会议外交与国际组织的双赢局面*1

王 萍

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

现今社会，主权国家仍然是国际关系的主要参与者，而国际组织则是一类仅次于国家的国际法重要主体。工业革命和科学技术的发展促进了跨国间的交流，尤其是冷战结束后，国际组织的数量增长之快、职能范围之广，引起了国际社会的普遍关注。各种各样的国际组织已日渐形成一个巨大的国际组织网，国际社会出现了组织化的新趋势[1]。

一、 国际组织的演变历程

许多世纪以来，欧洲国家常在战后签订一系列领土变更的和平协定。战后的和平会议在国际法史上具有里程碑的意义，尤其是威斯特伐利亚和会，突破了传统的双边外交模式，开创了国家间通过大规模国际会议解决重大国际问题的先例。多数学者认为17世纪中期开始的国际会议是国际组织的重要前身。

(一)维也纳和会与欧洲协作

维也纳和会之前的会议旨在建立和平秩序，而维也纳会议是为了在已建立的新欧洲体系中保持和平[2]。以会议形式充当外交手段是1815年至1914年欧洲体系的一个重要特点，例如1856年的巴黎会议、1871年及1912-1913年的伦敦会议、1878年及1884年的柏林代表大会等，但这一时期的会议具有随意性与零散性。“欧洲协作”是大国一致的产物，它主要是当时欧洲反动封建君主处理其紧迫国际问题的一系列间歇性的多边政治协商会议[3]21。该类协商会议由大国操纵并决定重大的安全问题，目的在于维护彼此间的霸权以确保欧洲均势局面。实际上“欧洲协作”所创建的“定期会议”模式，为国际组织的形成创建了许多新的议事规则，推动了国际组织的发展。

(二)海牙和平会议与多边条约

在过去和平解决争端的结果常常是在各方之间缔结各种双边条约，而维也纳会议的《最后议定书》则是由与会各国共同签署且是以“共同目的”为指导的具有约束性的多边条约。《最后议定书》对诸多国际问题作了广泛而细致的安排，包括国际河流自由通航，外交人员的地位和待遇，取缔贩卖黑奴，以及军用公路、税率、海关等问题[4]。多边条约形式被迅速运用到不仅是集体和平解决争端的方面，它也成为国际规则和国际立法的表现手段，为后来国际组织的创立提供了法律依据[4]。在维也纳会议框架之内，造法性条约开始出现，有些国际规则现已成为国际法的渊源，同时，传统定义上的国际法主体的概念也得到了扩展，各国合作领域逐渐扩大到经济、社会等诸多方面。1899年和1907年的两次海牙和会是第一次世界性的国际会议，它为国际社会走向制度化奠定了基石。海牙和会确立的一些基本原则，例如会员的普遍性、国家平等、和平解决国际争端等原则，为国际组织的发展提供了原则基础。

(三)现代国际组织的形成

国际组织实质是国际间一种通过契约形成的组织[5]。古希腊城邦国家联盟抵御外部侵略，中国战国时期赵、韩、燕、楚等国“合纵”攻秦，这样的古代国际组织主要是服务于国家间的政治权力争斗，这与近代意义上国际组织的功能是截然不同的，而且古代国际组织没有任何的组织形式与常设机构。现代国际组织主要是在近代国际会议和近代国际组织的基础上发展而来的。近代除了以国家间的会议来确定权力分配关系外，一些以职能合作为宗旨的国际行政组织在19世纪开始出现，这是真正意义上的国际组织。1815年的莱茵河委员会就是第一个正式的国际组织，之后还有1855年的多瑙河委员会、1865年的国际电报联盟等，这些组织通过非政治性合作激发了国家间谋求政治合作的愿望。国际行政或技术性组织在功能及活动范围上存在的局限性推动了20世纪现代国际组织的出现，到20世纪中叶，国际组织内部组织形式与决策过程都已固定化，形成了结构完善、独具特色的正式国际组织体系。

二、国际会议与国际组织间功能性互补关系

伴随着近代以来国际关系的演进和国际法三百五十多年的发展，现代国际组织成为了国家间多边合作的法律形式，是一种机制化、组织化的国家合作。国际会议与国际组织既有区别又有联系，两者交互作用推动了国际社会正常有序的运转。

(一)国际会议的独立性

由全权代表所组成的国际会议，除非该会议是某一个国际组织的附属机构，原则上该会议是一个独立的实体[6]。正如Rosenne在其著作中所述：《难民地位公约》的实践表明，联合国安理会的决议不管其是否具有约束力，它都不对特别的外交会议进行约束，因为外交会议是独立存在的。用一位秘书处官员的话来讲，外交会议是一个“主权实体”。

1878年柏林会议常被认为是第一次区分了程序与实体规则的会议。第二次海牙和会虽仅规定了两条投票与处理事务的规则，但不可否认的是国际会议在国际组织成立之前也有了自身的规则。会议制度本身也包含了一定的技术事项和实体规则设计，它不是简单的一个会议，国际会议的独立性与国际组织的运行并不相违背。在长期的实践中，国际会议特别是政府间的国际会议，已经形成若干带有常规性的习惯程序，国际组织不应阻止国际会议自由、自主、合适地处理其授权范围内的国际事务，国际会议的这种独立性应该是不言而喻的。临时性国际会议与国际组织下的成员国会议存在着巨大的差异，国际组织的成员国代表大会只有在特定情况下才会召集开会，而国际组织的一般事务是由常设机构来进行处理的，例如秘书处，因此，国际组织的会议制度是根据特定的规则召集成员国代表召开，而临时性国际会议具有随意性、灵活性，常主要针对紧急的国际事务展开会谈。虽然大部分国际会议主要是由联合国进行召集召开的，但这并不能否定国际会议本身所具有的独立性。

(二)国际会议与国际组织相互补充、相互协调

主权并存的各国之间需要有共同交流、议事的渠道，国际组织本质上是一种法定形式的国际论坛[7]，是常设性固定的国际会议制度。显然，国际组织开展活动主要是以会议的形式，即由成员国代表等人员进行协商、确定，并制定一系列的规章制度和政策决议。正是由于国际会议与国际组织处理事务的范围、权限、作用不一样，才促使两者在“会议”的外壳下相互补充，共同发展。下文以G20首脑峰会为例，分析国际会议与国际组织在职能上的差别。

G20通过2008年以来的六次首脑峰会实现了一定程度的机制化，作为论坛性质的会议，G20一直被定义为是布雷顿森林体系框架内一种新的非正式对话机制。根据国际组织在国际法上的特点，G20机制在某些方面符合国际组织的特性，例如G20机制不是凌驾于国家之上，而是介于国家之间由20个国家为了一定的目的而设立，并授予它某些权力，这些权力来源于组成该机制的国家，其权力最终也是为这些国家所规定的共同目的服务。为了在经济危机中维护全人类的共同利益及解决跨国界的各种区域性与世界性难题，G20机制本身具有高度的国际合作功能，因而似乎具有相对独立的法律人格。

尽管G20机制具备国际组织的某些特点，但不能说G20已经是一个政府间国际组织。国际组织的法律人格，是指依法独立享受权利和承担义务的一种资格，而国际组织人格者所享有的权利和义务则取决于其特定的宗旨与职能[7]。G20与IMF等传统国际经济组织不同，它不是以国家间正式协议为基础而建立的，没有自主存在的某种常设机构和条约性的组织章程，因而就不具备实现其宗旨和执行其职能所要求的法定行为能力，也不承受一定范围和程度的权利与义务。G20不会与IMF这些正式国际组织形成强力的竞争，更不会替代，而只会扮演补充强化的角色。“与其说G20是一个国际组织，不如说它是一个由主要大国构成的跨国工作组或跨政府网络。”[8]

可见，国际会议与国际组织虽然都主要以会议的形式展开外交谈判，但是两者谈判所涉范围差异较大。国际组织根据“职能性原则”[3]10，其处理事务的范围应该仅限于其章程所授权的范围，而国际会议在结构设置、会议制度及决议的法律效力等方面并不符合国际组织的基本要件，因而不称之为国际组织。但是，国际会议以其灵活性和独特性弥补了国际组织因其职能范围限制所造成的缺陷，国际组织在某种程度上延续了国际会议的各种特点，并促使有关争端解决机制实现常态化，这反过来又推动了整个国际关系的发展进程，并保持了非国际组织国际会议的独立性，使国际会议在国际舞台上能够发挥其独特的魅力。

三、从零和走向双赢的局面

冷战结束以后，国际社会出现了组织化趋势，这种趋势改变了城邦国家处理对外事务的传统方式，同时也引发了对于建立世界政府的激烈争论。会议外交依然是以和平手段解决争端的主要渠道，而国际组织化趋势正在潜移默化地影响着主权国家的对外战略选择。

(一)国际社会组织化趋势是否促成了“世界政府”的形成

有学者提出，世界政府是会议外交与国际组织最好的结合，它通过国家让渡主权权利从而达到统一解决争端的目的，进而实现世界和平。世界政府拥有类似于国内政府的体系结构，只是世界政府拥有绝对的军事控制权，因为只有这样才能使各国不再面临战争的威胁，战争也因此不再成为解决国际争端的一个手段。所以，建立世界政府似乎是解决人类困境的一个简单、合乎逻辑的方式。正如《社会契约论》中所述，公民旨在建立有组织的政治实体，通过让渡权利给予管理者，以确定相互间的权利与义务，以确保社会的良好运转。有学者写道：“世界政府是从混乱状态到社会有序状态的巨大飞跃。”[9]

“国际组织最严重地侵蚀了传统的国家主权。”[10]即便如此，这也不意味着对国家主权的完全抛弃。国家主权治理是一种全球分割治理模式，是17世纪欧洲诸国脱离神圣罗马帝国统治后，分而治之，渐而推及至全球普遍运用的国家关系处理原则，“国家主权”在某种程度上是国际动荡与战争的主要推手[11]。然而，“世界政府”与国家主权所体现的要义相距甚远。国家主权与国家利益并不完全等同，主权是国家利益的一部分，让渡国家主权权益是旨在维护更大的国家利益[12]。国家主权的让渡，虽是对传统国家主权本位的超越，但这恰恰又是对国家利益本位更高层次上的“回归”。主权作为一种社会事实而存在，国家部分主权权力转让给国际组织并不影响其国际社会成员的地位，即使是超国家的国际组织，也是以承认成员国的主权地位为基础的[13]，欧盟的产生并不意味着国家主权的消失，也不意味着世界政府雏形的形成。

事实上，世界政府的形成面临诸多困难，地理环境、民族、意识形态上的差异使得各民族难以真正地融合。《联合国宪章》并不意在创设一个“政府”，每个国家并没有放弃主权，而只是创设了各国有助于维护主权的机制[14]95。世界政府的乌托邦梦想不切实际，国内宪法性文件与建立国际组织的文件在适用范围、法律拘束力等方面差异巨大，现今国际社会的有序运转缺少不了国际组织的积极作用，国际组织以及非组织化的会议“机制”作为一个整体构成了“超政府的”权威或一个“世界政府”[14]10，但主权国家仍将是国际社会的基本单位，“世界政府”的形成仍是未知数。

(二)国际社会的双赢局面

国际关系仍然处于转变发展之中，各种竞争力量使得国际关系的演变处于不确定的状态。随着国际关系与国际法的平行发展，以及单个独立的政治实体试图建立为国家利益服务的国际新秩序，国际组织便在这种背景下应运而生。一方面主权国家需要参与国际组织以保障全球性利益的实现，另一方面主权国家仍然是以维护国家利益为最终目的。因此，主权国家需要“戴着铐链跳舞”。国际会议与国际组织已成为国际合作与国际竞争的新领域。

在高度相互依存的当今国际社会，国家之间主权的另一个冲突表现在国家利益的一致性与分歧性上。每个国家都试图以牺牲其他国家的利益来换取本国利益的最大化，这种相互损益的“零和游戏”是国际关系形成之初各国处理对外事务的主要方式。当然，各国也可以通过协议的方式进行合作以达到各方利益的最优化，并在互相尊重的基础之上实现各方利益的“双赢”。事实上，相互依存及共同的国家利益推动了国际合作，而当国家利益有分歧时，各国就需要利用合作来解决利益冲突。因此，国际组织从简单的谈判场所演化成为具有结构性调节功能的国际行为主体，发挥了“1+1>2”的作用，保证了在尊重单个国家利益的基础上维护共同利益。国际组织与国际会议所共同促成的功能性合作能够使国际争端在和平状态下得到解决，进而推动了国际社会逐渐从“零和”向“共赢”的局面转变。

综上所述，尽管国际社会呈现出组织化趋势，但在国际社会基本结构发生根本变化之前，国际组织仍将是一种“国家间组织”，这是由国际社会的本质属性及其基本结构所决定的[3]356。国际会议与国际组织在促进国际合作方面相互补充、交互影响，有力地推动了国际新秩序的建立。国际组织与会议外交改变了传统的以“战争”作为解决国际争端的手段，实现了主权国家对外战略由“零和”向“双赢”的转变。

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