冲之鸟不应拥有外大陆架——从大陆架界限委员会的职能展开

吴 卡

(武汉大学 国际法研究所，武汉 430072)

2012年4月28日，日本共同社报道称，日本外务省宣布，关于延伸大陆架的申请首次获得联合国批准，这其中就涉及中日争议岩礁——冲之鸟礁(日方称冲之鸟岛)。日本外务省称，获批的是包括冲之鸟礁以北的太平洋4个海域，总面积约31万km2，相当于日本国土面积的82%。同日，中国外交部发言人刘为民表示，目前大陆架界限委员会尚未公布对日本外大陆架划界案的处理结果，中方不知道日方的说法有何依据，但国际上的主流观点并不支持日方主张;中方对冲之鸟礁问题的立场是一贯的，根据国际法，冲之鸟礁不应有专属经济区和大陆架。［1］5月3日，中国国家海洋局海洋发展战略研究所张海文研究员、丘君副研究员对日本的上述发言和报道专门撰文进行了驳斥，指出日本外务省就大陆架界限委员会对日本划界案作出建议的发言严重失实，以冲之鸟礁为基点划定的外大陆架区块没能得到委员会的建议，委员会并不认同日本对冲之鸟礁大陆架的权利主张。［2］本文试图从与上述两位研究员不同的视角，即以大陆架界限委员会(以下简称委员会)的职能为切入点，对日本的冲之鸟外大陆架划界案进行分析。

一、委员会对所谓冲之鸟外大陆架的审议结果只具有建议性

1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第76条第八款是公约中有关委员会的关键条款:“从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的情报应由沿海国提交根据附件二在公平地区代表制基础上成立的大陆架界限委员会。委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议，沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有终局性和拘束力。”公约附件二“大陆架界限委员会”规定了委员会的两项具体职能:“(a)审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的资料和其他材料，并按照第76条和1980年8月29日第三次联合国海洋法会议通过的谅解声明提出建议;(b)经有关沿海国请求，在编制(a)项所述资料时，提供科学和技术咨询意见。”在公约对沿海国生效后10年内，沿海国拟按照公约第76条划定其200海里以外大陆架外部界限，那么应将这种界限的详情连同支持这种界限的科学和技术资料提交给委员会，委员会应“审议该资料”，并向该沿海国就大陆架的外部界限“提出建议”;如果该沿海国不同意委员会建议，那么应在合理期间内向委员会提出订正的或新的划界案，然后委员会重新对该订正的或新的划界案进行审议并提出建议。经过这一循环反复的“乒乓程序”，委员会和沿海国达成一致，最后沿海国在委员会建议的基础上划定的大陆架外部界限具有终局性和拘束力。

可见，委员会的职能主要是审查和建议方面的。公约第76条第三至六款规定了外大陆架外部界限的一套复杂的确定标准，若委员会审查沿海国的外大陆架主张，发现其主张不符标准，例如主张的外大陆架过宽，委员会应就确定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议。如果沿海国不同意委员会的建议，那么它应在合理时间内向委员会提出订正的或新的划界案;如果沿海国同意委员会的建议，那么它可以根据该建议确定大陆架的外部界限，这一界限具有终局性和拘束力。因此，委员会不能直接确定大陆架的外部界限，大陆架外部界限最终只能由沿海国自己确定，委员会的职能是辅助性的。对于日本外大陆架的划界申请，委员会依照《公约》附件二第5条和2008年《大陆架界限委员会议事规则》(以下简称《议事规则》)第42条设立一个小组委员会处理这个划界案。小组委员会对日本的划界案进行审查后，于2011年8月12日通过建议草案，并在同日由小组委员会主席递交委员会。在详细讨论建议草案并考虑到日本代表团和小组委员会所作的陈述之后，委员会决定根据《议事规则》第53条第一款，把对建议草案的进一步审议推迟至第29届会议，以便让委员会成员有充分时间考虑该划界案和建议草案。目前委员会尚未正式公布对日本外大陆架划界案的处理结果。由日本外大陆架的划界申请案也可看出，委员会的职能主要是审查和建议方面的，它并没有权力直接决定外大陆架的界限。

委员会的辅助性职能是由国际海洋划界的性质和委员会自身的性质决定的。一方面，“一国对国际边界即国家主权的外部界限的主张是一种政治行为，但这一政治行为通常伴有划定边界确切位置所需的法律依据和专业技术。就海洋而言，对某一海域行使管辖权的主张的政治性质，包括对该海域外部界限的划定，以及该主张的单方性质，都是毫无疑问的”［3］308。大陆架外部界限的划定主要是一种政治行为，这意味着是沿海国而非委员会，在划定大陆架外部界限时应承担主要的责任，该界限的最后界定应由沿海国进行，委员会只能发挥辅助性的作用。另一方面，委员会应由21名地质学、地球物理学或水文学方面的专家组成，以个人身份任职;委员会成员在履行职务时，不应寻求或接受任何政府的指示或委员会以外任何其他当局的指示。因此，委员会由独立的个人而非国家或国家代表组成，它是一个自治机构，当然委员会也并非国际司法机构，不能对沿海国大陆架的外部界限充当裁判者的角色。委员会不代表任何国家，国家也未授予其确定大陆架外部界限的权力，委员会的这一性质也决定了在确定大陆架外部界限时，是国家而非委员会自主进行。

二、日本根据委员会建议确定的所谓冲之鸟大陆架外部界限只对日本有终局性和约束力

《公约》第76条第八款和《议事规则》第53条第五款都规定，沿海国根据委员会建议确定的大陆架外部界限具有终局性和约束力。但是，对这一大陆架外部界限对谁具有终局性和约束力，是只对沿海国具有终局性和约束力，还是对其他国家也有终局性和约束力，这两个文件都没有明确说明。

委员会的职能是审查和建议方面的，它不代表任何国家，因此即使沿海国根据委员会的建议确定了其大陆架的外部界限，其他国家也没有义务必须接受这一界限，而且委员会也没有审查沿海国划定的大陆架的外部界限与委员会的建议是否相一致的职权，对这一一致性的审查只能由国家进行，包括沿海国和其他国家，对此，其他国家既可以接受也可以反对。因此，“对‘终局性和约束力’更令人信服的解释是，它只针对划界案提出国，这是因为，一旦提出国划定了其大陆架的外部界限，而且其他国家对该界限未提出质疑，那么提出国就不能再改变该界限的位置。在且只有在这个意义上，该外部界限才具有‘终局性和约束力’，才是无可争议的，才有可能成为对一切义务。对‘终局性和约束力’的这一解释，与海洋划界的政治动态过程和76条的真正功绩即提出国不能修改其外部界限相一致，也与国际法和国际惯例赋予的既定边界线的神圣性相一致”［3］315。

2008年《大陆架界限委员会议事规则》第54条第一款规定:“沿海国应依照《公约》第76条第九款和第84条规定，将永久标明其大陆架外部界限的海图和相关资料，包括大地测量数据，交存联合国秘书长和国际海底管理局秘书长。”第三款又规定，联合国秘书长对这些海图和相关资料要“妥为公布”。根据这些条款，联合国秘书长对沿海国交存的永久标明其大陆架外部界限的海图和相关资料，只有接受和公布的义务，没有审查或评价的权力。联合国秘书长对海图和相关资料的接受和公布，并不意味着这些资料中所载的大陆架外部界限对其他国家有拘束力。

因此，即使日本冲之鸟外大陆架的划界申请案得到委员会的肯定性建议，并且日本向联合国秘书长交存了相关的海图和资料，秘书长也接受并公布了这些材料，该划界仍然只对日本自己具有终局性和约束力，对包括中国在内的其他国家没有这种效力，中国等国家仍然可以提出异议。

三、委员会对所谓冲之鸟外大陆架的肯定性建议违反《公约》第121条的规定

2009年9月，委员会在第24届会议上重申，它在涉及《公约》第121条法律解释的事项上无法发挥作用。委员会认为，其职责之一是审议沿海国提出的关于扩展到200海里以外的大陆架外部界限的数据和其他材料，并按照第76条和1980年8月29日第三次联合国海洋法会议通过的谅解声明提出建议。因此，委员会对划界案的审议只涉及与《公约》第76条和附件二有关的问题，并不妨碍对《公约》其他部分的解释或适用。委员会的这一做法是正确的。委员会作为根据《公约》第76条和附件二设立的机构，其职责主要是与《公约》第76条和附件二有关，它无权对公约其他内容包括第121条进行解释。这也意味着，委员会即便对所谓冲之鸟外大陆架进行审议，其结果也不得违反公约其他内容包括第121条的规定。

《公约》第121条“岛屿制度”由三个条款组成:(1)岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域;(2)除第三款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定;(3)不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。冲之鸟究竟是岩礁还是岛屿，关键是岛屿和岩礁的界定，但是第121条只规定了岛屿的定义，而没有给岩礁下定义，在整个《公约》及其相关资料中也都找不到岩礁的定义，这就导致在该问题上产生了不少问题。归纳起来，集中表现为两个方面:一是岩礁和岛屿究竟有怎样的关系?二是如何理解“人类居住”和“经济生活”?对于前者，大多数学者主张岩礁也是岛屿，但也有学者主张岩礁和岛屿截然不同;对于后者，有学者认为可以从宽解释，但大多数学者认为从严解释是必需的。

笔者认为，作为《公约》中的不明确的问题，即对岩礁和岛屿关系的确定以及“人类居住”和“经济生活”的理解，必须运用条约的解释方法，即“善意解释是根本，依约文解释是基础，按照目的和宗旨解释是正当性的保障，使用补充资料或准备资料解释是辅助性手段”［4］。首先是“人类居住”和“经济生活”的解释。对此笔者曾经指出，无论是约文解释、上下文解释、目的与宗旨解释还是善意解释，对“人类居住”和“经济生活”应作狭义理解，即如果岩礁自身缺乏淡水、食物，则通常不能维持人类居住，缺乏资源也无法维持自身的经济生活。其次是对岩礁和岛屿关系的理解。根据上述条约解释规则，“岩礁是岛屿”这一命题是成立的，但是，由于一般岛屿可以拥有专属经济区和大陆架，因此不能拥有这两个海域的岩礁自然与其不同，是一种特殊的岛屿。因此，根据条约解释规则，对“人类居住”、“经济生活”应作狭义理解，岩礁是一种特殊岛屿这一关系也应确定无疑。从冲之鸟的具体情形来看，它具备岛屿定义中的各项条件，因而它首先是岛屿，但它又是特殊的岛屿即岩礁，因为作为远离日本本土的大洋中孤立的、微小的、缺乏饮用水的礁石，它显然无法“维持人类居住”和“维持其本身的经济生活”，毋庸置疑是岩礁，当然不能拥有专属经济区和大陆架，更不能拥有外大陆架。［5］因此，对于日本外大陆架划界申请案，委员会如果对所谓冲之鸟外大陆架进行审议，其结果也不得违反《公约》第121条的规定，不得违背冲之鸟是岩礁因而不能拥有专属经济区和大陆架的结论。

四、委员会对所谓冲之鸟外大陆架的肯定性建议违背《公约》的目的和宗旨

委员会作为根据《公约》第76条和附件二设立的专门负责200海里以外大陆架外部界限划界工作的机构，其对划界案的审议不得违背《公约》的目的和宗旨。

《公约》在其序言中明确指出:“认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。”如果将大洋上的诸如冲之鸟之类的无人居住的、偏远的、微小的岛礁作可以拥有专属经济区和大陆架的解释，那么这一解释只考虑了岛屿所属国的主权，而没有“妥为顾及”其他国家的主权，更没有顾及国际社会的利益，因为这一解释不利于国际交通、海洋资源的公平有效的利用，还会严重削弱国际社会对国家管辖范围以外的国际海洋空间的管理效能，不利于海洋法律秩序的建立，这无疑是权利滥用的结果，将违背条约解释的根本——善意原则，因为“从善意引申出禁止滥用权利，不允许一方逃避义务和以损害另一方的方式来行使权利”［6］。

在序言中，《公约》还特别提到了国际海底区域，指出“国家管辖范围以外的海床和洋底区域及其底土以及该区域的资源为人类的共同继承财产，其勘探与开发应为全人类的利益而进行，不论各国的地理位置如何”，这说明维护该区域及其内的资源也是《公约》的目的和宗旨之一。如果冲之鸟等大洋上的无人居住的、偏远的微小岛礁可以作拥有专属经济区和大陆架的解释，那么它们将侵占原来属于作为人类共同继承财产的“区域”及其资源，损害全人类的利益，这同样有违善意原则，当然与上述目的和宗旨不符。

公约的目的和宗旨不仅体现于序言之中，并且还贯穿于公约始终，通过一项项具体的原则、规则和制度体现出来。正如有学者指出，“保护沿海国尤其是沿海国沿海区域居民的利益，是在海洋中设立专属经济区这一新制度的基本原因。不仅这一新制度名称本身，而且《联合国海洋法公约》中有关专属经济区的主要条文都清楚表明了这一点”［7］542。其实不仅是专属经济区，《公约》还通过新设群岛制度并且沿用大陆架制度，继续扩大沿海国和群岛国的管辖海域，确保其对这些海域内资源的主权权利。另一方面，《公约》还通过设立另一创新性制度即国际海底区域，维护国际社会的公共空间和共同利益。“如果一个条约有多个目的和宗旨，那么这些目的和宗旨应能在条约所创设的权利义务间保持平衡。”维护国际社会的公共空间和共同利益须以尊重并保障国家的必要的管辖海域和生存空间为限制，扩大国家必要的管辖海域和生存空间则须以不损害国际社会的公共空间和共同利益为前提。因此《公约》的这两个目的看似矛盾，实则相互补充、相辅相成。《公约》第121条规定的岛礁制度也在这两个目的间实现了平衡:一般的岛屿可以拥有四个海域，这是国家主权和利益的需要;但岩礁不能拥有专属经济区和大陆架这两个大面积的海域，而只可以拥有面积较小的领海和毗连区，则是为了保障国际社会的利益的需要。如果像冲之鸟这样的远离大陆的、孤悬于大洋中的微小岛礁可以拥有专属经济区和大陆架，甚至是外大陆架，那么不仅会违反设立这两个海域的目的，而且也会违反设立国际海底区域的目的，导致这一平衡关系遭到破坏，这无疑又是对《公约》的滥用。

由上观之，如果委员会对日本的冲之鸟外大陆架申请作出肯定性建议，从而让冲之鸟这样的远离本土的孤悬于大洋中的微小岛礁能够拥有专属经济区和大陆架，那么将会严重违背《公约》的各项目的和宗旨。由此可见，在冲之鸟能否拥有大陆架问题上，“中国的主张是正确的，即日本虽然对(冲之鸟)这些岩礁有管辖权，但它不能在该区域主张专属经济区(和大陆架)。其单方面声明与1982年《联合国海洋法公约》的目的和宗旨不符，纯粹是贪婪的表现……”“如果每个国家都像日本这样对外扩张，由此造成的天下大乱(total chaos)将使1982年《联合国海洋法公约》毫无继续存在的必要”［7］553-554。

五、结 语

冲之鸟能否拥有专属经济区和大陆架涉及中日两国的重大利益，两国为此一直僵持不下，成为近年来困扰两国关系的一个重大问题。日本此次高调宣布冲之鸟外大陆架获得联合国的所谓批准，其用意自然不言而喻。但是，即便真如日本所言，冲之鸟外大陆架获得委员会的肯定性建议，日本在该建议基础上划定的所谓的冲之鸟外大陆架的界限也只是对日本具有终局性和约束力，对包括中国在内的其他国家是没有法律效力的，中国等国家仍然可以对此予以反对。而且，如果委员会对冲之鸟外大陆架作出肯定性建议，也会违反《公约》第121条的规定和《公约》的目的与宗旨，损害国际社会的共同利益。

［1］外交部表示:冲之鸟礁不应有专属经济区和大陆架［EB/OL］.(2012-04-29)［2012-10-05］.http://www.gov.cn/jrzg/2012-04/29/content_2126307.htm.

［2］张海文，丘 君.日本外务省和共同社就日本大陆架延伸申请获得委员会建议的发言和报道严重失实［EB/OL］.(2012-05-13)［2012-10-11］.http://www.soa.gov.cn/soa/news/importantnews/webinfo/2012/05/1335667641 985096.htm.

［3］MCDORMAN T L.The role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf:a technical body in a political world［J］.The International Journal of Marine and Coastal Law，2002，17(3):308-315.

［4］万鄂湘.国际条约法［M］.武汉:武汉大学出版社，1998:250.

［5］吴 卡.中日冲之鸟争议再认识:一种方法论的视角［J］.法商研究，2011(2):9-16.

［6］VILLIGER M E.Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties［M］.Leiden:Martinus Nijhoff Publishers，2009:426.

［7］DIAZ L，DUBNER B H，PARENT J.When is a“rock”an“island”?-another unilateral declaration defies“norms”of international law［J］.Michigan State Journal of International Law，2007，15(3):542-554.