海南省行政审批制度启示与建议

任胜利

(海南大学政治与公共管理学院，海南 海口 570228)

一 行政审批提出的背景及意义

我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变后，经济建设及发展取得长足进步。新古典经济学家认为通过市场无形的手可以使资源得到较好配置，调整经济结构和提高生产效率。但由于市场经济自身缺陷导致经济危机周期性发生，政府这只有形的手对市场进行干预便有了积极意义，行政审批制度也找到了一个合法性理由。

然而，众所周知，权力掌控者不会主动放弃权力，政府的行政权开始不断强化，对市场干预程度越来越大，随着有限责任型政府和新公共管理理论的提出，服务型政府开始适应时代潮流。服务型政府建设要求对行政审批职能定位在一个合理范围，同时对审批项目、过程、结果等有明确价值取向定位，如何坚持公民本位、做一个服务者而非管理者便成为行政审批制度改革研究的重点。

二 海南省行政审批过程基本情况

为响应中央号召，建设小政府大社会、小政府大服务的海南新貌，海南省于2008年7月1日正式成立政务服务中心。中心办公有三层楼，共一百多个办事窗口，目前共有省发改委、省旅游局、省工信厅等34个部门进驻政务中心办公。自政务中心成立以来，为更好服务群众，提高审批效能，将审批事项由原来的审批单位变为成立审批办，坚持阳光行政，并通过推进政务服务创新，使现场快速办理与网上办理并行结合。综合来讲，海南政务中心可以理解为在服务型政府建设和为人民服务理念指导下，利用现代科技手段建设完善行政审批制度和公共服务，通过职能的物理集中和内部审批运行集中提供亲民便民、高效快捷的全面服务。

(一)海南省政务中心的“三集中”模式

作为服务型政府建设的主要实践模式——政务中心，截至目前全国各地已有4000多个类似机构挂牌营业。但在实际运行过程中，出现了各种各样问题。比如行政审批项目集中不全面;审批权没有及时足量下放到政务中心窗口而最终审批权滞留在原审批单位，造成“收发室”现象;政务中心窗口审批人员仅为原单位派出的临时性或边缘性职员等等。海南政务中心创造性实行“三集中”模式，即:审批权在政务中心集中;审批人员为原单位择优选出来的骨干人员;审批项目能进则进。如此，形成了审批权力、审批人员、应审项目“三集中”。

1．审批权集中

集中审批权，是“三集中”的核心，也是各地政务中心建设以来“面子工程”所遇到的主要瓶颈。海南出台《关于省政府有关部门设立行政审批办公室的通知》(琼编[2008]14号文件)，以制度性强制满足职能上的需求。要求具有审批职能的单位设立审批办，将原来分散集中于原各审批单位内部的审批权向审批办集中。完成了29个单位审批办的成立，在机构人员编制上实行内部调剂解决，不额外增加人员编制。各审批机关一把手对审批办主任依法委托、充分授权，审批办主任大都享有原所在部门一把手的委托授权，作为“首席代表”全权审批。

2．审批事项集中

即省内具有行政审批职能的各单位，都需要成立审批办公室，将单位内部审批职能转移到政务中心。对于政务中心的“入口”管理，实行“能进则进、应进必进”这一原则，尽可能把项目引进来、服务好。这有利于真正实现职能集中，让前来办事人员可以在政务中心一次性解决所需办理业务。

3．审批人员集中

审批权力、审批事项进入中心后，还需要工作人员具体操作。海南省政务中心要求择优选用审批办工作人员，把业务能力强和服务质量优的人员引进政务大厅审批办窗口办公。这些人都是原单位骨干力量，政务中心对其有向其原单位提出晋级任用的建议权和提出批评要求更换权，以双重激励工作人员积极性。

海南省政务中心“三集中”模式的有效贯彻与执行，较好解决了各地政务中心普遍存在的形象工程、“传达室”、“收发室”现象。这对于机构人员编制膨胀、工作人员业务不熟悉等都起到了很好防范制约作用。

(二)海南省政务中心审批权创新管理机制

1．权力制约

政务中心内同业务处室审批人员之间进行了具体分工，将集中的审批权实行内部分权制衡。一个人员只负责流程的一个环节。以海南省质量技术监督局审批办食品卫生许可证核发审批工作流程，即“窗口工作人员接收材料—初审及专家再审材料—具体承办人受理—确定专家现场审批—产品检验—审批办主任批准”为例，可以清楚看到“受理、审评、审批”三分离工作机制以及审批权力内部相分离而工作业务环节相耦合。

2．政务中心协调监督

政务服务中心管理人员自我定位“保姆”角色，以全心全意服务好办事群众和审批窗口为主要工作目标。坚持行政首脑负责制，职、责、权明晰。主动邀请监察厅派驻监察室对审批办人员进行监督监察，严肃党纪政纪。同时中心视频监控系统对审批大厅实时监控，对进驻中心审批办工作人员的服务态度、出勤状况和办事效率及效果全程实时监督、有效监督，强化了对行政审批权力监督制约，对应办不办、越权办理等不当行为给予制止和惩罚，进一步提高了审批办工作人员服务质量。

3．审批窗口原单位监督

原审批单位审批权剥离交给政务中心后，其原有工作重心便自然而然将侧重审批职能转变为对相关业务制定规划与进一步发展研究。对政务中心审批办人员进行有力监督检查，从而形成了决策与执行、奖励与惩戒相结合的部门监督机制。

4．人员伦理道德制约

思想是行动的先导，行为受观念支配。政务中心各审批办人员组织关系落户于政务中心。由于政务中心各审批办人员都是原单位骨干力量，党组织基层堡垒作用便得以从组织上、党性上、思想观念上对其进行伦理升华。有利于以党建为抓手，通过党内学习充分提高个人素养，开展创先争优等活动，发挥共产党员先锋模范作用，激励审批人员工作积极性与主动性。

5．审批流程监督

政务中心根据审批项目不同，设计了四套审批运行工作机制，分别为即时办理、承诺办理、重点项目联合审批会议、上报审批。在办理时间、审批要求上分要求、分特点进行层次管理。在办理时间、办理规程上给予制度化硬性要求，如我们对省国土环境资源厅审批办探矿权授予许可工作流程的部分审批流程进行截取分析后，看到审批办初审受理时间为1天，之后必须在网上将材料发送相关业务处审批经办人并联审查，此为8天，征求市局意见为10天。

三 海南省行政审批制度模式对我国行政审批制度改革的启示

我国行政审批制度已改革多年，经过国务院五次调整改革，审批项目已经取消和调整2183项①温家宝．深化行政审批制度改革推动政府职能转变．．http://www．gov．cn/ldhd/2011－11/14/content_1992715．htm．，2012年国务院第六次取消和调整了314项审批项目②温家宝主持召开国务院常务会议决定取消和调整314项部门行政审批项目批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试．http://news．xinhuanet．com/politics/2012 －08/22/c_112813588．htm．2012．。同时，多年的服务型政府建设理念及宣传使行政审批办人员服务素质和业务能力得到了显著提升。但是，在肯定成绩的同时也应该直面不足。针对当前我国行政审批制度条件下审批项目过多、政府职能定位落实不到位、审批权过于集中、法律法规建设及法治落后现象，通过借鉴学习海南省行政审批制度“三集中”模式及其创新管理体制，笔者对我国今后行政审批制度改革提出以下建议。

(一)转变角色，审批人员准确定位

在长期人治历史背景下，我国政府部门素有“脸难看、门难进、事难办”的衙门作风。同时，基于行政审批在实际实施过程中具有一定自由裁量权这一特点，掌握公权力的审批人员往往对自身定位不准确，权力错位、缺位、越位等现象层出不穷。在服务型政府建设过程中，我国行政审批人员应转变思想，将审批权向“核准权”转变。凡是符合审批规章制度的，审批人员一律不得以任何借口拖延、拒办，必须无条件给予放行。也就是说，审批人员只有审核相关资料，判定其是否符合规定的权力，是服务者而非管理统治者。

(二)创新方式，多平台审批办公

积极有效利用新媒介、新平台，为提高我国行政审批效能提供多样化办公平台。海南省政务中心不仅拥有实体性政务办公平台，还建有互联网办事平台，可通过互联网进行相关业务咨询、申请、查询等便民服务。随着互联网不断普及和应用，对其有效利用也是政务公开的一个必然趋势。

(三)建章立制，建设完善法制与法治

法制要求我们对行政机关应审批的项目、流程及变更等应有明确法律法规来制定范围与规则，做到有法可依;法治则要求我们在审批过程中摒弃人治的随意性，做到执法必严、违法必究。对行政审批进行规范化管理，彻底摆脱几千年来我国人治的管理垢习。对审批项目进口与出口管理，审批流程运行过程管理都要集民智、应民意，做到真正以民为本、为民服务。

(四)廉洁行政，强化监督与制约

绝对权力必然导致权力腐败，官僚机构会不断强化其在社会中的地位。西方政治思想家大都认为人性恶，需要依靠权力分离与相互制衡来保障人民权利。而我国自古接受孔子人性本善论，提倡“哲学王”似的清官政治。在坚持我国特色社会主义民主集中制前提下，海南政务中心对行政审批的决策、执行与监督三权进行内部分离使其互相制约，同时建立网上全程电子监控监察系统、网络政务公开平台，对行政审批进行事前与事中监督。同时，应进一步明确职能，做到职责对等，完善事后监察与惩处机制，不仅给审批人员以动力，还要给予一定压力以促进廉洁行政。

(五)职能转变，培育社会中介团体

我国在政治体制改革中曾多次提到转变政府职能，由全能型政府向服务型政府转变，但从结果看，更多的是政府机构的变化而非职能定位的转变。在行政审批制度改革中，我们应该认清“体制、职能、过程、机构”四者区别，市场可以有效调节、人民群众可以自我管理的应该充分放权。做到因事设岗、因职授权而非因人设岗，明确职责，强化负责人制度。行政审批制度改革的深化与发展完善，需要更多社会团体补充政府应退出的领域，这不仅是服务型政府建设的内在要求，也是社会主义市场经济不断成熟的必然体现。

结 语

海南省政务中心“三集中”模式及其制约机制，对提高行政办事效率，服务办事群众，建设服务型政府，有效预防权力滥用有着重要意义。一方面，审批权力、审批人员、审批事项在政务中心集中，避免了政务中心“传达室”虚化建设，对于真正满足办事群众需求，提高行政审批服务质量等均有正面作用;另一方面，“三集中”下的特色权力制约监督模式，有效预防和减少了权力集中下的权力越位、缺位现象。海南政务中心运行模式不同于西方国家以三权分立来保障国家民主的做法，符合我国民主集中制指导下的特色社会主义民主，既能够集中绝对优势来干大事，满足现代化建设所带来的效率提升需求，符合工具理性的价值追求，又能够在集中指导下对权力进行有效监控，使权力行使在为民服务的渠道里。

[1]李林．中国法制发展报告(2012)[M]．北京:社会科学文献出版社，2012．

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