公共政策终结的研究途径

范绍庆

公共政策终结是一个颇具诱惑力的研究领域，自20世纪50年代拉斯韦尔提出政策科学的概念，直到70年代中期，政策终结的研究作为一个长期未被正视而重要的研究议题，开始受到关注和聚焦。迄今为止，公共政策终结出现了两次研究高潮，虽然政策终结研究处于模型建构阶段，然而许多学者基于不同的研究视角或途径，采用多种研究方法，对此提出了不同的意见，也累积了大量的研究成果。其一，沿用传统政策阶段论的研究途径，将终结视为政策过程的一个重要环节；其二，采用政策变迁论的研究途径，说明政策的稳定性和动态性，认为政策终结是政策变迁的结果；其三，援用政策机会论的研究途径，解释政策终结复杂性与不确定性；其四，运用政策比较论的研究途径，以拓展政策终结理论的完整性和概括性。

一、政策阶段论途径

公共政策终结是被称为公共政策过程中被忽视的环节。[1]这说明终结活动很少发生，而且从公共政策阶段论的观点来看，政策制定是一个持续不断的过程，从发现需求、界定问题，到政府回应所进行的政策规划、执行和评估，而终结往往是这样一个阶段进程的末端。[2]

拉斯维尔1971年提出了一个“概念图”用来作为集体行为主要阶段的普遍意象，他将政策过程按功能分为情报、倡议、规定、行使、应用、评价和终结，这个过程意象成为政策阶段途径的来源。[3]

许多学者也持有相同的看法，如琼斯认为政策过程分为七个步骤：引起政府关注的问题、提出建议、合法化、预算、执行、评估、结论决议及终结。[4]布鲁尔和德利翁则进一步确立政策阶段讨论，认为政策决策包括创意、估计、选择、执行、评估和终止等六个阶段。[5]虽然不同学者研究视角和侧重点各有不同，但公共政策终结作为公共政策重要的环节。

终结被认为是政治的而高度理性的政策过程最终结果。政策被设计、选择、执行以完成某些特定的意图，当政策目标已经达到，如果继续运行，将会重新考虑其适应性和适用性，如果发现是多余、过时或失败的，那么就应该考虑终结此政策。虽然终结被认为是政策过程不可或缺的要素，然而，政策终结却不能脱离一定政治情境来研究，因而，政策终结应该是一个政治过程，而不是单纯意义的活动。

此外，政策终结并不意味着政策整体的否定，相反，政策终结往往象征着一项政策被另一项政策所替代。因此，终结常常不仅是作为结束而更多是作为开始：纠正错误政策或系列政策，或者修订方案假设或构成要素的开始。政策终结在政策过程中，并不仅仅是一个对政策故意的终结，而且是一个修订和再调整的过程。

因此，政策终结作为政策过程的最后阶段，是从宏观的视角来观察一项政策的历史演进和发展，其关注的是政策是否符合最初的设计目标，由此，政策是自然演进和不断循环的。鉴于此，政策终结更需要以微观的视角来观察，探讨影响政策终结的主要因素。

二、政策变迁论途径

在20世纪80年代末之前，政策过程作为政策领域研究的主要工具，但是在此之后，公共政策学者开始质疑其是否为一种典型的模式。Sabatier指出政策过程不能当作一种模式，甚至是一种架构，认为政策过程可以作为一种阶段论，但并不是一种因果理论，而是基于自上而下的过度简化的理想型理论。

Sabatier和Jenkins-Smith提出政策过程的倡议联盟架构，认为应该以政策行动者的观点来观察政策变迁，政策终结是不同倡议联盟之间在对话过程中互动学习，导致其核心信念体系变化的结果。在此架构中，政策变迁的发生受到三种过程影响，即政策次级系统内相互竞争的倡议联盟的互动关系，这些倡议联盟的行动者是来自公、私部门不同阶层中持有相同的政策信念（包括价值观、因果假定和问题认知等）的人组成的各种群体，为实现目标或利益而确定各种行动策略，企图操纵政府机构的规则、预算和人事的安排，以影响与其相关的公共政策；社会经济条件的次级系统、系统治理联盟以及对相互竞争的联盟提供机会或障碍的其他次级系统等发生的变化，直接或间接对政策产生影响；涉及政策稳定的次级系统，诸如社会结构和宪政规则的安排、自然资源的配置以及社会基本价值信念的影响，对各个次级系统内部的行动者的行为提供资源或限制。这三种过程相互作用决定了政策变迁的过程，也决定了政策的命运。[6]Sabatier和Jenkins-Smith认为，在倡议联盟架构中，不同倡议联盟之间对话过程中的相互学习，倡议联盟成员接受新的观念而改变旧有的观念，导致核心信念的改变，政策就会随着发生改变；如果核心信念差异过大，那么只有等到外在条件的改变或重大事件的发生，原来处于弱势地位的倡议联盟可能因为支持者或拥护者增加而扭转劣势，改变原有的权力和资源的分配方式，导致政府的行动方案必须依据其核心信念来重新规划，政策终结由此产生。

然而，Sabatier和Jenkins-Smith的倡议联盟架构还有一个问题需要解决，即在不同的政策领域中，倡议联盟的数量和影响力有所差异。有些政策领域内有一个势力独大的倡议联盟，垄断政策参与的机会；有些政策领域内存在两个势均力敌的倡议联盟；有些则是同时存在多个倡议联盟，联盟之间势力此消彼长对现有政策的影响力，自然影响政策终结的速度与形态。如果再加上时间序列的考虑，联盟的动态性将会更加复杂，这也是政策终结的重要因素。

虽然如此，他们的倡议联盟分析架构对于探索政策终结是一个很好研究视角。它不仅包括了稳定的系统构成，而且也纳入动态的外在因素，尤其是政策次级系统内的行动者采取策略和方法，使自己的信念注入政策的决策中，以影响政策的产出，同时也可根据内外因素的影响，重新调整政策信念或资源配置，从而，政策终结过程展现出来。

三、政策机会论途径

考夫曼在1987年的著作《时间、机遇和组织：危机环境中的自然选择》中，阐述了时间、机遇和组织在政策终结过程中的关系。考夫曼假定组织死亡是因为保持组织正常运行和发挥作用必需的能量和其他资源流入已经枯竭。而且他进一步提出组织演化的概念，组织终结是系统维持的失败和组织发展不能适应新的环境条件，即组织不再适应它们的环境，丧失组织发展的能力，最终组织死亡。然而，考夫曼指出，机遇在组织终结中发挥重要作用，终结的时机并不是组织自身的死亡，似乎是随意的，由时机和碰巧的运气决定。[7]

金登在Cohen、March和Olsen提出“垃圾桶决策模式”的基础上，提出了政策流和政策视窗概念，并形成多源流分析框架。[8]金登指出，政策的形成是一个流动的过程，它是由三个流程形成的，即问题流程、政策流程和政治流程。问题流程中，政策行动者利用其所关注问题的重要性、提供所偏好的问题界定方式、制造焦点事件、将信息和政策绩效反馈给决策者等方式，以影响政策议程；政策流程中，他们通过发表言论、动员舆论、游说等方式，推销其政策理念和政策方案；政治流程中，他们利用政治手段和策略，与其他行动者相互竞争和合作。三个流程在大部分时候彼此是相互独立发展的，各有其独特的行动和规则，当问题、政策和政治三个流程交织在一起时，政策行动者会将其所支持的政策或所关心的问题置于有利的地位，问题、政策和政治三个要素组合的时机，就是政策视窗，也是政策变化的时候。政策行动者被称为政策企业家，他们在政策过程中并不居于主导或决定的地位，但他们会影响政策议程。金登认为，政策议程并非自动的反应政策过程参与者的权力，政策形成不仅在于意图，还要依赖运气或机会。

Jones和Baumgartner等提出的间断均衡理论，认为政策变化的模式是无规律可循，不单纯受稳定和渐进逻辑影响，政策变化大部分是渐进的方式，甚至是处于停止不变的状态，但有时会出现不连续的剧烈的变化，至于何时会出现难以预料。[9]同时，当公共问题的新思考方式、新支持者的急剧动员、制度结构的改变等集聚在一起，都可能引起政策制定者关注现有问题的不同层面，改变原有渐进的政策调整方式，破坏政策均衡稳定发展，产生急剧和不可预测的政策变化。他们认为，问题界定和议程设定是政策过程的关键因素，问题在公共对话中有不同的表达方式，而问题在议程中是否出现，会对现行的政策产生促进或抑制作用，即与现行政策一致的论述处于优势时就会强化政策的正面意象，从而维持现行政策的稳定性；与现行政策不一致的论述处于劣势时，政策垄断就会遇到挑战，激烈的政策变化就有机会产生。由于政治的变化并不完全是外力所导致，而是内在和外在因素复杂的融合，所以下一次的断裂性决策的发生时间和范围是难以预测的。

然而，把政策终结归因于机遇，很难具有预测性。也许是决策者在不确定的情况下，缺少对政策问题信息的准确掌握，缺乏对政策后果的精确预测能力，制定的政策可能导致社会公众对此问题的无知、漠视或恐惧，这也是政策终结难以发生的原因之一。另外，政策终结需要考虑错综复杂的因素，作为一定任期的决策者终结一项政策，需要具有一定观察和掌握终结时机的能力。

四、政策比较论途径

政策终结研究虽然从20世纪70年代中期已有像德利翁、考夫曼、本恩和丹尼尔斯等政策学者发展其理论，同时他们的理论也获得后来如Frantz、Harris和Daniels等证实和认可，但政策终结长期以来受到学界的忽视。而且巴达克和德利翁却仍质疑其理论产生的基础，他们指出，政策理论的产生不能在不同的研究个案主体中推断出理论主张，即使在政策终结的个案中已经积累了相当数量的案例，但是仍然没有从相似的案例中推论出一般性的政策终结理论。尽管这些模式或理论已经得到部分学者的认可和证实，但是当前的终结模式却不能作为一个可以接受的理论基础，甚至作为一种模式都有问题。对此政策终结理论发展的问题，他们认为原因在于，研究个案大多是限于美国环境中的典型案例讨论和分析，而且每项个案的独特性难以获得理论的普遍认同，因此不能作为评价政策终结的理论框架。[10]

德利翁进一步指出，政策终结研究者面临三大任务：其一，汇编终结案例；其二，需要理解导致终结因素和建构理论；其三，发展策略和方法以成功终结。[11]因此，要想进一步理解政策终结理论必须对个案进行比较研究，这不仅可以丰富和发展政策终结理论，而且这些理论更能适用于不同的政策情境，而这些政策情境能够改变和影响政策或政策产出。

不同的政策处于不同的政策情境中，而且政策有其特定的环境、资源、主体和对象等，也会形成个别具体的政策情境。如果要发展普遍适用的政策终结理论架构，无疑需要从比较研究做起，使用比较的观点，不仅能从中获取不同的发现，同时可以更深入地检验政策终结理论的适用性，这样使政策终结理论能够针对真正的公共或社会问题，以找到解决问题的方法或途径。

至于政策终结理论的发展，一方面需要理清美国的治理情景，以探求理论产生的环境和条件，理解或判断政策终结理论发展的动力、前景和趋势；另一方面需要梳理对政策终结的影响内外因素，不同因素的影响范围、程度或趋向等；最后，需要对不同情境和不同政策终结影响因素进行分别或综合比较，以求理论的发展和建构。然而，比较的同质性和可比性、参照系的选择，如何标准、客观、执中和理性进行比较，尤其是文化之间的理解和会通，这些都是需要关注和思考的问题。不然，可能容易犯“简单类比”错误，不仅对政策终结理论框架发展无益，而且也无助于处于不同情境中政策终结问题的解决。

综上所述，政策终结的研究途径各具不同特性，不同学者对此有不同的批判意见，根本原因在于其分析模式或框架过分简化或理想化。因此，政策终结研究需要整合不同的研究途径，利用彼此不同的特性，以进一步理解和发展政策终结理论。

鉴于此，基于先前学者研究成果的基础上，尝试提出政策终结的三阶段论，即从政策终结的启动、执行到政策终结的关闭阶段。在政策终结的启动阶段，政府终结特定的政策都需要经过一番评估及思考，这必须提出需要终结的理由，即使终结者强调政策不得不终结的原因，然而，维持政策自身存续的能力，会给政策终结的开启带来巨大的阻力。在政策终结的执行阶段，政策行动者对政策终结执行有着不同的意见和观点，同时也会组成政策终结联盟和反政策终结联盟，并针对政策终结的执行活动，采取相应的行动策略，以维持或促进政策终结的执行，是政策终结研究的核心。在政策终结的关闭阶段，根据政策终结的去向，政策持续、政策转移和政策产生作为政策终结的结果。

[1]Robert D.Behn.How to Terminate a Public Policy:A Dozen Hints for the Would-be Terminator[J].Policy Analysis 1978,4(3):393-413.

[2]Garry D.Brewer.Termination:Hard Choices,Harder Questions[J].Public Administration Review,1978,38(4):338-344.

[3]Harold D.Lasswell.A Pre-View of Policy Sciences[M].New York:American Elsevier,1971:8.

[4]Charles O.Jones.An Introduction to the Study of Public Policy [M]. Monterey, California:Brooks/Cole Publishing Company,1984:27-29.

[5]Garry D.Brewer,Peter Deleon.The Foundations of Policy Analysis[M].Illinois:Dorsey Press,1983:18.

[6]Paul A.Sabatier,Hank C.Jenkins-Smith.Policy Change and Learning:A Advocacy Coalition Approach [M].Boulder,CO:Westview Press,1993:18-51.

[7]Mark R.Daniels.TerminatinGPublic Programs:An American PoliticaLParadox[M].Armonk,New York:M.E.Sharp,Inc.,1997:21-25.

[8]John W.Kingdon.Agenda,Alternatives,and Public Policies.2nd ed.[M].New York:HarperCollins,1995:204-218.

[9]Baryan D.Jones,Frank R.Baumgartner,James L.True.Policy Punctuations:U.S.Budget Authority(1947-1995)[J].The Journal of Politics, 1995,60(1):1-33.

[10]Peter Deleon, Jose Mario Hernandez-Quezada. The Case of the National Solidarity Program In Mexico: a Study In Comparative Policy Termination[J].International Journal of Public Administration,2001,24(3):289-309.

[11]Peter DeLeon.A Theory of Policy Termination[M].In The Policy Cycle,May,J.V.,Wildavsky,A.B.,Eds.;Sage Publications:Beverly Hills,CA,1978:279-300.