创新社会管理视域下密切党群关系探析

张 磊

随着改革开放的不断推进和社会主义市场经济的稳步发展，群众工作的对象、内容、环境、组织网络都发生了深刻变化。这就要求我们把做好新形势下群众工作摆在更加突出的位置，不断增强群众工作的针对性和有效性。创新社会管理是针对当前我国社会管理中的突出问题做出的一项重大战略部署。加强社会管理创新就是要与密切群众紧密结合起来，以人民群众最关心最直接最现实的利益问题为切入点，以实现好、维护好和发展好最广大人民群众的根本利益为根本落脚点，切实做好社会管理中这一基础性、经常性、根本性工作。

一、创新社会管理与密切党群关系的内在联系

社会管理，说到底是对人的管理和服务。2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出：“社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。”[1]这些基本任务的解决必然要涉及广大群众切身利益，必然要涉及党的群众工作，因为党的根本宗旨是全心全意为人民服务的，因此社会管理也必然涉及新形势下的党群关系。2011年2月23日，习近平同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班结业式上作总结讲话中又指出：“一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说，群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”[2]因此，社会管理内在地包含了党群关系，而加强社会管理必须“时时处处、切切实实关心群众生活，紧抓民生之本、解决民生之急、排除民生之忧，这是密切党群关系的治本之策，也是最根本的群众工作。”[3]加强社会管理最终是为了实现好、维护好和发展好最广大人民群众的根本利益，实现社会的和谐与稳定，巩固党的执政地位。换言之，在市场经济条件下，党的群众观念只有在社会建设中才能得到具体落实，社会建设也只有通过党的群众观念才能获得情感支持。

二、创新社会管理视域下密切党群关系面临的挑战

近年来，党和政府在创新社会管理工作，密切党群关系方面进行了有益的探索，也形成了可资借鉴的经验。比如，深圳打造“一核多元”社区治理模式、推进“五进社区”活动、服务外来工群体的党建“四种模式”、调处矛盾纠纷的“说事评理”，北京“幸福万寿路”工程，江西“社区巡回法庭”等等。但是当前如何将社会管理创新与密切联系群众有机结合起来还面临诸多深层问题。

（一）流动人口的激增增加了社会管理的难度

当前中国改革已进入攻坚阶段，伴随着改革的持续深入，我国社会正经历着深刻的社会转型。这种空前的社会变革，既给我国发展带来了巨大进步，同时也带来许多矛盾和问题。近年来流动人口的急剧增加就给党和政府的社会管理，密切新形势下的党群关系带来了挑战。根据国家统计局2011年4月公布的第六次全国人口普查的主要数据，大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人，其中市辖区内人户分离的人口为39959423人，不包括市辖区内人户分离的人口为221426652人。[4]这同2010年第五次全国人口普查时数据相对比，流动人口数量增加了1.17亿，增长约81%；而其中不包括市辖区在内的人户分离的流动人口增加约1亿人，增长约82.9%。而国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》全国人户分离的人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人。全国农民工总量为26261万人。其中，外出农民工16336万人；本地农民工9925万人。[5]全国目前2.36亿流动人口中，农民工占了主导地位。深圳作为中国最大的移民城市，目前常住人口1400万人，其中户籍人口近300万人，非户籍人口约有1100万人，外来工群体约700万人。2013年1月，中国社科院发布的《社会心态蓝皮书》指出，中国农民工普遍感觉到社会不公平，受到社会不公平对待时主要是采取消极逃避的行为。蓝皮书还指出，底层认同、弱势群体认同依然比较普遍，底层认同已经成为影响社会心态和行为的关键因素。由此导致社会群体更加分化，群体行动、群体冲突增加，增加了社会不稳定的因素。流动人口的大量增加使党和政府社会管理更加难以控制。因此，如何服务好、管理好这么庞大的群体就成为当前党和政府密切联系群众的重大挑战。

（二）利益分化给社会管理工作带来了挑战

随着我国经济社会的不断发展以及改革的不断深入推进，新的利益格局正在形成，利益群体之间出现了利益分化。这首先表现在城乡利益分化。改革开放使城乡居民收入都有了很大增长，但城乡居民之间的收入差距始终存在。2013年4月，中国收入分配研究中心显示，我国城乡之间、地区之间和行业之间的收入差距不断扩大，而我国收入差距有将近一半来自于城乡之间收入差距。无论是城镇内部还是农村内部，居民收入差距都在不断扩大，且农村内部的收入差距大于城镇内部；其次，居民家庭收入分化比较严重。贫富差距被认为是当今中国社会最严重的民生问题。2012年全国基尼系数为0.49，不仅高于欧美发达国家，且高于日本、韩国等亚洲国家；还有就是行业利益分化。中国收入分配研究中心的研究显示行业分析结果表明，在我国，社会服务业和农林牧渔业职工平均工资最低，而电力、通信、金融保险业等垄断行业的收入最高，且不同行业职工平均最高值与最低值的比值仍在继续扩大。在垄断行业与竞争行业的收入差距中，其不合理部分超过了50%；此外，就是阶层利益分化。改革开放以来，我国原有的“两个阶级、一个阶层”的社会结构发生了深刻的变化。学者陆学艺在《中国社会阶层研究报告》中将中国社会分为十大阶层，即国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。各个不同的社会阶层处于不同的地位，在利益获取上存在着很大差异。

在市场经济条件下，面对利益分化造成的贫富差距，如何开展群众工作，协调不同利益群体之间的矛盾，增强党建工作的吸引力和号召力，使党心与民意同频共振，则面临着更为艰难的阻力。党的十八大报告指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”[6]

（三）城市社区发展给社会管理工作带来挑战

近年来，我国社会力量有了很大发展。2011年10月，复旦发展研究院发布的《双轮驱动：中国未来十年发展的战略选择》中指出，社会力量的不断增强和发展决定了未来十年国家发展的根本方向。2013年6月，民政部发布的《2012年社会服务发展统计公报》显示，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，各类社区服务机构20.0万个，社区服务机构覆盖率29.5%，城市社区服务中心（站）覆盖率72.5%。城市社区不仅是城市管理和群众生活的基本单元，也是市民参与社会事务、表达个人诉求的重要平台。特别是近年来，围绕住宅而引发的物业纠纷与业主维权事件此起彼伏，物业纠纷与业主维权成为这一时期影响该区社会稳定的第一位因素。社区矛盾纠纷的激化成为影响党群关系和谐的重要源头。在业主维权行动中出现的新社会精英对于基层党组织的权威构成较大的冲击。这些维权者大都具有明确的利益观念、自治意识和维权能力，在维权行动中代表了部分群众的利益诉求。相比之下，受到较多制度掣肘以及个人素质影响，社区党组织显得较为弱势，有些党员业主、甚至党政干部也加入到维权行动当中，党的影响力不能得到有效发挥。另外，城市社区的业主委员会是除居委会之外最大的基层自治组织，在此类自治组织中，党员不可能自动成为群众组织的领导，必须通过合法程序进入这些自治组织中发挥代表群众利益的作用。当然还有一部分社区党员对参加这类组织的活动没兴趣，拱手把代表群众重要利益的权利出让。

三、创新社会管理视域下密切党群关系的着力点

党的十八大报告指出：“必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。”[7]针对新形势下创新社会管理密切党群面临的挑战，创新社会管理密切党群关系的着力点主要从以下三个方面应对：

（一)以服务为导向加快流动人口管理体制的改革创新

党的十八大报告指出：“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。”[8]长期以来，我国的人口管理模式主要是对户籍人户或者常住人口的属地管理。这种人口管理模式在计划经济时代或者在改革开放初期比较有效，但在市场经济条件下尤其是近年来已经远远不能适应流动人口大量激增的形势发展需要。因此，应该将过去静态的、单一的以户为主的人口管理模式，逐步转变为动态的、综合的以人为主的管理模式；将以防范和控制为主要思路的社会治安防治型的管理模式转变为提供服务为主的服务型的管理转变。从对流动人口的服务来看，加强服务是密切联系这部分群众之本。首先要加强对流动人口的就业服务。总体上看，流动人口大多集聚在第二、第三产业，从行业分布来看，大多数流动人口集聚在制造业、建筑业。应该扩大流动人口就业领域，在全国形成统一的劳动力市场，实现劳动力的自由流动。其次，保障流动人口的合法权益。最后，解决流动人口进城问题，逐步实现流动人口的城市化与市民化。

（二）以公平和正义为导向进一步健全群众利益协调机制

社会的公平和正义是现代社会进行利益分配的重要依据，也是新形势下密切党群干群关系的重要内容。维护和实现社会的公平正义，首先要建立和完善实现公平正义的利益分配制度体系，只有这样才能赢得最为广泛的社会认同和支持。其次要不断规范收入分配秩序，缓解不同社会成员之间收入分配差距扩大的趋势，形成公正、合理的社会利益分配结构。同时，高度重视初次分配中的公平问题，从根本上解决国民收入分配的公平问题，从而缩小不同群体收入差距，建立起以利益调节为核心的社会整合机制。此外，要进一步扩大和畅通群众利益的表达渠道。在城市社区通过设立社区党代表工作室、人大代表工作室等活动的制度化建设，确保疏通人民群众表达利益诉求的渠道和效果。进一步拓展这一工作，要求各基层组织构建多维度的利益表达机制，包括各种社会协商对话制度、信访制度、投诉举报制度、社会舆论监督和民意调查制度，以及时了解群众心声和实际需求，保证公众广泛有效的参与。在工厂等流动人口聚集的地方，加强工会建设，充分发挥工会组织在维护流动人口权益中的作用。最后，充分利用传互联网、手机等现代信息技术，进一步畅通利益诉求表达渠道，使其能成为真实表达和有效表达民意的平台。

（三）以支持和引导相结合加大社会组织参与社区管理的能力

党的十八大报告中提出要“引导社会组织健康有序发展”。[9]重点支持和引导经济类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织发展，努力建设与我国当前经济社会发展水平相适应、布局合理、结构优化、功能到位的社会组织发展体系。一是推动制定社会组织发展规划和扶持意见。制定社会组织中长期发展规划，探索社会组织登记管理方式的改革，进一步落实对社会组织公益性服务的财政补贴或项目奖励，为社会组织发展提供有力的政策支持。推进社会组织法制化建设，推动出台社会组织培育发展的相关法律法规，明确和规范社会组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源等，为社会组织发展提供良好的法律环境。二是推进社会组织“孵化”基地建设。在有条件的地方合理规划建设社会组织孵化基地，着力培育一批能够承接政府社会管理和公共服务职能转移的社会组织，推进社会组织培育实体化、项目化。三是帮助社会组织培养管理人才。把社会组织人才培养纳入总体人才规划，通过专题培训、上级党组织负责人与骨干人才结对帮教等方式，把骨干培养成党员，把党员培养成骨干，提升社会组织骨干队伍的综合素质。四是加强监督管理，保证社会组织健康发展。通过加强社会组织中党建工作、党建带群团工作、理顺所属关系等工作，各级党委政府发挥对社会组织的政治导向、组织领导、规范管理等作用，保证对社会组织的正确领导，引导社会组织健康发展，有序参与社会管理创新。

创新社会管理事关我们党执政地位的巩固，事关国家长治久安，事关人民和谐。社会管理创新只有进行时，没有完成时，密切联系群众也是如此。习近平总书记指出：面对浩浩荡荡的时代潮流，面对人民群众过上更好生活的殷切期待，我们不能有丝毫自满，不能有丝毫懈怠，必须再接再厉、一往无前。我们要按照习近平总书记的要求积极探索加强和改进群众工作的新途径新办法，把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节，从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。

[1]胡锦涛.在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话[N].人民日报，2011-2-20，第 1版.

[2][3]习近平.群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作[N].人民日报，2011-2-24，第1版.

[4]中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报[Z]，2011-4-28.

[5]中华人民共和国国家统计局.2012年国民经济和社会发展统计公报[Z]，2013-2-22.

[6][7][8][9]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].人民出版社，2012：34；8-9；38；14-15.