新型农村社会养老保险适度保障水平测度研究——基于湖南省的相关数据

成志刚 盛国毅

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

一、问题提出

2009 年9 月，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (国发［2009］32 号)(以下简称《指导意见》)，标志着我国新农保制度进入试点和推广的发展阶段。《指导意见》明确要求在坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则下分步骤解决农村居民的养老问题，并要求新农保制度应从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应［1］。

随着新农保制度试点不断推进，制度覆盖面持续扩大，农民参保率不断提高，一些问题也逐渐显现。其中一个重要问题是如何确定保障水平，而问题的本质在于如何确定适度的保障标准。在避免新农保制度无法保障农民基本需求的同时也应该避免由于过度保障而导致出现“躺在政府身上”的道德陷阱。因此，笔者基于湖南省农村居民消费水平的数据，运用扩展线性支出模型(ELES)，分析新农保制度的保障情况，并测算其适度保障水平。测算结果可以为科学评价新农保制度可持续性提供量化分析工具，为新农保试点工作的推进与制度完善进行前瞻性对策研究。

二、文献回顾

新农保适度保障水平是一个涉及制度设计、人口结构、财政可持续性等众多因素的难题，相关领域的专家和学者对如何确定适度保障水平进行了积极探索和深入研究。具体而言，主要集中于测度理论和测度方法两个方面。

1、测度理论研究

在福利经济学框架下，养老保险的最优水平就是在其产生的作用和造成的福利成本(扭曲)之间找到均衡，并维持其预算平衡。一些学者从理论上来寻求新农保制度适度保障水平的平衡点。穆怀中(1997)认为养老保障水平是质与量相统一，在质上，有“适度”和“不适度”之分;在量上，有“高”与“低”之分［2］。杨德清、董克用(2008)认为农村社会养老保险保障水平既要考虑农民生活支出水平，也要考虑国家财政投入的可持续性［3］。林义(2009)认为应使养老保障制度覆盖所有适龄农村居民，保障农村老年人的最低生活需求［4］。张芳芳(2010)指出，仅仅以东、中、西部的地区划分方法来分析新农保的筹资结构，难以准确反映各地区生活条件、经济水平等方面的差异，从而使得中央财政补贴缺乏合理性，无法体现新农保优势［5］。

2、测度方法研究

也有一部分学者通过运用不同测量方法来确定新农保适度保障水平。郝勇等(2010)从养老金替代率模型的构建与分析入手，在养老金替代率弹性分析的基础上，依据工资增长率、记账利率、缴费年限等关键因素，按照养老金替代率相对稳定的原则，确定养老保障的理论水平［6］。陈程(2011)采用柯布——道格拉斯生产函数构建模型，对上海市人口老龄化以及养老金支出的适度水平进行了定量的测算和分析，结果表明上海市养老保障支出滞后于经济发展水平，现实养老金支出低于适度水平［7］。王元月(2004)等应用社会保障水平理论与适度水平测算模型，对东北三省社会保障支出水平的适度性问题进行了系统分析，发现保障水平偏低且结构不合理［8］。张瑞书、王云峰(2011)通过构建新型农村社会养老保险适度保障水平的理论模型和测算模型，结合河北省新农保试点情况进行测算分析，发现河北省新农保实际保障水平普遍低于测算的适度保障水平［9］。

3、简要评述

从上述研究中可知，以往对新农保保障水平的研究主要集中于财政可持续性、养老金替代率和保障模式等方面，研究成果较多且比较详尽，但对新农保适度保障水平以及保障水平的变化趋势缺乏深入研究。而这一方面恰恰是新农保制度可持续运行的基础条件。缺乏一个相对确定的适度保障水平，会使制度实施的有效性以及实施效果具有不确定性，这将不利于新农保制度的进一步完善。因此，笔者拟从微观角度对未来近10 年的农村养老保险适度水平进行测度，以期得到一个较科学的新农保保障水平及其动态变化趋势。

三、模型构建

笔者将农村居民的养老需求划分为“基本需求”和“扩展需求”两个层次，借助扩展线性支出模型(ELES)，综合考虑养老金领取人口、养老金待遇水平、财政可持续等基本政策参数，实现对农村居民养老需求的定量测算与预测。

1、ELES 模型的基本内容

笔者选取扩展线性支出模型(ELES)为新农保适度保障水平的测量模型，该模型假定收入和商品价格是人们对商品(或服务)需求的主要影响因素，并且认为基本需求与收入水平无关。即无论收入水平的高低，居民首先会满足自己的基本需求，然后才将剩余收入按照边际消费倾向安排各种非基本消费支出。

根据ELES 模型基本原理，以农村居民的生活消费需求为导向，将农村居民养老需求分为“基本需求”(自发消费)和“扩展需求”(引致消费)两个需求层次。基本需求与收入水平无关，而扩展需求与收入水平成一定的比例关系。则模型的函数形式为:

式(1)中，pi表示第i 种商品(服务)的价格;qi表示第i 种商品(服务)的需求总量;ri表示第i 种商品(服务)的基本需求量;βi是第i 种商品(服务)的边际消费倾向;I 表示农村居民人均纯收入。表示农村居民对第i 种商品(服务)的扩展消费支出，与收入水平成比例关系;piri是居民对第i 种商品(服务)的基本消费支出，与收入水平相关性不强。由于pi，qi的微观数据不易获取，因而引入参数ai，Vi，令:

则(1)式可表示为:

可以利用截面数据采用最小二乘法求得ai和βi的估计值，从而可以求出各种商品(服务)的消费需求并确定新农保适度保障水平上下限。

2、ELES 模型的改进

ELES 模型虽然在进行参数估计和基本需求分析等方面具有明显的优势。但也存在一些不足:首先，模型假设所有消费者的边际消费倾向均相同，但现实生活中，不同消费者以及消费者的不同时间段，消费倾向都会不同;其次，模型利用截面数据进行分析，由这些数据预测结果的精度会有所下降;再次，在用最小二乘法进行系数回归时，经常会出现βi显著但ai不显著的情况。

因此，笔者对模型进行了一定修正:在对式(4)进行回归分析时若有m 种商品(服务)的方程常数项不显著，假设为前m 种商品的估计方程常数项不显著，βi显著(i=1，2，…，m)，其它商品或服务方程估计结果ai、βi均显著，则:

首先，对前m 种商品(服务)的方程，去掉常数项重新估计，估计出βi值;

其次，对后n－m 种商品(服务)的基本消费支出仍然用式(3)计算，但是对取值范围进行调整，公式如下:

最后，对于前m 种商品(服务)的基本消费支出用式(5)计算:

四、实证分析

1、假设前提

笔者依据《指导意见》及新农保相关政策规定，以不同层次的农村养老需求为前提，根据“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资模式，构建新农保适度保障水平的测算模型。模型构建的前提假设如下:

假设1:预测目标期内，新农保政策相对稳定，制度框架与关键要素保持不变，不会出现大规模的政策调整和变动。

假设2:新农保保障水平的主要影响因素为农村居民的消费需求、农村居民的消费结构和消费水平。

假设3:财政可持续，政府有充足的财力支撑新农保制度的运行。

2、数据来源

选取湖南省作为本次新农保适度保障水平的测算对象。作为中部地区的农业人口大省，湖南省于2009 年11 月正式启动新农保试点工作。截至2012 年年末，全省共有96 个县(市、区)开展新农保试点，登记参保人数为2733.8万人，占湖南农村人口59.6%。

通过查阅《湖南统计年鉴(2012 年)》中关于农村居民可支配收入和食品、衣着等八大消费品的消费支出情况(具体见表1)，以“食品、衣着、医疗保健”三类项目(k=3)作为农村居民人均基本消费需求，以“食品、衣着、医疗保健、交通通讯、居住、家庭设备与服务、教育文化娱乐和杂项商品及其服务”八类项目(k=8)作为农村居民人均扩展消费需求。

表1 2011 年湖南省农村居民可支配收入与八大消费品消费额 (单位:元)

3、新农保保障水平测算

根据表1，计算出ELES 模型的基本参数，如表2 所示:

表2 ELES 模型的基本参数测算

表2 中部分数据参数不显著，对显著性大于0.15 的方程进行重新估计，采用修正方法进行修正，修正后的运算结果，如表3 所示:

表3 ELES 模型的参数修正

根据参数修正后的ELES 模型，得到2011年湖南省农村居民对八大消费品的基本需求，进而测算出湖南省新农保制度的适度保障水平。测算结果发现2011 年湖南省新农保保障水平的下限为2963.21 元，上限为5031.78 元。同时，以2010 年的全国消费者价格指数(CPI)为计算基期，测算2011－2020 年我国新农保适度保障水平上下限(见表4)。

表4 2011－2020 年湖南省新农保适度保障水平(单位:元/年)

4、湖南省新农保保障水平

假定在新农保筹集过程中只有个人缴费和政府补贴，没有集体补助，个人账户资金也没有进行任何增值性投资。测算在不同缴费年限和缴费档次下，湖南省新农保的保障水平，结果见表5。

表5 不同缴费年限和缴费档次下湖南省新农保保障水平(单位:元/年)

五、结论与建议

以新农保现行制度及政策规定为依据，笔者运用修正后的ELES 模型，选取湖南省为例对模型进行应用，测算出2011－2020 年湖南省新农保适度保障水平，并将其与当前新农保保障水平进行比较。结果表明:目标期间内(2011－2020 年)湖南省新农保保障水平偏低，难以满足农村居民的基本养老需求;同时，由于养老需求刚性增长以及消费者价格指数的变化，现行制度框架下的新农保保障功能将会持续弱化。为了有效提高新农保保障水平，满足农村居民的基本养老需求，笔者选取财政投入、基础养老金变动系数、缴费激励机制三项关键要素，对新农保制度进行优化设计，提出具体政策建议如下:

1、完善财政补贴制度，加大财政投入

财政投入是新农保制度顺利推进的重要条件之一。《指导意见》规定“中央财政补‘出口’(最低标准基础养老金)，对中部地区全额补助，对东部补贴50%，地方财政补‘入口’(缴费补贴)，标准不低于30 元/人/年。”这明确中央与省级政府之间的财政投入责任，但由于地区之间的经济发展水平差距较大，仅根据中、东、西部地区的划分作为中央财政补贴安排有欠合理。此外，新农保保障水平在一定程度上取决于财政投入的多少。因此，提高保障水平需要完善财政补贴制度和加大财政投入［10］。

2、建立缴费激励机制，提升缴费档次

新农保作为一项惠民政策，大部分农村居民都有较强的参保意愿，对政策了解及认可程度也有了很大提高，但是目前农村居民选择的缴费档次普遍较低 (主要集中于100 元/人/年)。这主要是由于农村居民对未来养老金的预期偏低，认为养老金难以保障将来的养老需求。因此，政府应在现有补贴的基础上，实行“多缴多补”，对参保农民选择较高档次缴费的，政府适当增加缴费补贴;同时，实行“长效多补”，即随着农民缴费年限的增加，政府可以适当提高缴费补贴率，以此实现农民参保缴费的连续性，从而形成缴费补贴梯度增长机制。

3、引入养老金——物价联动机制，增强保障功能

根据《指导意见》，基础养老金标准应随经济发展和物价变动而变化，地方政府可以根据本地经济情况和农民的缴费年限，动态调整基础养老金额度。但是，目前全国统一不变的基础养老金发放制度与政策目标是不一致的。应当引入新农保基础养老金——物价联动机制，在全国范围内，根据物价变动情况，对基础养老金进行调整，使农村老年人的养老保障水平不因物价的变动而下降。对于经济欠发达地区，应参考当地的生活水平、收入情况，来确定基础养老金标准，以增强农村居民养老金基本保障功能、实现新农保政策目标。

［1］卢 艳.长株潭地区失地农民权益保障现状、问题及对策［J］.湖南财政经济学院学报，2012，(1):57－62.

［2］穆怀中.社会保障适度水平研究［J］.经济研究，1997，(2):56－63.

［3］杨德清，董克用.普惠制养老金—中国农村养老保障的一种尝试［J］.中国行政管理，2008，(3):54－58.

［4］林 义.破解新农保制度运行五大难［J］.中国社会保障，2009，(9):14－16.

［5］张芳芳.论我国新型农村养老保险的筹资结构［J］.法制与社会，2010，(6):222－223.

［6］郝 勇，周 敏，郭丽娜.适度的养老保险保障水平:基于弹性的养老金替代率的确定［J］.数量经济技术经济研究，2010，(8):74－87.

［7］陈 程.上海养老金支出的适度水平及负担状况分析［J］.劳动保障世界，2011，(8):11－19.

［8］王元月，马驰骋，游桂云.东北地区社会保障适度水平分析［J］.人口与经济，2004，(6):68－72.

［9］张瑞书，王云峰.新型农村社会养老保险适度保障水平研究［J］.中国社会科学院研究生院学报，2011，(5):141－144.

［10］肖 勇.湖南省政策性农业保险中的利益冲突分析［J］.湖南财政经济学院学报，2012，(2):87－92.