深圳建设一流法治城市的探索与思考

深圳市委政研室课题组

依法治国是党长期以来治国理政的基本方略。党的十八大报告提出全面推进依法治国，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时强调，依法治国依法执政依法行政，共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设，进一步突显法治的重要地位和作用。改革开放30多年来，深圳从率先探索完善社会主义市场经济体制起步，坚持不懈推进法治建设，法治水平在全国各大中城市一直名列前茅。站在新的历史起点上，深圳面临推进法治建设的战略机遇期，省委常委、市委书记王荣指出：“要让一流的法治成为深圳经济特区新时期更为显著的城市特质，成为深圳最具竞争力的创新创业环境，成为深圳建设现代化国际化先进城市的坚强保障”，为深圳未来改革发展指明方向、坚定信心。深圳要抢抓机遇加快建设一流法治城市，增创新优势、谋求新发展、实现新突破，为我国建设社会主义法治国家、实现“中国梦”做出特区新贡献。

一、科学把握建设一流法治城市的基本内涵

建设一流法治城市，首要问题是科学把握法治城市的基本内涵。目前社会各界对法治城市没有权威定论，但根据世界各国经验和历史发展规律，并综合学术成果和常识来研究分析，一般而言法治城市应具备“良法”、“良治”和“良民”三大要素，突出表现为城市各领域全面实现法治化，法律在城市的生活、管理、运行过程中处于最高地位，实现对城市全方位有效控制和管理，从而形成良好稳定的法律秩序。

基于以上理解，我们认为，在中国特色社会主义法治体系下，法治城市主要包括以下基本内涵：一是法律系统完善，二是党委依法执政，三是政府依法行政，四是司法公平公正公开，五是公民普遍遵法守法，六是法律监督健全有效，七是崇尚法治的城市精神，八是法律服务发达成熟等。科学把握法治城市的基本内涵，有利于深圳明确方向和思路，有的放矢地推进一流法治城市建设。

二、深圳推进法治城市建设的成效与挑战

（一）高度重视推进法治城市建设，取得显著成效

1.初步形成与深圳发展实际相适应、与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨的法制体系。截至2012年底，深圳共出台法规规章468项，其中法规213项（现行有效162项）、政府规章255项（现行有效163项），立法的数量质量在全国大中城市名列前茅。其中，加快经济发展方式转变促进条例、社会建设促进条例、循环经济促进条例、人体器官捐献移植条例、改革创新促进条例等一批地方性法规为全国全省开创先河。

2.法治政府建设扎实推进，依法执政依法行政意识和能力不断增强。深圳在全国率先出台《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》，设置12个大项、44个子项、225个细项作为建设法治政府的重点和考评指标，2012年获第二届“中国法治政府奖”。在全国率先出台商事登记制度改革、食品药品安全监管、碳排放管理、道路交通事故社会救助等一系列规章和规范性文件，依法治市环境明显优化。

3.积极探索司法体制机制创新，司法权威和公信力不断增强。实施“阳光司法”工程，推进阳光检察、阳光审判、阳光执行、阳光狱（所）务成效显著，司法审判效能不断提升。2012年在中国社科院发布的首个司法透明度年度报告中，市中级人民法院位列全国第一，市检察院反渎局获全国检察机关“优秀反渎职侵权局”称号。2010-2012年，全市刑事案件一审服判率达88.4%，民商事案件一审服判率达85%，均居全国大中城市前列。

4.创新普法宣传内容和形式，法治文化氛围日趋浓厚。推动领导干部学法用法常态化，在全国率先推行重大决策法律顾问制度。多层次多渠道多形式普及法治宣传教育，法律进机关、进企业、进学校、进社区蔚然成风，2012年全市法治环境建设的市民满意度超过80%。

（二）由于历史和现实因素，深圳建设一流法治城市面临诸多挑战和考验

1.法治信仰和规则意识有待进一步提升。党委权威、政府权威和法律权威之间关系尚未完全理顺，不同程度存在以权代法、以权压法、以言代法的现象，导致一些群众对于问题和矛盾信权不信法、信访不信法，信奉“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。

2.立法的质量有待进一步提升。有些法律现实针对性和可操作性不强，如改革促进条例由于改革激励与推进机制难以落实，效力无异于一般规范性文件。有些法律配套措施不完善，如控制吸烟条例由于缺乏对执法主体及其责任、机制的明晰规范指引，出台15年来未开出一张罚单。有些领域“部门立法”现象突出，如早期出台的公证条例规定买房卖房要强制公证，引发社会普遍强烈抵触。有些法律检讨评估机制滞后，如处理违法土地建筑历史遗留问题，不同时期、不同层级的规定存在法律冲突，问题反而变得错综复杂难以解决。此外，在立法立项、立法听证、立法审议等环节，存在拍脑袋、走过场、流于形式的现象，致使有些立法缺乏充足的民意基础。

3.规范执法和文明执法有待进一步提升。有些执法部门惯于选择式、突击式、运动式执法，容易诱发违法行为人滋生侥幸心理以及违法成本低于守法成本的错误预期，香港货柜车司机在香港文明守法、深圳入境后横冲直撞肆意违法就是生动例证。有些执法人员滥用自由裁量权，对相同或相近的违法行为采取迥然不同的处罚措施甚至野蛮暴力执法，损害执法机关的形象和公信力。有些执法机关片面追求政治效应、法律效应、社会效应的协调统一，回避、拖延、纵容社会不法现象，结果小事拖大、大事拖炸、难以收场。有些生效的行政处罚和司法裁判，因社会信用体系和协作执行机制不健全存在执行难问题，严重损伤社会法治信仰。

4.司法权威和公信力有待进一步提升。由于人、财、物等司法资源配置机制不合理，少数国家机关、领导干部不正当干预司法，司法机关依法独立行使职权难以真正实现。有些司法官员的综合素质与职位要求严重不相符，责任心不强、业务能力不足、形象不佳、服务不到位等，损害司法机关的整体形象。少数司法官员知法犯法、徇私枉法、滥用职权、贪污渎职，极大地破坏司法权威和公信力。

5.法治环境和法治文化有待进一步优化。法律监督相对软弱乏力，特别是社会舆论监督存在诸多掣肘约束，不利于法律纠偏机制的形成完善。法律服务特别是法律援助存在局限，不利于社会弱势群体运用法律手段维护权益。

三、以改革创新为动力加快建设一流法治城市

改革创新是深圳的根和魂。深圳要始终高举改革创新大旗，以改革创新为动力加快建设一流法治城市，为提升城市发展质量，建设现代化国际化先进城市，全面落实“三个定位”、“两个率先”提供坚实的法治基础和法治保障。

（一）探索建立“一线一票一考”制度，不断提升党依法执政的能力水平

1.探索建立“法治红线”制度。各级党委必须自觉带头学法遵法守法，重大事项议事决策必须进行合法性评估，严禁触犯“法治红线”违法决策部署。坚持依法统筹推进改革发展稳定，在处理解决现实问题和矛盾过程中，严禁对法律法规开口子、打折扣、和稀泥，以至遗祸无穷。对于现行法律法规未作规定，或者相关规定过于原则笼统，或者符合现行法律法规但损害公共利益或者长远发展利益的重大事项，必须依法治精神和法治原则积极稳妥地探索推进。

2.探索建立“不正当干预司法一票否决”制度。各级党委必须充分尊重支持司法机关依法独立行使职权，在统筹协调党的权威、政府权威和司法权威过程中，突出党的领导、人民当家作主和依法治市有机统一。凡以权代法、以权压法、不正当干预司法且性质后果严重的，在绩能绩效考核、评先评优评奖、干部选拔任用等事项实行一票否决。

3.建立完善干部选拔任用法治考核制度。对干部选拔任用现行制度增加法治考核内容，进入考察环节的候选干部，凡法治考核不合格的取消候选资格。法治考核集中举行，笔试和面试相结合、知识测试和实务考察相结合，重点考察履职必需的法治思维和法治能力。凡考核弄虚作假、徇私舞弊的，规定期限不得列入选拔任用对象，严格追究相关责任。

（二）改进立法体制机制，进一步提高立法质量

要按照建设一流法治城市的标准和要求，充分运用特区立法权，积极探索完善立法体制机制，进一步构建符合深圳实际、体现中国特色、与国际通行规则接轨的法制体系。

1.改进立法项目形成机制，增强立法针对性和实效性。调增立法项目的提起主体：探索除人大、党政机关、团体代表等法定主体外，赋予政协、新闻机构、社会组织和民意代表等提出立法建议的主体资格；改进立法项目的提起程序：立法建议严格依法定程序提起，建立完善临时动议提起立法建议的程序设计，体现务实、及时、高效的现代立法要求；改进立法项目的论证审查制度：通过政府网站、公共媒体等渠道公布立法项目的文本、背景、意义等资料，广泛吸纳公众参与论证审查，扩大立法项目形成的透明度，尤其要畅通不同利益群体表达意见渠道，最大限度凝聚各方智慧共识。

2.改进法案草拟机制，从源头防范部门立法的弊端。探索集中草拟机制：借鉴香港集中草拟法律的做法，在立法机关和法制部门分设专门机构，负责草拟相应法律草案，着力防范解决“部门权力化、权力利益化、利益法律化”的部门立法弊端；探索委托草拟机制：对于部分专业性强或者涉及利益关系比较复杂的立法项目，可探索委托科研机构、社会团体、高校等专业机构或者专家学者草拟法律草案；探索竞标草拟机制：对于专业性强或者涉及利益关系比较复杂的立法项目，也可探索以招投标方式择优选定法律草案，降低立法成本，提升立法质量。

3.完善立法听证制度，提高立法的透明度和公信力。探索立法听证常态化制度化：率先探索立法听证实施细则,对立法听证的实体内容和程序要求做出具体明确规定,从制度上确保立法听证规范实施切实可行；完善立法听证对象遴选制度：广泛吸纳人大常委会组成人员、政府官员、司法实务部门代表、法律专家学者、市民代表等立法利害关系人参与立法听证，确保不同的立法意见和建议畅通表达；优化配置立法听证程序启动权：各类立法利害关系人、特别是市民代表均有权提请立法听证，立法机关（部门）无法定理由不得推诿拒绝，促进立法听证常态化发展。

4.改进立法审议工作机制，确保审议质量和立法质量。探索人大常委专职化改革：探索选拔各类专业人士担任人大常委会专职委员，逐步提高驻会专职委员比例，丰富完善专职委员的知识、年龄等结构，不断增强人大常委会履职效能；改进常委会的会议制度：探索建立常委会定期例会与不定期临会有机配套制度，同时探索延长常委会议期限，充分满足立法审议的实际需求；建立完善辩论质询机制：探索建章立制保障人大代表的辩论权和市民的立法质询权。辩论和质询中的不同意见，常委会必须列入审议记录并及时做出回应。

5.改进立法的评估检讨机制，确保法制规范与统一。充分运用网络问卷调查、执法信息系统反馈、委托第三方评估等多种方式，广泛征集和评估检讨社会公众的意见和建议，及时修改或废止相应的法规规章。建立法律清理问责制度，制定立法评估检讨实施细则，明确法律起草部门、实施部门和审议部门的相应职责，对于法律清理缺位、错位、不到位的，严格追究相应责任。

（三）完善行政执法机制，建设一流法治政府

政府部门是城市规划建设管理的核心主体，承担大量法律实施任务。建设一流法治城市，关键取决于政府部门提升行政执法水平，建设一流法治政府。

1.探索建立行政决策“全程法治评估”制度。重大行政决策酝酿出台前，必须进行合法性和可行性评估，未经合法性审查或者审查未通过的不得做出相应决策。审议出台重大行政决策，必须进行合法性和适当性评估，坚持集体讨论原则的同时，完善公众参与、专家论证、决策听证等相关程序，广泛听取意见凝聚共识。重大行政决策出台实施后，建立健全跟踪反馈机制，及时推进法治效果评估，视需追究相关行政决策责任。

2.探索建立行政执法自由裁量权基准制度。在法定幅度范围内，区分不同性质和种类的行政违法行为，依法科学细化量化行政执法自由裁量标准，最大限度限制和避免自由裁量权被滥用。保障行政执法自由裁量权规范运行，全面公开行政执法自由裁量标准，定期开展自由裁量权专项整治工作，增强行政执法的社会透明度和公信度。

3.修订完善法治政府建设指标体系。梳理完善法治政府建设考评制度。邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和其他方面力量，进一步细化量化法治政府建设指标体系的原则性规定，增强指标体系的可行性和可操作性。强化法治政府的社会监督配套体系，规范监督程序和监督办法，督促法治政府建设各项指标落到实处。

（四）推进司法改革，提升司法效能和公信力

司法是权利救济的最后防线和衡量城市法治水平的最重要指标。推进司法改革，建立完善具有中国特色、符合深圳实际的公正高效权威司法体系，是深圳建设一流法治城市的内在必然要求。

1.加快推进司法职业化改革。以去行政化为目标探索法官单序列管理。在提高法官入职门槛、完善选任程序、严格职业操守的同时，推动法官逐步与行政级别脱钩、最终完全去行政化。拓展法官来源渠道，由人大代表、法官、检察官、律师和党代表等组成选任委员会，从资深律师或法学院教授中公开遴选法官。以优化资源配置为目标探索完善专业化工作机制。推进人民法院行政工作、辅助工作与审判执行核心业务完全分离，把行政辅助人员与法官比例提高到3∶1以上，促使法官彻底摆脱繁杂的行政、辅助事务，实现自身价值效用的最大化。以确保司法公正公信为目标探索司法官员职业保障。建立司法官员职务行为豁免制度，司法官员的职务言论和行为不承担政治和法律上的不利后果，非法定理由、未经正当程序不得随意罢免职务。建立司法职业风险防范机制，把侵犯司法官员人身安全、人格尊严的行为，视为对社会主义法治尊严的严重破坏从重或加重处罚。建立司法官员职业信誉保护制度，司法官员未经依法调查且做出正式结论之前，任何个人、组织尤其媒体不得公开质疑司法官员的个人职业操守，构成诬陷的严格追究刑事责任。

2.建立权威高效的强制执行体制机制。以国家强制力保障司法裁判的有效执行，是树立司法权威和公信力的根本保证。整合市区两级法院执行部门和司法警察队伍。在市中级法院建立统一领导、垂直管理的执行总机构，各区基层法院设执行分机构，承担全市法院强制执行、刑事押解、司法安保等职责。公安刑侦部门工作组驻点法院的执行机构。工作组接受双重领导，专门负责侦查“拒不履行生效判决”、“妨害诉讼”等需要在司法活动中直接侦查取证的严重罪行。强化执行联动和执行协助机制。以立法形式固化现有联动机构，打破各联动、协助执行义务单位的信息垄断和消极协助，实现情报共享、紧密协作。提升司法执行的信息化水平。发挥科技领先的优势，全面推进司法执行的信息化升级和网络化拓展，打造全国司法信息化中心城市。

3.建立完善“阳光司法”制度。推进司法活动依法全程全面公开。司法活动凡依法可以公开的一律向社会公开，依法不能公开的必须公开说明理由，确保“正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现”。建立一站式导诉服务制度，规范并公开立案的标准和原则，帮助、指引一般当事人快速、便捷起诉和立案，杜绝该立不立、推诿责任现象。建立完善律师履职优待制度。律师在网络诉讼服务、庭审活动中享有预提交、免认证、免安检、专用候庭室等一系列优待权利，增强律师群体的职业尊严及荣誉感。建立功能全面的网上诉讼公开及服务平台，为律师及一般当事人全程提供诉讼信息和各类诉讼服务，依法应当提供的诉讼相关信息必须依程序给予提供，保障案件当事人和律师的诉讼权利。探索改进司法审判陪审制度。借鉴“陪审团”模式和“法庭之友”制度，由一定数量、符合规定条件的市民组成陪审团，参与案件庭审并做出无约束性判断供合议庭参考，促使法官充分预判市民对案件的朴素法律认知，抵御媒体舆论对司法裁决的非理性干扰，确保司法裁决最大程度体现社会公平正义。

（五）创新普法内容形式，加强法治文化建设

优良的法治文化是建设一流法治城市的铸魂工程。要在先进法治理念指引下，有规划分层次富创意地加强法治宣传教育，形成全社会尊法、学法、懂法、用法、守法的良好法治文化氛围。

1.把法治信仰和规则意识贯穿国民教育全过程。把法治教育作为市民终身教育的必备内容，实现学龄前、小学、中学、职业教育、高等教育、在职教育、社会教育全过程全覆盖。以权利、义务、自由、平等、规则、方法等基本法治理念和法治原则作为核心内容，通过形式多样、参与性强的互动式教育，促进法治理念和法律方法深入人心。政法、公安、检察院、法院、司法（律协）等部门加强与教育部门合作，推广模拟庭审活动、开放日活动、常态化庭审旁听和庭后答疑互动等，培养学生理性思考、尊重权利、遵守规则的法治精神。加强外来务工人员的法治宣传教育，强化司法、劳动等部门和用工单位开展相关法治教育的责任义务，把基本法治观念和法律能力纳入外来务工人员培训教育的重要内容，列为政府部门考核和企业信用记录的重要内容。

2.依托“新媒体”丰富法治宣传教育的内容与形式。充分利用好微信、微博等新兴自媒体，加快搭建法治宣传教育的网络平台，形成若干具有深圳特色、影响力较大的法治文化品牌。加强与文化艺术界交流合作，通过贴近市民生动活泼的文艺作品和表现形式，广泛宣传现代法治精神和理念。发挥深圳影视制作的传统优势，充分运用国内国际影视资源，借鉴好莱坞法律题材影视的先进经验，制作新颖活泼、引人入胜的法治主题影视剧，将现代法治理念润物无声地渗透市民精神文化生活。

3.出台强制性法治公益宣传的相关立法及其实施细则。法治公益宣传是政府和媒体共同的责任。鉴于法治公益宣传的频率、范围和效果存在明显差距，尽快出台强制性法治公益宣传的相关立法及其实施细则，各类新闻媒体制订硬性指标，按质定时定量发布群众喜闻乐见、通俗易懂的公益广告和法制宣传节目。机关部门、企事业单位建立硬性制度，结合工作实际，运用刊物、宣传栏、视频、学习培训等多种手段开展法治宣传教育。纪检监察和宣传部门尤其要切实加强党员干部的法治宣传教育，把法治宣传教育作为党风廉政建设和弘扬主旋律的硬性任务长抓不懈。