加强高校预算管理的对策探讨

2013-02-26何咏莲

湖南财政经济学院学报 2013年3期

何咏莲

(广州医科大学财务处，广东广州 510182)

随着高等教育体制改革逐步深化，高校资金来源日趋多元化，资金短缺问题也随办学规模不断扩大而日益严重，凸显出当前高校预算管理的重要性。高校运行的资金筹集、分配与使用，对发展高等教育事业极其重要，而预算管理是高校最为重要的经济管理手段，是高校组织收入、控制支出、合理分配的依据，是高校财务管理的核心。高校预算管理的好坏，直接决定高校财务运转是否顺畅，影响高校的全面、可持续发展［1］。目前高校预算管理存在诸多问题，急需采取多种有效措施建立、健全高校预算管理体系。

一、高校预算管理的现状

改革开放后，伴随经济体制改革的推进，高校预算管理由单一拨款支出预算向综合财务预算转变，资金来源日趋多元化(见表1)，财政投入机制改革力度加大、高校资金调动自主权受到限制，投资主体更加注重高校教育成本核算和办学绩效，超前发展负债运行，财务风险不断加大［2］。

表1 某高校2007－2009 年收入多元化结构(万元)

目前高校财务管理体制实行“统一领导、集中管理”与“统一领导、分级管理”两种模式，规模较大的高校一般选择后一种模式。高校预算编制以“量入为出、收支平衡”的总原则为前提，坚持收入预算稳健，支出预算“勤俭节约、统筹兼顾、保证重点”，预算分配“效益优先，兼顾公平”，预算执行“严肃性、权威性”等原则。高校校级预算由学校财务部门根据基层单位的收支计划，拟出预算初步方案，经学校财务决策委员会审议通过后，按照预算支出分类规定和管理权限上报相关上级主管部门，相关部门审核汇总，报财政部门核定预算控制数(一级预算单位直接报财政部门);随后高校预算部门根据下达预算控制数，开始编制预算;最后由各有关主管部门汇总，报财政部门审核批复后开始执行。整个预算审批程序被概括为“两上两下”程序。高校内部预算的编制过程是以高校财务预算编制为基础，同样按照“两上两下”的基本程序实施 (见图1)。

图1 高校预算编制基本程序

根据有关规定，高校应成立预算委员会。学校预算委员会是高校预算管理的最高权力机构，行使相关职责权利，由高校校长、主管财务副校长(总会计师)负责组织管理，明确校长预备费动用方案，负责在学校教职员工代表大会上报告该校预算执行和决算情况。学校教职工代表大会和学校纪监委、审计处对学校财务和预算实行监督。学校财务部门是高校预算管理的具体执行部门，负责落实编制学校预算与决算草案等相关工作。学校各经费主管部门各自负责编制本部门的经费需求预算、决算，并组织与监督本部门实际预算的执行，同时按规定向学校财务部门提交本部门的预算安排和决算情况。

二、高校预算管理存在的突出问题

1、预算管理体制不健全，制度缺位严重

《预算法》和《高等学校会计制度》规定，高校需建立预算委员会或财经委员会，统筹全校预算管理工作。目前多数高校都未建立预算管理的决策、执行、监督与评价的组织体系，整个预算管理流于形式，没有明确的目标，程序不严密，机构不完备，相关制度不健全。一些高校连最基本的预算管理制度都没有，一些高校虽然有预算管理制度却未能按章办事，有效管理难以到位。诸多高校预算管理控制力度不够，因为编制时间不充分及预算指标下达滞后，造成事前控制难以落实;事中监控又因控制制度缺失而难以到位，执行过程混乱;事后评价则因领导不重视，使得对预算执行情况及结果的分析不够详实。许多高校缺乏相应的监控、评价和分析的制度安排，很难准确、具体分析并评价各部门的具体预算经费，较难正确、全面评价预算资金的实际使用效益，对各个部门预算的实际执行情况与存在的问题，预算管理部门心中没数［3］。

同时，预算编制、执行和考核的相关制度严重缺位，难以实现程序与部门间的相互监督与制衡。当前高校预算编制程序由三道关口组成，分别是主管财务副校长、校长办公会与教职员工代表大会。但是，当前教职员工代表大会投票表决形式化严重，难以对预算形成真正的最终否决权。高校预算执行过程中，管理制度缺失突出，造成执行过程处于失控状态。一些高校针对预算考核，制定了基本办法，但对因决策者管理能力、思想方式以及环境要求错位而产生的决策失误和不合理支出等突出问题，没有完善的考核指标与制度配套。预算编制、执行和考核等相关制度之间缺乏有效、合理的权力制衡机制，这是当前我国高校预算管理存在的突出制度障碍。

2、预算管理理念落后，创新意识缺乏

计划经济时代，高校办学经费主要依靠国家财政包干，学校按上级批准的计划组织编制预算，按相关开支标准管理支出，校内各学院及部门只是接受学校下达的预算而不参与预算编制。这一习惯性做法并未随高等教育体制改革的推进而有所改观。

(1)领导不重视，其预算法规观念淡薄。任何预算制度的成功推行都离不开高层管理者的重视与支持。扩招以来，部分高校盲目扩大支出规模，不从学校实际财力出发，编制赤字预算。这与学校领导预算管理理念落后密切相关。高校的校(院)长普遍实行任期制，该制度容易造成管理者急功近利。

(2)经营理念和成本效益意识缺乏。高校虽属非营利性组织，但仍是一个具体法人，具有相应独立核算的主体资格。当前环境下，它与企业一样需要强调经营运作，具有成本与效益意识。然而，目前高校管理中，许多管理者仍然将其“非营利性”属性等同于只讲究社会效益，不考虑成本。高等院校是我国科技创新体系的重要组成部分，但其“跑部钱进”问题同样突出。高校管理队伍中争资源、重投入、轻产出思想比较严重。当前我国高校处于快速扩张时期，各类资源需求迫切，但是资源的利用率，尤其是物资资源利用率普遍不高。许多部门存在资源闲置，有效利用率低等问题，一些急缺的、贵重的教学科研仪器设备在一些高校长期得不到有效、合理的利用。

如图4 所示，实线是（s，p，o）的所有有效时间，虚线是要删除数据的有效时间。情况1：[start，end]包含[t1，t2]，或者相等，直接删除（s，p，o）[t1，t2]记录；2：（s，p，o）在[t1，start-1]的时间内有效，修改记录（s，p，o）有效时间为[t1，start-1]；3：（s，p，o）在[start，end]的时间内无效，删除操作不用执行；4：（s，p，o）在[t3，start-1]和[end+1，t4]时间内是有效的，修改记录（s，p，o）有效时间为[t3，start-1]，再插入一条记录（s，p，o）[end+1，t4]。

(3)基层管理者预算管理素养差。高校基层管理者长期脱离预算的编制与决策，使得其相关预算素养普遍不高，预算管理意识不强。第一，一些基层管理者对预算的基本认识存在偏差，把预算只是简单地当作一个资金分配与使用的事先计划，预算始终以实际收支为中心。第二，对预算经费的使用存在认识偏差，将部门经费当作自己部门的费用，如何利用不考虑预算的安排。第三，对预算态度消极，循规蹈矩利用学校经费，排斥经费预算。第四，经费节约意识差，各基层部门节流效果不佳。第五，对收入预算普遍不重视，相关管理者认为，测算和确定预算收入是财务部门的工作，与本部门没有关系，本部门只需关注资金的分配。第六，大局观缺失，缺乏主动性和责任心，始终把部门工作与部门所获取的利益与资源紧密挂钩，不从学校全局考虑。

3、预算编制不科学，缺乏准确性和权威性

高校预算的基本任务是保证高校年度内各项事务正常运行，但高校预算也应具有前瞻性、战略性。在历史制度惯性作用下，我国高校一直缺乏管理与经营的自主性，难以有效对本单位事业发展做出长远规划，编制预算时难以针对长、短期目标进行整合，预算管理的资源配置功能受到严重抑制。当前，高校预算编制不科学，不准确，缺乏权威性［4］。

(1)预算编制参与主体单一，未能广泛发动。高校对预算管理一直重视不够，预算编制主要由财务部门和个别有关人员完成，未能广泛发动实际执行部门参与。学校教学部门、科研部门、后勤管理部门等都脱离预算编制的基本过程。同时，这些部门也没有主动参与预算编制的意识，整个过程被动接受财务部门下达的预算指标。预算编制参与主体单一，加重各部门对预算管理的忽视。由于预算编制参与人员过窄，信息不充分、不完全，无法对学校预算编制提供切实可靠的依据，预算编制缺乏科学、系统的论证。

(2)预算编制时间短，编制程序不合理。

编制时间合理和论证科学缜密是预算编制科学合理的根本保障。目前高校实施的部门预算与校内预算编制均由学校个别预算管理人员操办，整个预算编制时间安排短，编制内容却非常多，任务繁重。相关编制人员对学校整体事业发展规划不够了解，一些预算项目和指标论证不够充分、系统，没有经过民主程序讨论。相关编制人员为在最短时间内完成任务，只能尽快将预算盘子凑齐，造成预算计划先天不足，造成执行过程问题不断，调整、追加经费事件频繁，侵蚀预算的严肃性。

(3)预算编制缺乏灵活性，方法单一。传统的“基数加量”预算编制方法一直被高校沿用至今［5］。这种方法以上年度收人与支出为基数，综合考虑当年收人与支出增减因素，最终明确预算年度收支计划，操作简单。但这种编制方法因为在编制时过度依赖上年度收入与支出基数，未能充分考虑基数到底是否合理，难以真正充分考虑当年项目的变动因素，容易产生不合理支出持续存在、合理的支出得不到预算等问题，难以调动各部门增收节支的积极性，引发预算经费刚性增长的事实，造成资源浪费严重。相关部门试图推行“零基预算法”编制预算，但实际应用却未见效，未能完全真正落实［6］。

(4)预算编制内容不全面，预算功能不全。高校收入支出日益复杂，但相关规定及口径并未与时俱进，使得当前高校预算编制的内容不全面①。一方面，负债未能在预算中体现，目前部分高校直接将贷款不列入预算，而将发生的贷款全部挂在应付款科目内;有些高校将可能偿还的贷款和相应利息支出包含在预算中，对于无法归还的贷款本金挂在应付款科目内。如此操作会造成高校预算收支平衡的虚假，而不是真正意义上的收支平衡。另一方面，高校收入与支出预算不全面，按照部门预算编制的基本要求，综合预算应包括学校全部收入和全部支出［7］，但许多高校都没有将其下属学院、系部、处室的创收与支出放到学校综合预算中，预算不全面问题突出。为了个别部门或集团的利益，很多高校采取截留收入、私设“小金库”、搞资金体外循环等方式，脱离预算的监督管理。一些学校所属二级单位通过提供科技服务，开展培训与咨询等提取发展基金，发展基金的具体支出不包括在预算范围内。

(5)部门预算与学校内部预算“两张皮”，严重损害预算权威性。部门预算与学校内部预算“两张皮”问题在高校普遍存在，产生原因有外部政策与制度原因，有高校内部自身原因。部门预算编制时间安排设定在每年十月份，高校相关主管部门汇总平衡，上报财政部门，经过“二上二下”程序，最后通过人代会讨论后，于预算年度的三月份下达学校预算指标;而高校内部预算的编制则由于财政预算指标尚未下达、学校招生人数难以确定等因素影响，致使实际预算编制需拖到预算年度的二、三月份才开始，实际下达预算指标时间更迟。客观上造成部门预算与学校内部预算难以统一。另外，依据国家一般预算支出会计科目，部门预算支出项目分基本支出和项目支出编制，而校内部门预算则根据高校内部自身所制定的一系列预算经费分配标准，结合教学部门、科研部门、管理部门的特点来编制，造成部门预算与学校内部预算难以一致。还有高校内部预算管理层次与其教学管理层次不相匹配，财权与事权不结合，高校内部预算不清晰，严重影响预算执行。部门预算与学校内部预算“两张皮”，使得预算调整成为常态，严重损害预算权威性。

4、预算执行缺乏刚性，监督控制乏力

高校预算执行是一个薄弱环节。目前高校普遍存在重预算、轻执行倾向。一是预算执行缺乏刚性，高校预算管理出现“软化”、“弱化”问题，预算指标缺乏约束力，年初争预算、年中等追加、年末超预算情况经常发生(见表2);二是预算执行缺乏严肃性，一些部门在预算编制时不科学认证，造成有效执行困难，集中支出、突击使用或寅吃卯粮等现象时有发生;三是预算执行过程管理不到位，预算下达之后，一些高校未能对预算整个执行过程及时有效监控、跟踪管理和指标考核。高校各基层部门也没有将预算执行情况、预算进度信息及时反馈，预算管理实际部门难以对预算执行做到心中有数。

表2 某高校预算执行情况表(单位:万元)

预算控制力严重不足在高校预算管理中普遍存在。诸多高校缺乏完整、有效的预算控制系统，预算执行过程遇到各种主客观因素影响时难以做出及时反应，预算管理难以调控到位。一些高校没有真正建立和健全预算管理制度体系，有的高校虽然制定了预算管理制度，却有章不循、随意更改，资金流动与实际控制脱节，资金体外循环严重。有的高校因为预算管理制度缺失，引发事前监督不严、事中控制不力、事后审计监督不到位等诸多问题。

5、预算考核及评价机制不全，缺乏激励与约束作用

长期以来，高校财务管理和内部各职能部门，申请经费预算时只重视前期争项目、争预算、争经费，缺乏对项目的过程管理和经费投入后项目的绩效考核和评价，普遍存在“资源匮乏与浪费严重并存”问题。这与高校预算考核评价制度不健全、未能有效激励和约束各职能部门科学编制预算、严格执行预算、有效利用资源密不可分［8］。具体表现，一是对预算执行结果缺乏深度分析，难以为有效改进预算编制与执行效率提供借鉴②;二是缺乏业绩考核与奖惩制度，未能激发和约束职能部门有效实施预算执行，提高预算效果。

6、管理人才严重不足，信息系统建设滞后

高校预算管理工作事关全局，必须有一支高素质的人才队伍。高校目前专门预算管理人才少之又少，主管该工作的财会队伍整体素质也不高。诸多高校财务人员，难以得到及时有效的预算管理培训。一些财务人员对预算管理的重要性、科学性、技术性缺乏必要认知、正确理解和准确把握。预算管理人才严重不足，是当前预算管理出现诸多问题的“智力”根源。

信息不对称、不充分是影响预算管理最重要的因素之一。信息技术的发展为预算管理提供了更好的技术支撑。目前高校预算管理信息系统建设滞后，财务软件中的会计核算与预算管理脱节。一些高校的财务软件中虽然有预算管理模块，但只是将被批准的项目指标控制数下达到会计核算系统，主要控制是否超支，对项目招标、签约、采购等过程还没有建立相应的信息化数据管理系统。预算管理信息系统建设滞后，导致分析预算执行情况工作量大、效率低，使得预算管理的适时监控难以实施。信息系统建设滞后，严重影响预算管理诸多功能的发挥。据调查，目前诸多高校财务软件中预算管理模块的应用较少，一方面，因学校和上级预算主管部门对高校预算要求不高，预算管理部门没有使用该模块的压力;另一方面，财务软件中的预算管理模块开发应用还不足，使得预算管理部门使用该模块缺乏动力。

三、加强高校预算管理的对策建议

健全和完善高校预算管理既是预算管理制度演变的需要，也是高校形势发展所迫。健全和完善高校预算管理制度的过程，既是打破原有预算管理模式，也是解决高校预算管理问题的过程。需要高校内外环境政策积极变革，需要高校围绕预算管理锐意创新，采取多项措施，持之以恒地强化制度建设。

1、健全和完善高校预算管理的外部宏观政策与法规建设

通过外部政策的调整与相关法律、法规的完善，为高校预算管理改革创造良好的外部环境，加快预算管理制度改革的推进。一方面，要进一步完善预算相关立法与制度。我国预算制度改革需要以宪法原则为理念，进一步完善预算法为核心的基本预算法案基础上，形成较为明确的预算原则，以理清当前预算责权不清的现状。另一方面，要加快高等教育财政体制改革，变革相关会计制度。当前高等教育财政存在的问题，对高校预算管理产生制度上的制约或影响。要重塑中央财政与地方财政对高等教育的财政分权模式，建立高校教育基金制度。加快推进高等教育经费财政拨款模式的同时，加强绩效评价，增强拨款的科学性和透明度，提高资金利用效率。同时，需要完善高等教育管理体制，为高校内部管理体制改革创造条件。通过变革和完善高校财务会计制度，合理设置收支科目，把部门预算与财务决算更好地衔接起来。要进一步明晰基本支出与项目支出、基本经费收入与项目经费收入的具体内涵，完善会计核算科目的设置，促使其与预算科目保持口径一致。

2、健全和完善高校管理体制与组织结构

改革高校内部管理体制，合理划分学校、学院和系的管理权，重新组建与其管理体制相适应的组织结构。高校管理体制有必要搞好集权与分权的关系，确立好管理权力核心的基础上，调低管理重心，合理分权分级管理。在新的管理体制和组织结构基础上，划分好财权与事权，推进高校预算管理改革。变革高校管理体制基础上，革新高校组织结构模式，将原职能制组织结构模式改造为直线职能制组织结构模式。这种模式融合直线制组织结构模式与职能制组织结构模式的特点，对学校管理人员进行分类:一类是对垂直下级实行统一指挥、全面负责的人员;一类是只对下级进行业务指导与参谋咨询，但不对下级实施直接指挥和下达命令的人员。克服多头领导、政令不一、内耗矛盾等问题，发挥政令统一、决策快速、权责明确等直线制组织结构的优点，激活职能部门业务专长。新的管理体制与组织结构模式下，我国高校实施校长负责制，以学术管理为中心，以专家教授治校为根本，构建学校、学院和系的三级管理机构，为高校预算管理改革创造和谐良好的内部环境。

3、强化高校预算管理的组织体系

高校预算管理功能的有效发挥需要通过建立和健全预算管理组织体系来实现，组织体系是有效实施预算管理的组织基础。该组织体系应按决策层、管理层、执行层、监督层等四个层次来设置，构建起有效的预算编制、执行、监督和考核等相互连通的权力制衡机制(见图2)。

图2 高校预算管理组织体系

成立预算管理委员会，使其履行预算管理的决策职能。建立综合预算管理办公室，具体承担预算管理工作的组织、指挥与协调工作。针对高校预算编制应广泛参与的特点，在强化高校预算管理组织体系的过程中，要建立预算责任人制度。依靠该制度的建立，真正将预算管理的组织体系延伸到业务部门，为业务部门真正参与到预算管理提供组织保证。高校可以按照部(处)或下属学院为单位，设定预算责任负责人。对于临时性的较大项目或跨部门项目，可设置单独的、临时的预算责任人。通过该制度的建立，有利于将预算管理和其他基础管理工作有机地结合在一起，并反馈预算管理所需要的实际信息，为预算管理委员会的预算审批、考核以及未来预算变革等提供基础数据。同时，要成立预算审计委员会，监督各责任单位预算执行情况。还要建立业绩考核委员会，强化预算的绩效考核，加强全面绩效管理。

4、革新预算管理理念，强化人本管理

高校预算管理要强调以人为本，充分发挥人的主观能动性，鼓励全员参与。同时，要树立市场导向的高校预算理念，强化成本节约理念，增强预算风险意识。随着社会经济一体化、全球化的进一步向前推进，在国内各高校竞争日益激烈的同时，高校国际化竞争也在加剧。高校有必要在统筹安排教学、科研的基础上，以提升自身市场竞争力为目标。从发达国家高校筹资趋势看，通过竞争获取资源将会成为我国高校今后筹资的重要渠道。高校招生规模将日益通过市场竞争来确定，而规模的确定，就意味着高校教育财政拨款资源的多少。而对高校科研项目来说，通过竞争来获取资源，尽可能强化其科研成果的市场转化尤为重要。以市场为导向，应成为高校预算所必须具有的理念，这将日益关系到高校的生存与发展。

在新的会计准则下，我国高校将强化成本核算，这为高校树立成本节约理念创造了条件。同时，在高校筹资来源日益多元化的环境下，出资人压力也将促使高校加强成本核算与控制。社会捐助会成为今后高校较为重要的经费来源，而要获得社会捐助，就必须要能较好地保证经费的合理使用。目前，我国高校财务风险日益增大，这是高校与市场经济紧密结合的一种必然趋势。为此，我国高校有必要正确认识风险，谋划风险，采取有效措施规避、防范风险。增强高校预算风险意识，是克服高校盲目发展的“镇定剂”。

5、科学运用各种预算方法，健全预算管理体系

综合运用各种预算方法，进行高校预算编制，既是高校发展的需要，也符合实际操作的需要。绩效预算既是一种预算方法，也可作为一种管理工具渗透到预算管理的每一个环节。通过“绩”，明确目标，以此引导各类预算科目的设定;通过“算”，强化预算科目的成本核算;通过“效”，强化结果导向和考核。绩效管理应作为高校一种非常重要的工作，全程贯穿在预算管理的每一个环节，实现管理与预算两性循环，相互促进。

要正确区分高校收支，合理选择预算编制方法［9］。不同的预算方法，有其各自的优弊。为发挥其优势，有必要将高校收支给予合理分类，结合各项收支特点，选择适宜预算编制方法，实施动态管理［10］。例如，为提高效率，对于人员经费、日常办公经费以及职能比较简单的部门，可采用增量预算法，目的在于提高效率，为防止这些经费的刚性膨胀，可设定3 年(或5 年)期限，进行一次重新核定，以保证基数的合理性③(见图3);零基预算则应用于学校发展性支出项目预算的编制，包括专项资金和重大项目支出等。此外，要进一步优化预算编制程序，强化预算执行的过程管理，完善预算管理的绩效评价指标体系。“目标、有效性和效率”三位一体的预算原则是当前西方国家政府公共支出的指导原则。当高校综合运用多种预算方法，将促使预算编制程序由原来的链状编制流程向环状编制流程转变，成为一个上下互动的循环系统。首先，可以考虑将预算周期调整为以学年度为会计预算周期;其次，将管理责任下放到预算归口管理部门，通过扩大管理部门预算资源分配的自主权，增强管理部门对预算本身的参与性;第三，有效制定各种预算指标，加强事业计划的安排与管理;第四，完善定期追踪、检查和分析制度，及时获取预算收支情况，改变高校重编制、轻执行的现状;第五，合理设定衡量资源利用效率的评价指标，结合经济与社会效益指标考核各部门综合效益［9］。

图3 基数增量预算与零基预算的有机结合

6、建立和健全高校预算信息系统

预算管理中，信息的收集、处理和利用是非常重要的工作。要提高高校预算管理制度的动态反应能力，强化预算功能的发挥，就需要尽快建立和健全高校预算信息系统。首先，要建立综合预算信息平台。以当前高速发展的信息技术为基础，建立综合预算信息平台，实现预算信息自动化处理;建立预算信息处理数据库，为预算分析与评价提供重要的数据支撑。信息平台上通学校决策层，下联各学院(部门)预算执行信息传递与反馈网络。其次，要科学编制基础信息与数据工作。完善和优化各类基础信息与数据的编制，使信息与数据更真实、更准确。这些都是基础性工作，但是对于预算管理整体水平的提升又非常重要。只有做好这些工作，才能真正搞好高校预算管理。最后，要建立预算信息报告制度。通过定期与不定期的信息报告，将预算执行情况，如执行进度、结构、效果的综合分析与评价及时反馈各责任主体。

【注释】

①据对某高校的调查，该校每年预算外收入占总收入的比重都在30%以上，这佐证了当前高校预算编制内容不全面问题突出，也说明高校要推行全面预算，其难度会非常大。

②该校预算执行差异较大，但是该校对差异产生的原因分析只有一条:财政拨款时间太迟。

③这是一种简单的变通，是基数增量预算与零基预算的有机结合。

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