我国碳排放权交易基本问题探讨

皮里阳

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

2011年10月，国家发改委发布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候［2011］2601号），为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省和深圳市等七个省市在2013年开展碳排放权交易试点工作，七省市纷纷制定试点工作实施方案，部署实施碳排放权交易试点工作。碳排放权交易是利用市场机制来降低碳减排成本的一种手段。将温室气体排放转变为可量化的额度或者目标，通过碳排放权交易市场的建立，排放者在市场上出售或者购买排放权，实现碳排放环境容量资源的优化配置。参与碳排放权交易为排放者（主要是企业）实现减排目标提供了一条新的市场化路径。在强制减排目标的要求下，企业如果不能完成减排目标，可以通过在市场上购买所需配额来履行减排责任。如果企业超额完成减排目标，也可以在市场上出售其剩余配额，从而获得一定收益。我国的碳排放权交易正处于初步探索阶段，因此，对于碳排放权的基本问题的研究显得尤为必要。

一、碳排放权与法律确认

目前对于碳排放权尚无一个明确、统一的概念表述，但一般认为，碳排放权概念是在大气环境容量理论的基础上建立起来的，该权利以大气环境容量为客体［1］。碳排放权就是针对温室气体的大气环境容量资源的使用权［1］，是权利主体获取的一定数量的气候环境资源的限量使用权［2］。大气环境容量，是指大气这种自然环境要素所具有的通过物理的、化学的和生物的过程扩散、贮存、同化人类活动所排放的污染物的能力（容纳功能）［3］。碳排放权主要是考察温室气体的大气环境容量。根据试点省市的工作方案，现阶段我国推行的碳排放权交易中，碳排放权直接指向二氧化碳，尚未覆盖国际履约机制和自愿减排项目所涉及的其他五种温室气体，包括甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫。

作为一种新兴的财产性权利，可供交易的碳排放权是以行政机关的许可证来表征的。《行政许可法》第十二条规定了六类可以设定行政许可的事项，其中第二项规定:“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，可以设定行政许可。该法第十五条还规定:“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”再者，《行政许可法》第九条规定:“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”据此，碳排放权的交易必须要有法律、法规的明文规定才可得以为之，而这正是我国现行立法有待补足之处。温室气体不属于我国现行法律所规定的污染物，因此，并无明确的法律规定对碳排放设定许可，现有的相关规定多为规范性文件和一般性文件，效力层级过低。没有明确的法律、法规作为依据，那么碳排放权与碳排放权交易的合法性、正当性就会受到质疑，而且，政策和文件的约束力与稳定性不足，不能为碳排放权交易提供足够有力的法律保障。制度和市场越缺乏保障，不确定性和投资风险就越大，交易主体就越不可能主动参与进来，碳排放权交易的作用就难以发挥，优势就难以体现出来。所以根据《行政许可法》的规定，试点地区可以率先通过制定地方性法规确认碳排放权，为碳排放权交易提供保障。

二、碳排放权的初始分配

碳排放权的初始分配即碳排放量的初始分配，是碳排放权交易的核心问题之一。初始分配方式的公平和效率问题直接关系到碳排放权交易市场的建立。碳排放权初始分配的方式以是否需要支付费用为标准，分为无偿分配和有偿分配两种形式。

1.无偿分配。碳排放权的无偿分配是目前试点省市普遍采取的一种方式，它是指行政机关在确定了碳排放总量的基础上，根据企业的申报和申请，经过严格的审查程序，以发放许可的形式，准许其在一定额度内排放温室气体的行为。采取无偿分配的方式主要是为了减少企业的支出成本，是为鼓励其积极参与碳排放权交易而实施的优惠政策。在碳排放权交易试点初期，行政机关通常采取这一分配方式，经过一段时间的施行，在碳排放权交易市场初步建立、逐步拓展后就结束免费期，进入有偿分配阶段。无偿分配的弊病在于企业取得碳排放额度的成本很低，容易导致政府对产业或者企业的变相补贴，对竞争秩序造成不良影响。

2.有偿分配。有偿分配具体表现为固定价格出售和公开拍卖两种主要形式。碳排放权的固定价格出售是指由政府对碳排放量明码标价，碳排放权人支付相应的费用，取得一定碳排放额度的分配方式。这种由政府定价的方式所存在的缺陷主要在于政府无法掌握准确合理的价格信息。如果政府定价过高，会阻碍很多企业进入市场，使交易主体大量减少，阻碍市场的发展；如果政府定价过低，那么环境成本内部化的目标就无法实现，会出现与无偿分配类似的弊端。因此，这种方式可以作为辅助形式适用，即行政机关在初始分配时预留一部分配额作为调节市场的一种手段，当企业所拥有的配额不能满足生产需要而市场交易成本又过高时，或者符合法律规定的其他条件时，可以向行政机关购买。有反对意见认为，该做法并不符合市场机制的作用原理。

公开拍卖方式是碳排放权初始分配的主导趋势，为政府和学者所倡导。与其他方式相比，公开拍卖是操作较为简单、经济效益较高的一种分配方式。在公开拍卖过程中，企业之间的竞争有助于碳排放权价值的显现，从而减轻政府的信息负担。公开拍卖的方式增加了分配过程的透明度，体现了公平、公正的原则。公开拍卖的方式使新进入市场的企业能够获得同等的竞争机会，也避免了无偿分配可能导致的暴利现象。此外，公开拍卖的方式还能通过激烈的竞争实现拍卖标的价格最大化，为政府治理环境提供可观的资金［4］。当然，在采取公开拍卖的方式进行碳排放权的初始分配时，应当建立健全的相关监管制度，以防止实力雄厚的大企业恶意竞拍，排挤竞争对手的情况出现。

结合我国的基本情况，在碳排放权交易试点工作初期，我国应当采取无偿分配为主的碳排放权初始分配方式，以鼓励企业参与、培育市场，增强交易的流动性。在此期间，可以辅以固定价格出售和公开拍卖的方式进行初步尝试。在此基础上，随着碳排放权、环境容量等观念的逐渐深入普及，以及交易制度的不断完善，逐步向公开拍卖的碳排放权初始分配方式转变。

三、碳排放权的交易主体

学者们一般将碳排放权交易市场分为两个部分，一级市场和二级市场。一级市场又称为初级市场，是碳排放权的初始分配。二级市场是一级市场的延伸和拓展，包括交易所市场和场外市场。二级市场的主体具有广泛性和多元性，各主体之间是横向的平权型关系［5］。

我国处于工业化发展阶段，能源结构以煤为主，控制温室气体排放任务艰巨［6］。因此，现行碳排放权交易主体以高污染、高排放企业为主。上海市在去年11月公布了第一批碳排放权交易试点企业名单，将197家企业纳入试点范围，包括上海市行政区域内钢铁、石化、化工、有色、电力等工业行业，年碳排放量2万吨及以上（包括直接排放和间接排放）的重点排放企业，以及航空、港口、商业、宾馆、金融等非工业行业年碳排放量1万吨及以上的重点排放企业。天津的试点范围包括钢铁、化工、电力、热力、石化、油气开采等重点排放行业和民用建筑领域中2009年以来年排放二氧化碳2万吨以上的企业或单位。湖北省将行政区域内2010年至2011年中任何一年年综合能源消费量为6万吨标准煤及以上的重点工业企业、合法拥有经核准的自愿减排量的法人机构、湖北省碳排放权储备机构、其他符合条件自愿参与碳排放权交易活动的法人机构均纳入试点范围。钢铁、化工、水泥、汽车制造、电力、有色、玻璃、造纸等高能耗、高排放行业的主要企业的碳排放占到湖北省碳排放的35%以上，这些行业都将纳入碳交易试点行业。与其他试点城市相比，深圳市没有钢铁、水泥等大型排放源，通过几轮碳排放核查，深圳初步确定涉及26个行业的635家工业企业和200栋大型公共建筑纳入碳排放权交易主体范围。

现行试点范围内所确定的交易主体主要集中于高污染、高排放企业，并且受到强制减排指标的约束。除此之外，碳排放权交易主体还应该包括暂不受强制减排约束的经济实体，强制减排行业以外的其他行业范围内的企业进行自愿减排的，减排量经核证后也能在市场上交易，从而促进其自愿减少碳排放。在这种机制下，总量限制的行业内部会因为不同企业减排成本的不同而出现优胜劣汰现象，而总量限制以外行业的企业也会找到通过减排来增加其利润的方式，并通过市场手段激励那些非强制减排行业主动减排。在碳排放权交易市场比较成熟之后，那些关注环境保护、支持削减碳排放的民间团体或其他组织以及公民，应当都可以参与到碳排放权交易当中，鼓励民间的资本投入，充分发挥市场机制在优化资源配置中的基础性作用。交易主体的多元化一方面是一个成熟市场的标志和交易者需求的反应，另一方面更是对碳交易市场安全的保证［7］。而交易主体的多元化又对主体资格审查制度提出了更高的要求。

四、碳排放权的交易规则

交易规则是交易进行的依据，是维持市场运行的基本条件。我国推行碳排放权交易，必须要制定和完善碳排放权交易过程中所涉及的交易撮合、价格形成、配额交割、审查核证、资金清算、信息披露、风险控制、委托代理、争议调解等方面的业务规则，交易活动均应依照这些规则来开展。

第一，要建立登记注册体系。建立碳排放配额登记注册制度，建设登记注册系统，对配额的发放、持有、转让、注销、结转等进行统一管理，依照用户类别为市场的参与主体提供相关服务。第二，要建立交易系统。依托排放权交易所建设碳排放权交易平台，开发建立包括交易账户管理、交易产品管理、资金结算清算、交易信息报送等功能的交易系统，健全和完善碳排放权交易规则，规范各类交易活动，培育公开、公平、公正的市场环境。全国各地已设立了一批专业的交易场所，为碳排放权交易提供了平台。2008年，北京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所成立，中国迈出了构建国内碳交易市场体系的第一步，此后，安徽、贵州、河北、山西、武汉、杭州、昆明、大连等省市相继建立了环境交易所。西部首家环境资源交易中心也已在重庆联合产权交易所正式挂牌。第三，要建立碳排放评价标准体系。我国早前针对自愿碳减排由北京环境交易所主导制订的“熊猫标准”适用于大农业方面，天津制定的碳交易标准适用于建筑领域，但是，目前都还没有建立起一个系统的碳排放评价体系，因此根本谈不上合理交易，更别说议价。如果没有指标体系，碳交易就是一本糊涂账。有了评价体系，政府才能制定政策，然后建立中介机构，进而进行碳交易。第四，要建立纠纷处理和违约追责机制。包括不履约、不完全履约、不当履约情形，对逾期未能足额上缴配额的纳入企业进行约束，对于在碳排放权交易中出具虚假数据或资质证明、违规操作、破坏市场正常运行秩序等行为人追究其法律责任等等。

国务院新闻办公室2011年11月22日发表《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书指出，“十二五”期间，中国将“逐步建立跨省区的碳排放权交易体系”。相关研究表明，我国东部地区碳排放强度低，碳减排成本较高；西部地区碳排放强度高，碳减排成本相对较低。但从我国东、中、西部地区泰尔指数变化趋势分析，我国西部地区内部碳减排成本差异呈不断扩大趋势，中部地区内部差异先扩大后逐渐缩小，东部地区内部碳减排成本差异在不断缩小［8］。我国现阶段的碳排放权交易试点是基于省市级范围进行的，小范围内碳减排成本差异较低，削弱了碳排放权交易市场的资源配置作用。因此，区域碳排放权交易试点作为逐步建立全国碳排放交易市场的基础，亟须解决区域市场间协作机制问题，从而有效发挥从单纯各省市范围内的点源治理向区域综合治理转变过程中的市场调节功能［9］。

［1］王明远.论碳排放权的准物权和发展权属性［J］.中国法学，2010（6）:92-99.

［2］韩 良.国际温室气体排放权交易法律问题研究［M］.北京:中国法制出版社，2009:29.

［3］吴 健.排污权交易——环境容量管理制度创新［M］.北京:中国人民大学出版社，2005:88.

［4］陈德湖.排污权交易理论及其研究综述［M］／／王小龙.排污权交易研究——一个环境法学的视角.北京:法律出版社，2008:109.

［5］彭本利，李挚萍.碳交易主体法律制度研究［J］.中国政法大学学报，2012（2）:47-53.

［6］国务院新闻办公室.中国应对气候变化的政策与行动［R］.北京:国务院新闻办公室，2011.

［7］于同申，张欣潮，马玉荣.中国构建碳交易市场的必要性及发展战略［J］.社会科学辑刊，2010（2）:90-94.

［8］潘家华，张丽峰.我国碳生产率区域差异性研究［J］.中国工业经济，2011（5）:47-57.

［9］李 虹，付飞飞.我国区域碳交易市场发展的困境与出路——基于资金配置效率视角［J］.天津社会科学，2013（1）:96-99.