民营水保大户发展现状及对策探讨

2013-04-06赵萍丽

山西水土保持科技 2013年1期

赵萍丽

(闻喜县水务局)

水土保持生态建设经过数十年的发展，已经走出了一条具有自身特色的发展之路，水土流失治理形式和内容也发生了深刻的变化，出现了各个部门共同参与、社会各界鼎力支持的新局面。各地尤其是在优惠政策的吸引下，一大批个体工商户、能人大户、民营企业家等，聚集社会闲散资金，积极投身“四荒”开发，开展水土流失治理，形成了富有生机活力的民营水保新模式。民营水保因其机制灵活、管理高效、技术到位、信息灵通等特点，效益显著，发展迅猛，成为新形势下水土保持生态建设发展的一支不可忽视的生力军。为进一步规范、引导和促进民营水土保持的发展，本文以运城市民营水保的发展调查为例，探讨其存在的问题和对策。

1 民营水土保持的发展历程

20世纪80年代初，在政府优惠政策的吸引下，运城民营水保应运而生。当时叫户包治理小流域，主要以当地在外经商返乡的有识人士为主，因为这些人在外地搞经营，开阔了眼界，增长了见识，大都学有一技之长，具有一定的资金实力。经营一般采用承包、租赁方式，规模不大，投资较小，以栽植苹果、杏、红枣、核桃、金银花等经果林为主，其产品不但填补了区域空白，而且初步形成了产业。当时，全市约有百余家个体“四荒”治理户。

随着省委、省政府及市委、市政府在户包治理小流域方面扶持办法的逐步出台，户包治理在全市逐步推开。20世纪90年代中期以来，全市民营水保业主已发展到8221家，既有农户、个体工商户，又有民营企业家，还有机关干部和企业下岗人员等，业主向多元化、社会化方向发展。经营方式已由单纯的户包发展到股份合作、买断、公司+农户等形式，土地开发利用方式既有传统的种植型，也有养殖型和旅游观光型，规模大，投入高。据统计，租赁承包占70%，股份合作占7%，买断开发占22%。全市民营水保已投入治理资金超亿元，治理“四荒”35062 hm2，容纳各种从业人员万余人。

2 民营水土保持经营管理方式

2.1 租赁承包式

业主将荒山坡地租赁承包后，自主安排经营项目，一次性或分期缴纳承包费。绛县林业局干部王朝辉，承包坡耕地和荒山荒坡200 hm2，经高标准改造后，栽植优质矮化核桃、葡萄、冬枣，在荒沟荒坡栽植毛白杨、国槐、刺槐，沟底栽植用材林，树下种草和药材，长短结合，以短养长，效益显著。

2.2 股份合作式

股东各自以资金、技术、土地、管理等入股，风险共担，利益共享，按股分红。盐湖区长平乡6户农民以股份合作形式，投资30万元，承包荒山533余hm2，酸枣接大枣40余万株，并以采集、出售接穗为主经营，2年就收回了全部投资。

2.3 买断式

业主将土地使用权一次买断，自主开发，经营期限一般在30－50年。闻喜县农民杨红庆一次性买断766.67 hm2荒山的使用权50年，投资45万元，栽植以板栗为主的经济林10余万株。目前，经济林已进入盛果期，年收入近10万元。

2.4 公司+农户式

垣曲县退休干部孟二平，注册成立了一个长生牌银杏科技开发有限公司，他与8户农民签订合同，由他出资金、出技术，包加工、包销售，农户按合同开发基地，栽植银杏，提供银杏叶。这种公司+农户模式刚一试行，就带动建立了万亩银杏基地，栽植银杏40余万株。

3 民营水土保持土地开发利用方式

3.1 种植型

以栽植经果林、药材为主。夏县农民平满囤，开发荒山滩地533余hm2，配置完善水系，种植仁用杏、黑李、核桃和油松，果苗长势喜人，已初获收益。

3.2 种养加型

在种植的基础上，配套发展养殖与加工业，实行农工商一体化。垣曲农民吕高社，购买133.33 hm2荒山的使用权后，进行整体规划，多种经营，以副养林，以牧养林，在退耕地上种植优质牧草，年饲养黄牛80头，山羊300只，各类小家禽2000只，并与当地肉食加工厂建立了长期的供求关系。

3.3 旅游观光型

盐湖区摩托车经营大户张和平，独具慧眼，在中条山上购买了荒山，着力构建城郊观光庄园，发展旅游业。通过绿化荒山，培植景点，现已初具规模，成为城市居民休闲娱乐的好去处。

3.4 综合型

实行立体开发，综合经营，农林牧副渔全面发展。盐湖区水利综合科技生态示范园实行林、粮、菜、果间套，林间珍禽养殖，沟底蓄水养鱼，长短结合，以短养长，现已成为全市的高效生态示范基地。

4 民营水土保持特点及发展趋势

4.1 呈多元化发展态势，彰显生机与活力

水土保持经过多年的发展，已经由最初的“国家拿钱，群众出力”发展到现在的承包、租赁、股份合作、拍卖、公司+农户等多种形式，业主也由个体农户发展为干部、城镇居民、工商界人士、机关团体等多种成分并存，治理开发模式由开始的单一种植型发展为种、养、加、旅综合发展。

4.2 投资多，规模大，效益好

20世纪90年代末期以来的治理开发业主，承包面积由数公顷发展到数十公顷甚至上百公顷，投入资金数万元到数十万元甚至上百万元。单位面积治理开发投入的强度愈来愈大。据调查，大户治理开发1 hm2水土流失面积投资达2000－10000元，是目前国家重点治理工程单位投资的3－15倍。

4.3 市场意识强，善于经营管理

民营水保业主一般来讲市场风险意识和预测能力较强，随市场变化而调整产业结构，同时建立和完善一整套适应市场经济的经营管理机制。夏县金太阳杏基地，2002年由12户农民联合开发，将荒山坡地建成梯田，配套完善水系，在全县率先发展金太阳杏，果品投入市场后，以6元/kg的价格被抢购一空。目前，该基地已辐射带动当地群众栽植面积近万亩。

4.4 示范辐射带动作用强

民营水保给当地带来了市场经济意识和现代经营管理方式，对促进山区广大农民开阔视野、转变观念起到了积极的推动作用。业主同群众形成利益共同体，大户有收益，群众也获利。芮城县中夭乡结合当地群众的种植习惯，通过引导示范，以大力发展大红袍花椒为产业，目前已建成了4000 hm2的花椒生产基地，当地群众仅花椒一项年人均纯收入就达2816元，成为远近闻名的“花椒之乡”。

5 民营水土保持存在的问题与不足

5.1 发展不平衡，整体规模较小

从业主分布与构成来看，全市现有大小民营水保户8221户，累计投入资金超亿元，治理开发面积在6.67hm2以上的户5634户，其中33.33 hm2以上的大户1630户，66.67 hm2以上的大户920户，666.67 hm2以上的大户37户，大户所占比例为31.47%。从治理面积来看，全市现有“四荒”地2864.13 km2，而民营治理的仅占12%，全市治理大户的规模总体上还不够大。从地理条件来看，民营水保经营的土地资源一般位于城郊附近，立地条件相对较好，而治理难度相对较大的偏远之地则很少有人问津。从经营和效益来看，绝大部分业主经营良好，但也有少部分业主因管理不善等因素，导致亏损，甚至血本无归。

5.2 重经济效益轻生态效益的现象依然存在

在开发中，部分业主只顾眼前经济利益，而忽视生态效益，对土地资源进行掠夺式开发，甚至造成新的水土流失。有的在承包的荒地上开办砖厂、承包的荒山上开矿采砂。

5.3 资金扶持渠道不畅，技术服务欠缺

虽然民营水保业主有一定的资金优势，但因治理周期长，往往付了承包、买地的钱和水、电、路等前期投入，后续的治理管护就有可能出现因资金短缺造成心有余而力不足的现象。尽管政府相继出台了一系列优惠政策，以鼓励和吸引民营资本参与水土保持生态建设，但调查发现有相当一部分政策没有得到真正落实，而相关部门的管理基本上是统计管理、形式管理，资金扶持不畅，技术服务欠缺，使业主顾虑重重，常常处于困境。

5.4 侵犯民营水保业主利益的现象时有发生

一些地方看到民营水保业主开发获利后，便得了“红眼病”，撕毁合同，强行收回土地使用权。有的阻挠、干扰甚至破坏业主的正常经营管理活动。这些行为不但给业主造成了巨大经济损失，而且严重挫伤了治理信心，阻碍了民营水保的进一步发展。

6 对策及建议

6.1 政策配套，规范管理

政府不但要从小额信贷、低息贷款、简化手续、减免税收等方面制定操作性强的优惠政策，上级业务部门还要进一步落实扶持大户的资金实施办法，明确支持的条件、方式、标准以及资金拨付渠道，在全市范围内营造一个安全、轻松的经营环境氛围，从而引导民营水保走向健康、规范、快速发展的轨道。同时，对民营水土保持实行归口管理，水保部门要按照有关规定切实负起管理之职、指导之责，对民营水保予以认真登记，分类建档，制定原则，规范操作程序，严格管理，使其按科学规划进行治理，彻底改变目前民营水保治理的盲目、无序状态。

6.2 确认产权，保障权益

为切实保障民营水保业主的权益不受侵犯，各级政府和业务部门要大力推行产权确认制度，对民营水保业主治理开发的每一块土地进行确权发证，对土地的用途、经营期限等进行严格规定，对经营期限内的治理成果，允许继承、转让、抵押等，对“红眼病”现象坚决制止。通过采取法律的、行政的、制度的等多种手段全方位保障其权益不受侵犯，让他们毫无后顾之忧地放开手脚去经营发展。同时，对不按规划治理、不按期治理、擅自改变土地用途、甚至造成新的水土流失的业主，要依法收回其土地使用权或经营权。

6.3 大力扶持，强化服务

对民营水保，要突破认识上的障碍，加大在资金、技术、信息等领域的扶持力度。凡是在规划区内按照国家标准治理，经过验收的民营水保工程，都可以理直气壮地申请享受国家水保补助资金。政府加大相关部门的协调力度，通过项目配套的方式，合理帮助民营水保业主解决水、电、路等基础设施和生态公益性部分的治理，免费提供技术指导、技术咨询和市场信息等，切实为他们排忧解难，以实际行动吸引更多的业主投入到水土保持生态建设上来。