浅析“ICESCR”第2.1款“可获得最大化资源”的内涵

许 健

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

人们正在逐渐接受这样一种观点:实现公民经济、社会和文化权利的目标必须以一国的财力为支撑，同时，国际社会中越来越多的人也意识到推进人权实现的目标必须要有国家财政和经济的支持方可成功。因此，很多人将ICESCR（International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights）第2.1款中“资源”一词理解为经济资源，但此种理解存在一定的局限性，应对其进行多元化理解方可真正阐释其内涵。

一、对“可获得最大化资源”理解的现状

（一）权威机构的解读

ICESCR第2.1款对于“可获得最大化资源”的界定极为模糊。UNCESCR（The UN Committee on Economic，Social and Cultural Rights）在其一般性意见第3号文件中对于可获得的最大化资源进行了解释，它认为该项资源不仅包括国内资源，而且还包括国际性资源［1］。

第一次真正意义上对“可获得最大化资源”内涵的理解争议始于20世纪50年代，这一阶段的争议主要是围绕对该条文的一个关键词“资源（resources）”的理解而展开的。黎巴嫩驻联合国人权委员会代表认为，资源的含义应包括一国国内实际拥有的资源，其中应排除国家预算内资金；法国代表认为，资源的含义应从广义上来进行理解，它不仅包括一国实际拥有的资源，而且还包括一国预算内资金以及技术上的支持、国际合作所获得的资源等等；美国代表实际上支持了法国代表的主张；智利代表在原有的基础之上又增添了新的主张，他认为第2.1款订立的目的是保障国际社会中的人所享有的最基本人权目标的实现，因此，国家和国际社会有义务采取各种方式来达成这一目的。

第二阶段对于 “资源”的理解伴随着1986年联合国经济、社会、文化权利委员会（UNCESCR）的建立，以及在具体推进经济、社会和文化权利目标的实现过程中所确立的林堡准则（Limburg Principle）而逐渐兴起。林堡准则在四个方面规定了如何理解“可获得最大化资源”。首先，不管一国经济发展水平如何，ICESCR成员方有义务保证本国国民的基本生存权利；其次，资源不仅仅包括一国范围内的资源，还包括来自于国际社会合作及援助等资源；再次，确定一国是否采取“必要的措施”以保证人权实现的标准在于每个人是否能够公平、有效地获得和使用资源；最后，理解“资源”的重点在于满足每个人的生存要求以及必要的服务需求。

在UNCESCR的文献资料中，国家义务的一般性评注第3号文件也曾提及第2.1款中资源的定义，在该文献中，委员会认为资源不仅仅包括一国国内现存的所有资源，而且还包括来自于国际合作和国际支援的资源。笔者认为，该文献并未对资源具体应该包含哪些内容给予明确的阐释，但是，它提出了“所有的资源”一词，这意味着资源不仅只限于金融资源，还包括其他各类资源。

（二）学界的解读

如何解读ICESCR第2.1款中“资源”这一关键词在学界也引起了激烈的讨论。Robertson教授认为金融、自然、人力、技术以及信息资源均有助于实现ICESCR中所规定的各项人权目标［2］。换言之，资源一词不仅包括金融资产，还包括其他的含义。Chapman教授和Russell教授在解读资源一词的含义时将其立足点放于金融方面，但对其外延进行了延伸［3］。总体而言，笔者认为虽然这些学者将注意力集中于金融资产，但都在一定程度上表明了资源的含义不局限于金融资产，应对其内涵进行延伸，但具体应包含哪几个部分，学者们并未做深入的探讨。

鉴于之前研究的不足，后继的学者对资源含义的外延部分做了较为深入的探讨。Wilson教授认为，衡量一国是否履行其ICESCR项下义务的标准主要有两方面，一是财政拨款的数额；二是为实现一国ICESCR人权目标所做的投入与一国其他方面所做投入的对比［4］。Leckie教授认为，长期以来，公共支出被看成是一国实现ICESCR当中各项人权目标的唯一资源，虽然它很重要，但一国亦可通过其他途径达成这一目标［5］。这一阶段，学者普遍认同在解释资源含义时要将一国的金融资产作为根本出发点，但同时要兼顾其他方面，虽然提出这一构想，但学者针对其他方面应包含哪些部分并未做阐述。

经过以上的介绍，可以知道，一些权威部门和学者认为资源应包括一国国内和国际社会的经济资源，这种解读方式是从量上对资源进行分析，所强调的主要是现实当中存在的资源。但笔者认为，在保障实施ICESCR项下的各项人权协定的过程中，资源一词所包含的其他内容也起到了相当大的作用，因此，对于资源一词所包含的内容不仅要从量上进行分析，也要从质上进行分析。

二、“可获得最大化资源”的内涵

笔者认为，对于资源一词不仅要从国内层面上进行分析，更要从国际层面上进行研究，如此一来，才能真正把握资源一词所包含的真实内涵。

（一）国内层面上“资源”一词应有的内涵

翻开ICESCR第2.1款，可以看出，该条要求缔约方尽可能地采取一切措施保证一国国民充分享有该国的资源，因此，将资源一词仅局限于金融或经济资源是片面的，在理解该词时应做扩大解释。笔者认为，一国国内的资源不仅包括金融和经济资源，还应包括以下几个方面。

1.一国所拥有的天然资源

路透社曾就如何解读ICESCR第2.1款中资源一词给出了较为详尽的解释，它认为，该资源的解读应以天然为导向，突显出自然的属性和人的本性要求［6］。笔者较为赞同该文章的看法，第2.1款中资源（resource）前加上了一个限定词“可获得的”（available），这就表明，只要是人所能接触到的资源都包含在该条款当中，因此，天然资源不仅是一国的立国之本，还是一国履行其在ICESCR项下人权义务的关键。OECD曾对自然资源进行过解释:自然资源作为自然当中的一种财富可以提高人们生产和消费的能力［7］。因此，只要是一国所拥有的能够造福于本国国民的各项天然资源都可以涵盖于第2.1款的资源中。但是，这里的资源不能仅从量上进行分析，更要从质上进行分析，即如何分配好自然资源。有学者认为，每个国家的自然资源虽然分配不均，但每个国家在自然资源上都有自己的比较优势，另外，各国只有对天然资源进行开采方能真正享受到大自然带给人类的实惠［8］。的确，一国需要开采本国的天然资源方能真正的履行其在ICESCR项下的义务，但是，要真正的履行人权义务则要求一国在开采天然资源的过程中做到造福于民，让人民享受到真正的优惠。因此，国家在通过立法、行政管理的手段来鼓励开采本国资源时要注意以下几点:首先，开采资源的活动不能在现有的基础之上对国民所享有的经济、社会以及文化权利造成负面的影响；其次，开采资源的活动要公平、公正，以达到尽可能鼓励全民参与其中并从中受益的目的；最后，要保证开采资源的活动不对本国环境产生不良影响。只有做到了以上三点，方能实现真正意义上的人权。

2.一国所拥有的智力资源

一国所拥有的智力资源也是一国履行人权义务的重要资源之一。世界银行曾对其做过解读，认为智力资源是指人们天生的能力和才智加上（后天）所习得的知识、技能以及经验，它可以帮助人们更好地开发周围的世界，这种资源通过教育和职业培训的方式而不断增加［9］。以上的定义并没有明确指出智力资源是如何推动人权实施的，但有一点是肯定的，即个人的资质和天赋与后天的知识、技能、经验结合起来可以形成一种智力资源，这种智力资源和人权目标之间是相辅相成的关系。因此，教育资源对于一国所拥有的智力资源来说十分关键，它不仅让人拥有了开发周围世界的能力，而且增加了一国的社会资源，进而能够促进人权的进一步实现。UNCESCR指出:教育的首要目的是使所有人都能高效地参与到自由的社会分工中来，如此，在充实一国智力资源的同时更能很好地促进人权目标的实现［10］。不难理解，教育是推动人权目标实现的重要手段，因此，一国在起草教育政策时，首要考虑的因素应为是否有利于人权目标的实现，只有教育资源公平、公正，才能从根本上促进一国智力资源的增加，最终才会有利于人权目标的实现，故一国所拥有的智力资源亦可包含于第2.1款的“资源”当中。

3.一国所拥有的文化资源

在谈及文化资源时，UNCESCR曾这样解读:在一个知识经济的国家，创建、获取以及控制知识产权尤为重要，因为它完全可以帮助人们更好地享受实现人权目标所带来的成果［11］。的确，一国通过立法等手段对本国的知识产权进行控制，将其进行商业化运作，那么，在进一步增强综合国力的同时也有利于推进ICESCR项下人权义务目标的实现。一国不注重保护本国文化资源则会导致用于提升综合国力的其他资源的丧失，进而一国不仅不能充分利用其可获得的资源，而且也不能保护现有的文化资源［12］。基于以上的分析，笔者认为，一国的文化资源亦可包含于第2.1款的“资源”当中。

4.一国所拥有的公权力资源

人权目标真正意义上的实现不仅在于一国签署的国际性条约，更重要的是落实国际性条约中各项义务，这就要求一国合理地分配其所拥有的公权力［13］。笔者看来，为达到实现人权目标的目的，一国在政策制定的过程中要遵循一些关键性的准则，如透明度准则、参与准则等等。简言之，在制定政策时要尊重相关利益方的意见，使他们充分参与到该项过程中；另外，要保证制定过程透明、公正，在出现问题后要实行严格的责任追究制度。只有保证政策的执行方向正确，才能充分调动人们参与社会分工的积极性，才能最充分地利用现存的一切资源去创造出更可能多的资源，以达到在实践中充分落实一国人权义务的目标。因此，一国的公权力资源应包含在第2.1款的“资源”当中。

（二）国际层面上“资源”的内涵

如前文所述，很多的权威机构和学者都承认第2.1款中的资源应包含来自于国际社会资助的资源。虽然国际社会普遍认为发达国家没有法定的义务向不发达国家提供援助，但事实上一些发达国家已经参与到了国际社会援助的机制当中。笔者认为，国际合作或资助也是一国为充分实现各项人权的重要途径，它也代表了第2.1款中的一种重要的资源。

既然是一项重要的资源，那么，如何落实以达到实现一国人权的目的便是当前要解决的问题，不管是双边还是多边的国际合作或资助，这种帮助提供的方式及效果要与推行实现人权目标的要求保持一致。笔者认为，在国际社会援助的落实过程中要建立起一种人权影响评审机制，它不仅能强调国际合作项目中对人进行培训的重要性，而且也能突显合作项目中实现人权目标的关键性意义所在。国际合作中需要加入一些规则性程序以保障过程的透明、公正及责任追究制度的严格执行，只有如此，才能高效地使用现存的各项资源；同时，一国通过利用国际社会资源的方式也可不断改良自身的各项资源，这样一来，该国就会更好地完成各项人权的目标。因此，一国所拥有的国际合作或资助也应该包含于第2.1款的“资源”当中。

三、结语

在现今社会中，很多国家在实施在ICESCR项下义务时将重点放在经济方面，这是非常片面的做法，一国的资源不仅包含经济资源，还应对其进行延伸，以达到在不增加一国经济资源的情况下也能实现其在ICESCR项下各项义务的目的。虽然笔者赞同在实现人权的过程中经济资源如金融资金和财政是必不可少的，但一国的所拥有的自然、教育、公权力以及国际社会合作和援助等资源也是推进实现人权目标所必需的，对于第2.1款下的“资源”一词进行多元化理解能够帮助一国更好地推进人权目标的实现。

［1］UNCESCR.General Comment No 3:The nature of State parties’obligations［R］.New York:United Nations，1990.

［2］Robertson.Measuring State Compliance with the Obligation to Devote the“Maximum of Available Resources”to Realizing Economic，Social and Cultural Rights［J］.Human Rights Quarterly，1994（16）:697.

［3］Chapman and Russell.Core Obligations:Building a Framework for Economic，Social and Cultural Right［M］.Belgium:Intersentia，2002.

［4］Wilson.A Human Rights Contribution to Defining Quality Education［M］／／John R.M.Etienne，The Quality Imperative.UK:Imperial College Press，2005.

［5］Leckie.Another Step Toward Indivisibility:Identifying the Key Features of Violations of Economic，Social and Cultural Rights［J］.Human Rights Quarterly，1998（20）:107.

［6］Thomson Reuters.The International Human Rights:Some Problems of Policy and Interpretation［J］.University of Pennsylvania Law Review，1978（126）:886-929.

［7］OECD.Glossary of Statistical Terms［EB／OL］.［2007-12-01］.http:／／stats.oecd.org／glossary.

［8］Harvey，Colin and Rooney.Integrating Human Rights？Socio-Economic Rights and Budget Analysis［J］.European Human Rights Law Review，2010（3）:22-27.

［9］World Bank.Development Education Programme，Beyond Economic Growth，“Glossary”［EB／OL］.［2006-09-16］.http:／／www.worldbank.org／depweb／english／beyond／global／glossary.

［10］UNCESCR，General Comment No 13:The right to education［R］.New York:United Nations，1999.

［11］UNCESCR.“Human Rights and Intellectual Property”Statement by the Committee on Economic，Social and Cultural Rights［R］.New York:United Nations，2011.

［12］［美］托马斯·伯根索尔，黛娜·谢尔顿，戴维·斯图而特.国际人权法精要［M］.黎作恒，译.北京:法律出版社，2010:21-25.

［13］白桂梅，刘 骁.人权法教学参考资料选编［M］.北京:北京大学出版社，2012:40-45.