黄河流域水土保持监督工作经验与成效

党维勤 李 昊 尚国梅

(1黄河水土保持绥德治理监督局 2黄河上中游管理局)

近年来，随着经济社会的快速发展和国家西部大开发战略的实施，作为国家重要能源化工基地的黄河流域及其内陆河地区，资源开发和基础设施建设项目与日俱增。据不完全统计，黄河流域大型生产建设项目已达667项，中小型项目超过2万项，而且每年都在以10%－20%的速度增加。大量生产建设项目的实施，将不可避免地扰动地表、损坏植被、弃土弃渣，造成了严重的人为水土流失，破坏了生态环境。据测算，“十五”以来，黄河流域的开发建设项目扰动地表面积达1.4万多km2，弃土弃渣总量24亿余t，增加的水土流失量约1.2亿t。由生产建设造成的人为水土流失，已成为当前入黄泥沙的重要来源，既对黄河健康生命构成了严重威胁，也阻碍了区域经济社会的可持续发展。面对水土保持的新问题、新挑战，2010年黄委会提出了在区域内实施最严格的水土保持监督管理制度，以推动区域经济发展方式加快转变。

1 黄河流域水土保持监督工作情况

1.1 水土保持监督组织机构

黄河流域及西北内陆河地区包括青、川、甘、宁、蒙、晋、陕、豫、鲁、新10个省(区)，其中水土流失严重的黄河上中游地区，水土保持预防监督工作起步于20世纪80年代末，黄委会通过“黄河水土保持预防监督执法试点”等方式，促进和指导10个省(区)开展水土保持监督管理规范化建设，使预防监督工作稳步发展，基本形成了流域机构、省(区)、地(市)、县(旗)较完整的水土保持监督执法体系。截至2005年底，水土流失重点区域的黄河上中游地区已有375个县(市、区、旗)组建了水土保持监督执法机构，配备了专职预防监督人员2999人，兼职人员8778人，其中持证人员3785人，培训上岗人员4149人。黄委会初步形成了以黄委水土保持局、黄河上中游管理局及其下属的晋陕蒙监督局、天水、西峰、绥德治理监督局等单位为主的预防监督管理体系。至2008年底，流域机构共有预防监督工作人员67名，其中教授级高级工程师5人，高级工程师21人，专业技术人员41人。

1.2 水土保持监督检查程序

水土保持监督检查程序是指水行政主管部门依据水土保持法律、法规、规章以及其他规范性文件，监督检查管理责任人落实水土保持法定义务的次序。水土保持监督检查包括监督检查前期准备、现场检查和召开座谈会三个环节。前期准备主要包括确定监督检查对象、了解监督检查对象的基本情况、制定监督检查方案、确定监督检查组织与人员以及下发监督检查通知等内容。现场检查主要包括简要了解项目的基本情况、内业检查、确定现场检查路线及现场检查点和外业检查等内容。

1.3 水土保持监督检查方式

按照监督检查内容不同，可分为专项、常规和临时监督检查;按照项目建设的时段不同，可分为事前、事中和事后监督检查;按照监督检查的时间不同，可分为定期和不定期监督检查。以上监督检查的方式可以单独使用，也可以综合使用。如可以进行定期专项检查，也可以进行不定期专项检查。现场监督检查时可以同时邀请上级机关、人大、行业主管部门、投资方、新闻媒体等部门，也可以邀请某一方或某几方等。不管是哪一种方式的监督检查，监督检查的主体都是水行政主管部门。因此，在进行监督检查时，水行政主管部门或水土保持监督管理机构，要根据监督检查的对象、内容以及达到的目标不同，合理确定监督检查的方式。对同一个建设项目的监督检查，一般每年最少检查一次。对检查中发现问题较多的项目，可以向上级反映，由上级组织监督检查，也可以自己组织跟踪检查，检查的频次一般以2－3次为宜。

1.4 水土保持监督检查的主要内容

根据水土保持法律法规，水土保持监督检查的行业十分广泛，涉及农业、林业、交通、水利、水电、电力、煤炭、石油、有色金属等。主要监督检查的内容有:建设单位是否编报了生产建设项目水土保持方案，在其责任范围内实施水土保持情况如何(是否落实了后续设计、水土流失防治责任、组建专门机构、履行变更报批手续、资金进度及质量管理、水土保持监测监理工作和水土流失防治目标)，是否缴纳了水土流失防治费和水土保持补偿费，是否安排了水土保持设施验收工作。同时，对从事生产建设项目水土保持工作的监理、监测、技术评估单位进行资质、工作情况、技术工作、报告质量等检查。

2 水土保持监督工作的主要经验

2.1 领导重视，落实最严格的水土保持监督制度

黄委会和黄河上中游管理局高度重视生产建设项目水土保持监督工作，将其作为水土保持工作的核心，纳入“落实最严格的水土保持监督监测制度”的措施体系，列入重要议事日程，全力推进。2010年初，黄委会党组提出了“落实最严格的水土保持监督监测制度”的战略举措，研究出台了《落实最严格水土保持监督监测制度实施方案》，要求“严格预防监督，坚决遏制人为水土流失”，“严格项目检查，加大督查力度，对黄河流域重点生产建设项目水土保持方案执行情况进行全面检查，并发布公告”，对督查工作进行了总体部署，提出了新的更高的要求。黄河上中游管理局认真贯彻落实水利部、黄委会的各项部署和要求，将水土保持督查作为全局工作的重中之重，在人、财、物等方面给予重点倾斜。每年召开全局预防监督工作会议，及早安排、周密部署全年的督查工作。制定了实施最严格监督监测制度推进计划，并建立了督查工作专题例会和推进制度，进一步加强领导，加大督促检查力度，将督查工作所有任务纳入局有关部门和单位的目标责任，及时进行督导，落实措施和责任，确保每年的水土保持督查工作顺利开展。

2.2 集中行动，联合流域内各级水土保持监督部门开展工作

黄河流域及西北内陆河地区大型生产建设项目数量多，督查任务繁重，而黄河上中游管理局的监督力量相对而言又明显不足，要履行职能，发挥更大的作用，提高工作效率和效果，必须集中力量，加强协调、合作，形成工作合力。主要采用集中行动、联合监督的方式。在内部，树立“一盘棋”意识，统筹预防监督工作力量，黄委会、黄河上中游管理局及其局属单位密切合作;在外部，加强同流域省(区)各级水土保持监督部门的协调，形成了上下联动的工作机制，确保各项重点工作的顺利实施。监督过程中，探索建立重大事项多方协商机制，实现了流域与省(区)管理部门之间的协商、水土保持行业与其他行业的协商、监管部门与建设单位之间的协商，为生产建设项目水土保持工作搭建了信息交流的平台，有利于统一协调、开展对话、化解矛盾，减少水土保持执法障碍，提高了工作效率。从2010年5月份开始，黄河上中游管理局组织了3个督查组，分赴有关省(区)，联合地方水行政主管部门，同步开展工作。与以往相比，缩短了时间，提高了效率。另外，还配合水利部对黄河流域内天定高速公路、榆林市大牛地气田开发工程、包西铁路等10个大型生产建设项目进行了巡视检查。

2.3 突出重点，统筹兼顾水土流失严重地区和水土保持较差行业的监督工作

黄河流域的水土保持督查工作的一个明显特点，就是重点突出。一是突出重点区域、重点行业的项目，对晋陕蒙接壤地区、粗泥沙集中来源区的项目，基本做到了全部督查一遍;对新疆、宁东能源基地的项目，针对其起步晚、开发建设强度大的特点，也作为督查的重点区域。2010年，督查晋陕蒙接壤地区、新疆自治区的大型生产建设项目51个，占督查总数的43%。二是对水土保持工作开展相对较差的铁路、公路项目作为督查的重中之重，专门针对公路项目进行专项督查，组织召开了由行业主管部门、水利部门参加的督查工作座谈会，在关键问题上取得了突破。三是对过去督查中发现存在严重问题的、水土保持监测和监理工作不落实的、水土保持设施验收滞后的项目，也作为重点进行跟踪督查。通过抓重点地区、重点行业和重点项目，找准了突破口，以点带面，取得了良好的效果。

2.4 加强培训，提高水土保持监督业务能力

为了搞好生产建设项目的水土保持督查工作，黄河上中游管理局组织晋陕蒙、西峰、天水和绥德四个基层治理监督局的预防监督人员30多名，每年针对督查工作重点内容举办专题培训，学习新修订的《水土保持法》等相关法律法规，邀请有关领导和专家讲授水土保持工程、水土保持技术评估方法及相关规范、技术标准等。同时，就监督工作的技术路线、技术工作和可能遇到的问题召开研讨会。编印水土保持执法督查工作手册，要求随身携带，以提高工作效率和处理问题的能力。通过培训，提高了监督人员的执法水平和业务素质，树立了行业形象。

2.5 注重宣传，以技术服务促进生产建设项目水土保持工作

在水土保持监督执法中，总结以往的工作经验和方法，将宣传和技术服务作为工作的主旋律，常抓不懈。一方面坚持依法监督，严格按法律办事、按程序办事。对于无水保方案、无防治措施、无监测监理、验收严重滞后的，特别是施工中乱挖、乱堆、乱弃的生产建设项目，依法进行严肃查处，督促限期整改，决不姑息纵容，坚决维护水土保持法律的权威。另一方面，加强对建设单位的技术服务和指导，使其在实施水土保持方案过程中少走弯路，得到了建设单位的认可，起到了事半功倍的效果。

在督查过程中，特别注重宣传工作，利用一切机会，向建设单位宣讲《水土保持法》及其法律法规、科学发展观、生态文明理念，同时将水土保持有关法律法规、部委规章、规范性文件、技术规范等编印成《黄河流域国家大型开发建设项目水土保持管理手册》，分送建设单位，以方便学习和应用，强化建设单位对水土保持工作重要性的认识，引导企业积极履行水土保持义务，主动做好生产建设活动中的水土流失防治工作。在督查过程中，利用黄河和全国水土保持生态建设网及时发布督查信息、图片，提高水土保持监督的社会影响力，在社会上造成了较大影响，为督查工作创造了良好的舆论氛围。

3 水土保持监督工作取得显著成效

3.1 水土保持理念深入人心

近年来，党和国家倡导构建资源节约型和环境友好型社会，为水土保持工作营造了前所未有的大好社会氛围。黄河流域水土保持部门以此为契机，结合当地实际，采取多种方式，开展了全方位、多层次的水土保持宣传，社会各界的水土保持意识普遍增强，水土保持的社会影响力不断扩大，行业地位明显提高。重视和支持水土保持工作的领导越来越多，关注和参与水土保持工作的群众越来越多，认同和配合水土保持工作的行业越来越多，主动开展水土保持工作的企业越来越多。生产建设单位的水土保持意识、人员配置、组织管理、专业知识和资金投入等，均有了长足的进步，依法防治水土流失的社会责任感日益增强，做好水土保持工作的自觉性日益提高，经济发展与水土保持之间的关系日益协调，水土保持已逐步成为现代企业建设的重要内容和衡量指标。

3.2 水土保持“三同时”制度得到全面落实

“三同时”制度是生产建设项目水土保持工作的核心，也是水土保持督查的重点内容。通过近年来的督查，在“三同时”制度落实方面有了新的进步。

3.2.1 水土保持方案编报迈入正规

依法编报水土保持方案，是落实水土保持“三同时”制度的基础。目前，流域内大型生产建设项目水土保持方案编报率由2005年的75%提高到了96%，绝大多数生产建设单位都能按照法律法规要求，在项目前期阶段及时委托有资质的单位编制水土保持方案，并主动上报水行政主管部门审批。水土保持方案一般是可行性研究深度，在项目具体实施中，其内容和深度难以满足水土保持工程建设的需求，后续设计显得尤为重要。因此，许多建设单位在方案审批后，还积极组织开展了专门的水土保持初步设计或施工图设计，细化防治任务，优化防治措施。据2010年现场督查情况，119个生产建设项目有82个开展了后续设计，后续设计开展率从2005年的15%提高到了68.9%。日趋正规的水土保持方案报批和后续设计工作，为及时、科学、有效地防治水土流失奠定了坚实的基础。

3.2.2 水土保持措施实施日趋到位

实施水土流失防治措施，是落实水土保持“三同时”制度的核心。从2005年到2010年，流域内大型生产建设项目水土保持方案实施率由35%提高到60%以上，仅在2010年督查的119个项目中累计落实水土保持投资48.8亿元，实施了水土保持工程措施和植物措施，彻底扭转了过去水土保持方案“审批多、实施少”的被动局面。许多建设单位，将水土保持工作纳入日常管理，明确机构，固定人员，建立制度，规范程序，并对参建人员开展水土保持培训，落实责任，分解任务，主动自查自检，纠正违规行为。不少施工企业，主动推行有利于保护水土资源的施工工艺，合理安排工期，减少扰动，避开大风和暴雨季节施工，有效地减少了人为水土流失。

3.2.3 水土保持设施验收取得突破

水土保持设施验收，是落实“三同时”制度的关键环节。近年来，黄委会和各省(区)水行政主管部门，一直把水土保持设施验收作为监督工作的突破口强力推进。2005－2010年，全流域共完成152个大型项目的水土保持设施验收，是此前多年累计验收总数的10倍，已验收项目累计防治人为水土流失面积达30多万hm2，成效十分显著。

3.3 水土保持监督管理水平明显提高

通过近年来督查工作的深入开展，锻炼和培训了一批水土保持监督管理人员，流域机构及地方各级水行政主管部门监督管理水平明显提高，增强了各级监督人员做好监督管理工作的信心。一批市、县监督部门充实了机构，配备了人员，建立了制度，完善了措施，规范了监督行为，依法行政能力进一步提高。黄河上中游管理局通过督查，收集和掌握了全流域大型生产建设项目水土保持的有关数据资料，并开发了大型生产建设项目数据库和信息管理系统，对项目水土保持各阶段的数据进行动态管理，可为各级部门进行决策和管理服务，明显提高了工作效率和信息化水平。通过近几年来的专项执法、连续的督查，基本掌握了黄河流域生产建设项目的水土保持动态，查处了一批严重违法违规项目，增强了建设单位开展水土保持工作的自觉性，促进了各级水行政主管部门与建设单位的沟通交流和密切合作，强化了流域机构水土保持监督管理的权威，有力地推动了水土保持“三同时”制度的落实，流域大型生产建设项目水土保持工作迈上了新的台阶。

3.4 人为水土流失得到了有效遏制

随着我国经济社会的快速发展，黄河流域及其西北内陆河地区水利、交通、铁路、电力等基础设施建设规模不断扩大，每年都有近百个国家级大型生产建设项目在黄河流域片开工上马，还有成千上万的地方项目以及群众性采石、挖沙、取土等生产建设活动，造成了大面积的植被破坏。据统计，每年人为新增水土流失面积约5600 km2，增加水土流失量约1.2亿t。各级水行政主管部门以开发建设项目水土保持方案实施为核心，加强监督检查和执法力度，督促开发建设单位积极履行水土流失防治义务，推动了开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实，初步形成了水行政主管部门行业监督管理、有关部门各负其责、共同防治人为水土流失的可喜局面，使人为水土流失得到有效遏制。凡是认真实施水土保持方案的工程，拦渣率均达到了95%以上，植被恢复系数、扰动土地治理率也在90%以上。

3.5 水土保持监测与监理工作顺利开展

监测是水土保持监督管理工作的基础。2005年以来，开展水土保持监测的大型生产建设项目比例从29%提高到了80.5%，呈蓬勃发展态势，生产建设项目水土保持监测工作迈入规范化发展之路。监测工作全面推开，为科学防治、强化监管提供了重要依据。专门开展水土保持监理工作的大型生产建设项目比例由2005年的27%提高到了72.3%，监理单位的有效控制，为及时、保质、保量地完成水土流失防治措施发挥了重要作用。

3.6 水土保持先进典型大量涌现

随着生产建设项目水土保持工作的不断深入，各生产建设单位积极探索，不断实践，锻炼了队伍，提高了水平，充实了机构，完善了制度，规范了行为。很多生产建设单位不仅落实了水土保持方案编制、设计、实施、监测、监理、验收等规定，而且管理机构健全，管理人员稳定，拥有专业的水土保持队伍，同时形成了一整套规范的水土保持工作程序，涌现出了中国石油公司管道建设项目经理部、神东煤炭公司、内蒙古托克托电厂、黄河上游水电公司公伯峡水电站工程、兰青二线铁路工程西宁段等一大批生产建设项目水土保持先进典型。

3.7 重点行业水土保持工作取得了突破性进展

长期以来，公路、铁路等线型建设项目由于线路长、动土量大、跨越地区多、涉及地形复杂、施工单位分散、建设单位水保意识不强、行业和地方保护比较严重等原因，水土保持工作存在的问题较多，突出表现在后续设计不到位、重大变更未履行手续、施工中乱挖乱弃、规费交纳不到位、验收工作严重滞后等。通过督查，推动了公路、铁路等重点行业的水土保持工作取得重大突破。2009年以来，通过督查与公路部门基本达成了共识，甘肃和内蒙古的13条公路开展了验收，太中银铁路、神策铁路、石太高铁、郑西高铁等项目委托了技术评估，新疆的9条公路启动了验收程序，解决了多年的遗留问题。公路在建项目的监理、监测工作基本全面开展，水土保持补偿费的交纳比率大幅度提高。铁路项目也建立了管理体系，完善了管理制度，落实了防治责任，水土保持工程后续设计工作逐步落实，有的纳入到主体工程设计中，有的大型渣场、取土场委托有设计资质的水利水保部门设计，较自觉地开展了监测、监理工作。

［1］刘 震.新时期我国水土保持的形势与任务［J］.水利发展研究，2010，10(12):1-4，35.

［2］郭索彦，姜德文，赵永军，等.建设项目水土流失现状与综合治理对策［J］.中国水土保持科学，2008，6(1):51-56.