非税收入与经济增长的内在关联研究①

易继元 赵国平

(1.湖南省非税局，湖南 长沙 410015;2.永州市非税局，湖南 永州 425800)

一、导论

2004 年以来，全国各地先后开始探索规范非税收入管理的新途径，并取得突破性进展和明显成效，在健全公共财政体系、增强政府宏观调控能力、促进经济社会又好又快发展方面发挥了重要作用。但是，由于体制性、机制性障碍难以突破，深层次的矛盾日益凸显，加之认识上存在诸多偏差和误区，非税收入管理工作面临重重阻力和困难。特别是当前宏观经济运行趋紧，税收收入持续低速增长，而纳入公共财政预算的非税收入却持续保持30%以上的增幅，个别地区甚至出现倍数增长，这种增长究竟是真实的增长还是虚假的膨胀?非税收入规模过大是否影响财政收入质量?非税收入快速增长是否是乱收费所致，是否应该以税代费?如何消除这些质疑，彻底解决非税收入管理面临的困难和问题，笔者认为，必须依据非税收入的相关理论，科学揭示非税收入与经济增长的内在关联，探究非税收入管理的新突破口和目标路径，推动非税收入的理性发展、合理增长和规范管理。

目前，按照收入性质不同，一般将非税收入划分为行政事业性收费、政府性基金、专项收入，包括罚没收入、国有资产(资源)有偿使用收入、国有资本经营收益、捐赠收入和其他收入等八大类，并分别纳入公共财政预算、政府性基金预算和财政专户管理。以上分类方法和管理方式存在一些缺陷和不足，一定程度上混淆了非税收入的功能。如地方政府采取收费方式提供准公共产品所遵循的成本补偿性功能容易被忽视，反而被过度发展成集资功能;地方政府运用依据公共产权取得国有资产资源有偿使用收入等往往被指责为过度干预市场;同时，多样化的资金管理方式也给财政收入人为虚增和被动“增长”留有操作空间，这些都给非税收入带来众多的“是是非非”，不利于非税收入的规范管理和理性发展。

非税收入是一个综合性概念，不仅与政府提供公共产品或服务的性质、特征和方式密切相关，而且与政府对经济过程的干预也紧密相连。依据现代经济理论和公共管理理论，非税收入的取得主要依据为政府的公共权力、准公共产品、公共产权和政府信誉四个方面，据此，笔者将非税收入划分为四大类:一是管理费收入，主要包括政府机关提供特定服务或实施特定行政管理而依法收取的证照费、资格考试费、培训费、绿化费，以及依据负外部效应矫正理论取得的罚没收入、专项收入中的排污费、行政事业性收费中的社会抚养费等;二是使用费收入，包括向使用者收取的除土地出让金以外的所有政府性基金、行政事业性收费中的诉讼费和人防费、纳入财政专户管理的教育收费以及政府提供的公共服务收费等;三是财产性收入，包括国有资产、国有资源及国有资本经营收益以及土地出让收入、探矿权采矿权价款收入、水资源费收入等;四是其他收入，主要包括彩票公益收入、以政府名义接受的捐赠收入、其他收入等。

为深入探究非税收入与经济增长的内在关联，揭示非税收入增长的规律性、合理性和非经济因素影响，笔者选取湖南省不同经济发展水平的市县区作为样本，试图从全口径非税收入的规模、增速、结构及占比等方面，分析非税收入增长与经济增长之间的内在关联，寻求规范非税收入管理的有效途径，推动非税收入的健康、理性发展。

二、非税收入与经济增长的关联分析

非税收入是财政收入的重要补充，受经济、社会、环境、政策诸多因素作用和制约。与经济发展的关系，虽然没有税收收入紧密、灵敏和直观，但仍存在着较大程度的内在关联和相互依存性，其分类结构的权重和增长变化更是折射其与经济发展的关联差异。

1、非税收入规模和增速与经济增长呈总体趋同性

(1)不同经济发展期的非税收入与经济增长具有趋同性

建国以来至改革开放以前，由于国家采取高度集中的计划经济体制，经济发展水平低、规模小，当时的非税收入(当时为预算外资金)处于形成和发展初期，长期维持着小规模、低增幅的格局，与经济发展趋势一致。改革开放以后至20 世纪90 年代初，随着改革开放不断深入，经济体制逐步放活，经济全面复苏，并逐步呈现高速增长的态势，与此同时财政体制也从统收统支转变为放权让利，非税收入(仍以预算外资金形式存在)也开始逐步膨胀，与经济增长基本相符。20 世纪90 年代初至今，国家实行市场经济，通过“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“加快发展中部地区”等战略，经济实现平稳较快增长，而在这个时期财政部门开始探索非税收入管理，通过创新理念、创新体制、创新机制等一系列手段，确保了非税收入归口财政管理，应收尽收，并呈现平稳增长的态势，与经济的增长趋势保持了一致［1］。由此可见，不同发展时期非税收入与经济增长具有趋同性，经济发展较快时期，非税收入的规模较大、增长较快，反之亦然。

(2)不同经济发展水平地区的非税收入与经济增长具有趋同性

湖南省长沙、永州、张家界是三个经济发展水平与结构不同的地区。其中，长沙工业较发达，经济发展水平较高;永州工业欠发达，经济发展水平相对落后;张家界则以旅游业为主，第三产业比较发达。2011 年，长沙、永州、张家界三市分别完成全口径非税收入268.32 亿、25.32 亿、15.29 亿②，与2007 年相比，分别增长2.7 倍、2.5 倍、2.6 倍;税收收入分别完成253.85 亿、25.15 亿、12.17 亿，分别增长2.1 倍、2.5 倍、2.4 倍;GDP 分别完成3212.69 亿、272.91 亿、148.39 亿，分别增长2.0 倍、1.8 倍、1.9 倍。2007－2011 年，非税收入、税收收入、GDP 的年均增速，长沙分别为28.31%、20.86%、19.5%，永州分别为25.99%、25.35%、16.15%，张家界分别为26.52%、24.36%、17.99% (分别见图1、图2、图3)。三市的非税收入规模和增速与税收收入、GDP 的规模和增速是相匹配的，非税收入、税收收入增速高于GDP 的增速，三者的增长曲线近似平行，不同经济发展水平地区，非税收入与经济增长同样呈现明显的趋同性。

图1 2008－2011 年长沙市全口径非税收入、税收收入、GDP 增速情况

图2 2008－2011 年永州市全口径非税收入、税收收入、GDP 增速情况

图3 2008－2011 年张家界市全口径非税收入、税收收入、GDP 增速情况

(3)非税收入占GDP 比重与税收收入占GDP 比重同时上升，并非此消彼长

2011 年，长沙、永州、张家界三市非税收入占 GDP 比重分别为 8.35%、9.28%、10.3%，税收收入占GDP 比重分别为7.9%、9.22%、8.2%，均比2007 年有了不同幅度的提高，但总体负担均控制在20%以内(见表1)。非税收入宏观负担和税收宏观负担并没有出现此消彼长，总体宏观负担也一直偏低，说明非税收入规模和增长是在合理的幅度内，并没有影响税收收入增长，不是以侵蚀税基和牺牲税收收入为代价的。

表1 非税收入、税收收入占GDP 比重比较表

2、不同非税收入项目的规模和增速与经济增长的关联度不同

政府依据公共权力、准公共产品、公共产权和政府信誉等方面取得非税收入，在取得过程中有的来源于经济活动，如财产性收入、使用费收入;有的则并不是在经济活动中产生的，如部分规费收入、捐赠收入、彩票公益金，因此各项目与经济增长的关联度大小不一，增长速度呈现较大差异，其内部权重结构也发生了较大变化［2］。

(1)财产性收入受公共产权市场配置影响高速增长，逐渐成为非税收入的主要来源

改革开放以来，国有企业、集体企业改革、改制不断深入，私人经济不断壮大，但公共产权仍然保持主体地位，土地、矿山等资源全部属于国家所有，在开放搞活和经济持续增长下，资源的“饥渴”性需求和稀缺性特征表现得更加突出，作为公共产权收益的财产性收入呈现扩张性增长，是经济发展和市场配置资源的必然结果。近年来，财产性收入的增速及其占非税收入的比重呈逐年上升趋势。财产性收入在非税收入中占主体地位，成为非税收入最主要的增长点。2007－2011 年，长沙、永州、张家界三市财产性收入年均增速分别达38.3%、39.34%、48.99%，是GDP 年均增速的1.96倍、2.44 倍、2.72 倍，比非税收入年均增速高了10 个、13 个、22 个百分点。2011 年，三市财产性收入占非税收入的比重分别达75.7%、65.6%、75.8%，比2007 年分别提高20 个、22 个、33 个百分点，三市非税收入增加额的91.7%、82.3%、94.5%均来自于财产性收入。

(2)使用费收入受准公共产品固有特性作用增长较快，并成为非税收入的重要来源

遵循“谁受益谁付费，多受益多负担”和成本补偿定价原则，使用费收入保持一定增速，且与GDP 增速基本同步。2011 年，长沙、永州、张家界三市使用费收入占非税收入比重分别为15.22%、21.56%、15.36%，仅次于财产性收入;2007－2011 年，三市使用费收入年均增速分别为16.28%、28.68%、20.22%，是GDP 年均增速的0.84 倍、1.78 倍、1.15 倍。

(3)管理费收入受政策和环境等因素影响增幅较小，权重不断降低

受国家推行依法行政、优化经济环境、出台取项降标政策、治理“三乱”行为等诸因素综合影响，管理费收入呈现微增长或负增长，与经济增长关联度较小且不断减弱。2007－2011 年，长沙、永州、张家界管理费收入占非税收入的比重，分别由16.15%、32.87%、21.64%降为6.4%、11.17%、6.53%;年均增速分别为1.8%、－3.8%、－4.6%。2009 年，湖南取消62 项收费，当年长沙、永州、张家界三市管理费收入分别下降7.48%、21.88%、25.71% (见表2)。

从非税收入分类权重和增长结构性差异可以看出，非税收入增长的贡献率90%左右来源于财产性收入的增加，使用费收入增长与GDP增长基本同步，而管理费收入则是负增长或微增长，是非税收入取得依据功能差异的真实体现，说明近几年非税收入增长总体上是合理的、正常的，绝不是“乱收费”所致，也不是以牺牲经济发展和破坏经济环境为代价的。

表2 2007－2011 年长沙、永州、张家界各项目年均增速比较表

3、纳入公共财政预算的非税收入非理性增长受现行财政管理体制和地方政府绩效考核机制影响较大

一般来说，经济增长带动非税收入和税收收入增长，纳入公共财政预算的非税收入应保持相应增长，当宏观经济趋紧、非税收入和税收收入增速放缓时，纳入公共财政预算的非税收入也应放缓，但现实的情况是三者并未保持一致，有时甚至相反［3］。以永州为例，2009 年GDP 增长8.58%，税收收入增长11.87%，非税收入总额增长4.73%，而纳入公共财政预算的非税收入却增长29.12%;2011 年GDP 增长21.85%，税收收入增长20.41%，非税收入总额增长18.11%，纳入公共财政预算的非税收入却增长52.56% (见图4)。纳入公共财政预算的非税收入超常增长固然有其合理成份，如自2011 年起除教育收费外的行政事业性收费全部纳入公共财政预算，一些地方集中处置行政事业单位资产收入也纳入了公共财政预算等。但纳入公共财政预算的非税收入这种非线性曲线和超常规背离，却是地方政府为确保财政收入质量或完成财政收入任务而进行的人为调库所致，特别是在2012 年上半年，税收增长急刹车、非税收入总额正常回落的情况下，湖南各市、县纳入公共财政预算的非税收入都呈现高位增长，有的甚至成倍数增长，表现出与经济运行的极大背离，极有可能存在“充数字”、“被增长”等造成的虚假膨胀，非常值得我们认真推敲和深刻反思。据初步统计，2011 年，我省各级政府通过主观调增纳入公共财政预算的非税收入近150 亿元(仅长沙市将基础设施配套费和地方教育附加纳入公共财政预算近60亿元)，致使当年纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重提高7 个百分点。

图4 2008－2011 年永州市纳入公共财政预算的非税收入、税收收入、GDP 增速情况

从纳入公共财政预算的非税收入占财政收入的比重变化分析，2007－2011 年，长沙、永州、宁乡、祁阳等市、县一般保持在20%左右，最高也没有突破25%，而张家界市、武陵源区却基本保持在30%左右，后者甚至维持40%上下。这种占比结构的差异，也与各地经济基础和经济结构差异有一定的关系，因此也就不能简单断定纳入公共财政预算的非税收入占财政收入的比重越高，财政收入质量就越差，更不能以简单的25%或30%的量化指标作为衡量财政收入质量好坏的标准，而更多地应从纳入公共财政预算的非税收入的结构及比重变化幅度综合评判。但是，由于纳入公共财政预算的非税收入超常规异常增长而伴生的非税收入占比扩大显然受到了非正常因素影响，应引起重视和甄别。

从以上分析可知，非税收入的规模大小和增速快慢与经济增长呈现总体的趋同性，由于内部各项目与经济增长的关联性大小不一又呈现结构的差异性。在社会主义市场经济条件下，主要由于财产性收入的快速增长带来了非税收入的规模扩大和持续稳定增长，与经济增长是相适应的，总体上也是合理的。个别地方纳入公共财政预算的非税收入非理性增长是现行管理体制滞后等多种因素影响的结果，并不会改变全口径非税收入与经济增长总体相适应的这一基本事实。

三、对策建议

当前，我国非税收入规范管理正处在攻坚关键期，非税收入与经济增长总体相适应，但体制性机制性障碍和深层次矛盾也逐步凸显。下阶段，非税收入管理应继续立足规范，从非税收入取得依据追本溯源，坚持“破”、“立”结合，创新求变，重构非税收入管理目标模式、制度框架和改革路径。

1、坚持正本清源，提升非税收入立项审批层级

非税收入项目繁多、标准繁杂，是非税收入管理诸多矛盾和问题之源。实行正本清源，提升审批层级，是破解当前管理难题、扫清发展障碍、探寻机制创新的基础和前提。一是对非税收入项目分流归位。在全面清理的基础上，采取“改、转、减、留”，对现有的非税收入项目进行分流归位。对具有税收或准税收性质的，实行“费改税”，如排污费、污水处理费等可改为“环境保护税”。对不体现政府职能的行政事业性收费，如各种检验、检测、评估收费，可转为由市场运作的经营性收费。对政府部门履行管理职能而向管理对象征收的行政管理费、证照工本费等应予以取消。对体现政府职责和政府行为的必不可少的收费，如政府提供的准公共产品和公共服务收费、公共产权收益，则予以保留［4］。二是提升非税收入统一审批层级。税收和非税收入都是公共产品和混合产品的补偿形式，政府是采取税收还是非税方式进行弥补，其权限都应高度集中。对管理性规费，一律实行财政部统一审批，重要的规费实行国务院审批，取消目前中央和省两级分别审批，或财政、物价两部门共同审批的管理模式。对使用费收入项目，一律依据法律、法规设立和收取，具体标准调整可由省级物价、财政部门核准或授权委托下级政府及其职能部门采取听证会方式核定。对财产性收入项目，一律依据法律、法规设立，具体由县级以上人民政府负责收取。

2、坚持依法征收，构建非税收入单一征收主体

现行非税收入执收主体多元、分散，诱发非税收入部门化，造成政府财权分割、财力分散，是滋生“三乱”和腐败行为的直接载体。非税收入的“三个还权”本质，必然要求彻底改变非税收入征收主体分散的征管模式，构建单一的征收主体。要比照税务机构，组建专门的非税收入管理机构，赋予非税收入管理机构单一的法定征收主体资格，享有征收管理权和行政执法权。按照有利征收、方便缴款的原则，建立以直接征收为主、委托征收为辅的新型征收方式。对行政许可、行政审批涉及的项目，一律依托政务服务中心平台，实行法定征收主体直接征收;对财产性收入、罚没收入、受众集中的使用费收入，一律由法定征收主体采取设立征收大厅或组织专业征管队伍进行直接征收;对小额、零星、分散以及随税附征的非税收入，可采取委托征收的方式，分别委托相关单位或税务机关进行代征或现场收取［5］。

3、坚持本质归位，强化非税收入全口径预算管理

非税收入资金管理和预算管理是整个政府非税收入管理的核心内容，也是当前备受关注和亟待规范的重要环节［6］。一是取消两个“双轨”，实现非税收入“单轨”运行。当前非税收入分别实行公共财政预算、基金预算和财政专户管理方式，既是对非税收入的人为肢解，更是造成当前财政收入虚假膨胀的技术“推手”，非税收入实行统一的单一预算管理方式势在必行。要改变非税收入资金两个“双轨”运行模式，取消财政专户和基金预算管理方式，将所有非税收入全额纳入公共财政预算，实行非税收入“单轨”运行，有效防止非税收入“调节器”、“支票簿”、“充数字”现象，还原财政收入的完整性和真实性，为推进政府全口径收支预算奠定基础。二是坚持收支分离，重塑政府收支全口径预算模式。收支分离是非税收入预算的精髓所在和基本原则。要打破现行的财政负担范围、财政供养人口限制，取消全额预算管理、差额预算管理和自收自支的差别预算管理方式，根据统一的支出标准，结合部门和单位的基本支出需要，编制部门预算。改变现行的非税收入政府统筹管理模式，严格实行收支分离和收支脱钩，收入全额缴入公共财政预算，支出通过预算安排，真正实现非税收入的财政性资金本质归位。考虑部分非税收入的受益原则和有偿性特质，对使用费收入和专项收费，可遵循专款专用原则，在全口径预算下细化编制专业预算。

4、转变理财观念，培育非税收入新的增长点

长期以来，我国非税收入70%左右来源于行政事业性收费、政府性基金和罚没收入。随着法治政府的建立和依法行政的推进，加之管理政策调整和优化经济环境的现实考量，现代政府作为公共权力拥有者，管理费收入只能维持微增长甚至负增长;而作为使用者付费的使用费收入，应遵循市场定价机制合理控制规模。只有作为公共产权所有者收益的财产性收入，呈现勃勃生机，潜力大、后劲足。我国公共产权的主体地位仍然保持，公共资源的国有属性没有发生任何改变，公共产权收入应成为政府非税收入的主要来源和新的增长点。要按照“有序、有偿、公开”的原则，构建各种资源要素公共交易平台，优化资源配置，坚持有序开发、有偿利用，大胆引入市场竞争机制，采取招标、拍卖、挂牌等方式，实现财产性收入的持续合理增长。在我国，以财产性收入为主要来源的政府非税收入格局一旦形成，作为财政收入的非税收入是多的好、还是少的好就不再成为两难选择，非税收入比重过高影响财政收入质量的观点也将不攻自破，只要是合法取得的非税收入，就都是合理的、正常的。

5、加快立法进程，提供非税收入管理制度保障

要突破当前非税收入管理体制机制性障碍和深层次矛盾，沿着目标路径深入推进非税收入规范管理，必须加快立法进程，铸造法律利器。要尽快修改《预算法》，将非税收入纳入《预算法》规范之中，从而使《预算法》成为规范政府收支预算的根本之法，使非税收入预算管理的法律地位得以确立。要出台全国性《政府非税收入征收管理法》，扫清非税收入单一征收主体和单一预算管理的法律障碍，形成非税收入管理的基础性法律，并根据非税收入不同特点和管理需要分类制定专项性法规。各级地方政府也要尽快制定相关的细施细则和操作规定，从而构建统一的征管法律体系，为强化政府非税收入管理提供必要的法律保障。

【注释】

①文章系2012 年度调研成果，调研组由湖南省非税收入征收管理局和永州市非税局组成，调研组负责人易继元、赵国平，调研组成员有周德贵、曹云辉、李志平、帅富成、唐纯、邓莹、刘志军等。

②为便于直观说明非税收入与经济增长关系，文中长沙、永州、张家界三市有关指标均仅指市本级及所辖区全口径非税收入合计数据，不是统计口径中的全市合计数。

［1］白彦锋，王 婕，彭雯雯.非税收入与税收、经济增长的动态关系分析［J］.税收经济研究，2013，(1):56－64.

［2］王 乔，汪柱旺.政府非税收入对经济增长影响的实证分析［J］.当代财经，2009，(12):28－33.

［3］刘志雄.非税收入对中国经济增长的作用——基于全国31个省区面板数据的实证［J］.生产力研究，2012，(9):4－6.

［4］易继元.非税收入管理的成效、困难及对策措施［J］.湖南财政经济学院学报，2011，(3):9－13.

［5］李志友.政府非税收入管理［M］.北京:人民出版社，2003.2－14.

［6］易继元.湖南规范非税收入管理的对策研究［J］.湖南财政经济学院学报，2011，(2):93－98.