏和台湾以外，全国基本上完成了土地改革。土改运动使3亿多农民分到了土地，彻底改变了中国的生产关系，解放了生产力。这个时期，国家承认家庭土地的私有性，土地也采用家庭私有化经营，土地可以作为特殊的商品在市场上买卖。

（二）1953-1958年私有化经营向公有制集体经营模式转变时期

1951年12月，中共中央颁发了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，全国各地在不改变土地所有制的情况下开始尝试发展互助组和初级农业生产合作社。1953年，中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，开始由初级社和互助合作向高级农业合作社快速迈进，这时出现了集体公有制经营模式。至1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》，合作化运动高级形式已经完全形成，同时也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。1958年8月，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，宣告人民公社正式成立。在短短的一个多月内，全国农村除西藏自治区和台湾外基本上实现了人民公社化，社员自留地等全部收归了公有。至此，除了西藏和台湾外，中国农村彻底从私有化个体经营迈入了公有制的集体经营模式。

（三）1958-1978年公有制集体经营模式时期

1958年12月通过的《关于人民公社若干问题的决议》中提出“人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义政权组织的基层单位”。决议进一步对人民公社进行规范化，并明确提出人民公社的政权组织形式。1962年9月，中央通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，草案确立了人民公社土地“三级所有”的形式，即“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、大队和生产队”，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，由此强化和奠定了生产队作为土地所有权人的政策基础。这一规定也成为了中国农村土地所有制的基础，也是中国农村土地权归属的重要历史文件依据。1966年至1978年，中国的土地政策处于保持不变的状态。

（四）1978年至1982年由集体经营向家庭承包经营模式转变时期

在经历了两年的徘徊时期后，1978年安徽小岗村的“大包干”犹如改革开放的报春花，在春潮涌动时期率先绽放。同年12月，决定中国命运的十一届三中全会在北京召开，以邓小平为代表的中国最高层的政治家和最底层的农民们不谋而合［3］，决定实行农村土地改革，出台了《关于加快农业发展若干问题的决定》，初步实行联产承包责任制、包产到户和包干到户的“双包”制度。由此，高度集中的集体经营模式开始瓦解，各种生产责任制在全国迅速推开。到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97．8%，其中“包产到户”、“包干到户”的占到50%。1982年12月，全国人大修订并通过了《中华人民共和国宪法》，该宪法第13条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体，集体经营模式也彻底瓦解［4］。

（五）1983年至今以家庭承包为主的时期

1983年1月，中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》正式确立了家庭联产承包责任制。1985年，人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部完成，这标志着人民公社体制的正式终结。1986年，《中华人民共和国土地管理法》中明确“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营”，“土地的承包经营权受法律保护”。这使家庭联产承包有了法律的保障。1993年4月，又将“家庭联产承包责任制”列入修正后的《宪法》中，使之成为一项国家基本经济制度。2001年，在《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中，中央提出“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转”，标志着国家不再单纯把土地当作粮食的产出地，开始了土地流转的探索。2008年，党的十七届三中全会重申中国的土地承包关系“长期不变”，同时赋予农民土地经营更多的权利。改革开放后，中国进入了新一轮的土地改革时期。在确立了家庭承包经营制之后至今，国家出台了很多政策，不断加大家庭承包制度的扶持和保护力度。中国的农村土地制度改革就是将农村土地的所有权和使用权“两权分离”，即农村的土地所有权依然是“集体所有、队为基础”，但是使用权是被“承包到户”以户为个体对集体土地进行经营。由此至今，中国农村的土地形成了双轨制的经营模式。

二、家庭承包经营模式中存在的问题

改革开放以后中国的土地政策解放了农村的生产力，对社会发展起着积极的推动作用，广大农村的面貌发生了质的变化。但是，近年来，农村土地的产出效益在社会主义市场经济大发展的背景下增速放缓，城乡收入差距拉大，贫富差距加深，农村土地经营方式的各种弊端日益显露出来。

（一）农村土地的所有权模糊

当前，农村土地所有权主体虚无，从国家、各级人民政府、农村基层集体都直接或间接管理使用农村集体土地，从而造成农村土地在出现变动或流转时农村集体和个人与各级人民政府间的冲突。在农村土地“集体所有、队为基础”的背景下，农村土地所有权不归哪一个人所有而归生产队集体所有，虽然生产队或村民小组最能代表农民的意愿和利益，但家庭承包经营制度实施后，农村土地所有权实质上在村委会或上级政府。这样就造成农民的土地使用权得不到有效保障。在社会快速发展的大背景下，在一些地区，农村集体土地的所有权实际上被某些地方政府、主要领导肆意支配，土地成了他们谋取私利的工具，农民的使用权被强迫转让。部分失去土地的农民在没有生活保障的情况下被迫向上级政府表达自己的诉求。如果处理不及时，就会造成社会矛盾，甚至发生冲突。

（二）农村土地流转机制不健全

土地流转现状是国家垄断土地一级市场，无论是国有土地的所有权还是集体土地的所有权国家都禁止交易。在中国农村，土地所有权流转的权利在国家，通过征收方式将农村集体土地转为国有土地。这种流转机制是不可逆的，在集体土地被征收转为国有土地之后就再也不能回转为集体土地。单一的流转机制使得迫于发展的某些地方政府或集体不按照正常的土地流转程序进行流转。地方政府在流转土地的过程中采取对上级不申请、不报告、不登记或者先流转再报告的方法把土地流转出去；对下级单位或农民不公开、不民主甚至强迫流转；与使用土地者签订合同不规范，甚至默许使用者在流转的土地上从事签订合同以外的使用权。虽然国家在政策上鼓励农村土地使用权和经营权流转，但地方政府在操作土地流转时难以做到有效监督，在有的地方甚至监督制度空白。

（三）农村土地经营方式落后

家庭承包制度在改革开放初期效果十分显著，因为当时中国刚由计划经济过度到市场经济，社会生产力不发达，以家庭作坊式经营土地适应了当时的生产力发展。家庭式经营的特点是规模小且分散，劳动力投入大，手工化耕作。但是，随着社会生产力的不断发展和现代化水平的不断推进，农村土地进入了机械化、科技化的时代，大量的农村劳动力从农业耕作中解放出来。同时，以均包为主要特征的家庭分散经营，导致农地经营的小规模和利用效率低下，在这样小规模的经营状况下，很难应用现代化的生产机械［5］。由于土地的产出效益不是无限制的增长，进入机械化、科技化时代时，家庭式经营在土地耕作的成本不断增加，同时土地产出的效益却变化不大，致使农民逐渐对从事农业劳作失去了信心。农民劳动积极性的降低，阻碍了社会生产力的发展。

三、新时期土地经营模式探索

（一）明确农村土地所有权

2005年，在《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中提出加快农村集体土地所有权的确认。中国是社会主义国家，社会主义公有制决定了农村土地所有权的主体是国家。但是，所有权不能简单的确认是国家，否则农村集体土地所有制就变成国家土地所有制或地方政府所有制，这不符合农村集体土地所有制的根本内涵。农村集体所有的土地只有经过一定的法律程序，国家征用后才能转变为国家所有。国家在行使土地所有权时要保障农村集体土地和农民的利益，保障农民的土地使用权。现阶段各级地方政府有时为发展地方经济，不惜损害农民利益，以国家名义对农村土地进行征收。这种行为与国家鼓励农村土地流转的初衷背道而驰。各级地方政府应明确自身在土地管理过程中的角色和职责，改变以往“土地财政”的管理方式，由土地参与者、盈利者的角色转变成土地管理者、监督者、服务者的角色，在土地流转过程中，做到为民服务，成为农民在土地流转过程中的坚实后盾。

（二）健全农村土地流转机制

现阶段，应健全我国农村集体土地的流转制度，为土地自由顺畅的流转扫清障碍，使土地发挥最大的经济效益。首先，完善土地流转法律法规，建立完整的农村集体土地流转制度和流转程序，建立完整的土地流转制度和承包制度，保障土地在流转过程中农民在平等互利、公开透明的环境下自愿流转。扩大土地流转和承包的范围，使土地承包不仅仅局限于小组、村内，可扩大至跨乡镇、跨县域，甚至跨省域。在与承包双方协商一致后，签订书面协议，明确双方的权利义务、流转土地的面积、质量等级、流转期限和起止日期、流转土地的用途、流转价格及支付方式等。流转协议签订后，须得到有关部门的审核并进行登记，按照协议实施土地的流转；对流转后的土地用途进行及时的监督［6］。其次，健全土地流转保障体系。积极培育农村土地流转市场，发展土地流转的中介服务组织。农村集体土地流转应通过规范的市场进行公开交易。逐步建立农村的社会保障体系，真正为农民解除放弃承包地的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移，实现农地资源的高效配置［7］。

（三）探索土地经营新模式

进入21世纪，世界经济快速发展，延续近40年的家庭承包经营，由于劳动成本投入较大且效益低下，已经束缚农村劳动力的解放，阻碍了生产力的发展。随着现代农业经济越来越注重产出和效益，我国农村土地家庭承包制度应进行相应的调整和改革。首先，探索新型土地经营模式，建立新型农业公社。公社采取股份合作制模式管理，农民以入股的方式将土地集中到新型公社，促进农村产业结构调整和机械化、规模化、集约化经营。公社社员既是农民又是工人，社员既可以获得劳动收入又可以获得股份收益。或建立农业园区，鼓励农民积极参与新型公社或农业园区，集中大面积土地进行规模化、机械化生产经营。其次，农村集体土地的家庭承包者在一定的时间内将土地的使用权出租，即土地租赁。在家庭承包者来自土地的收益较小时，可将土地的使用权出租，以租金的方式实现收益，这就规避了自身经营所带来的风险。通过土地出租使农村劳动力从土地上解放出来从事非农业活动，增加农民收入。此外，各级地方政府和管理机构加大对农村解放劳动力的职业技能培训和就业指导，建立良好的由农民向工人转变的渠道，使农村劳动力得到充分的利用。

四、结语

我国的特殊国情使农地之上交汇了比任何国家都复杂的公共利益、集体利益、集体成员利益以及非成员利益［7］。农村土地制度的改革关系着国家的稳定与发展。如今中国的改革在各个方面已经进入“深水区”，延续几十年的集体土地和土地承包制度的经营模式也必然面临着更为深入和彻底的改革，以促进农村经济的发展。但在改革的过程中必须本着以人为本、以民为本的原则，努力增加农民收入，保障承包土地农民的使有权，赋予农民土地使用的更多权力。国家根据生产力的发展和社会经济的发展能力，在切实保障农民利益的前提下，把握推行农村土地承包经营权流转、农地适度集中的时机，并将通过发展经济解决农民的非农就业问题列入国民经济和社会的发展计划，作为各项工作的重中之重。当农村土地承包经营权流转的条件、时机成熟，国家就可以采取切实有效的措施，按照规范、有序、自愿、合法的原则，引导农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式进行农村土地承包经营权流转［8］。只有不断探索中国农村的土地经营模式，中国农村才能不断发展和进步，农民幸福指数才能不断提高。

［1］ 林子力．论联产承包责任制——中国社会主义农业合作经济的新形式［J］．中国社会科学，1982（6）：2-32．

［2］ 姜爱林．改革开放前新中国土地政策的历史演变（1949-1978）［J］．石家庄经济学院学报，2003，26（3）：298-305．

［3］ 姜爱林．改革开放以来中国土地政策的发展变迁（1978-2002）［J］．绥化师专学报，2004，24（1）：12-19．

［4］ 赵秀华．浅议党领导下农村土地经营模式的变革历程［J］．理论导报，2010（4）：23-24．

［5］ 李晓霞．浅谈土地流转中的问题和对策［J］．河南农业，2011（10）：11．

［6］ 鲁国宏．农村土地流转的制约因素与对策［J］．山东社会科学，2009（12）：132-134．

［7］ 温世扬，兰晓为．土地承包经营权流转中的利益冲突与立法选择［J］．法学评论，2010（1）：29-34．

［8］ 蒲方合，农村土地承包经营权流转的利益平衡机制研究［J］．华中农业大学学报，2010（5）：79-83．