劳动教养制度性质辨析

韩晓燕

(中国政法大学，北京100088)

一、官方文件对劳动教养性质的界定

劳动教养的性质问题在诸多官方文件中均有表述。1957年批准公布的《关于劳动教养问题的决定》是我国最早的规范劳动教养制度的法律文件，它在第2条明确指出:劳动教养是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。基于此，劳动教养具有双重性质，其一是强制性教育改造措施，其二是就业安置办法。之所以有这样的规定，与当时中国社会特定的历史背景有关。上世纪50年代，国家在肃反运动中清理出来一些既不能判刑而政治上又不适于留用，放在社会上又会增加失业的“反革命分子”与“坏分子”。他们既有历史性问题、又有游手好闲、违犯法纪、好逸恶劳的恶习，在原来的机关、团体、企业内部被清理出来，让他们另行就业又没有出路［1］。“因此，对于这些人，需要一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑，把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法”［2］。也正因为有安置就业的性质，所以，当时的劳动教养强制性程度不高，被教养人员有劳动报酬，而且没有期限的限制。后来，随着社会的发展，就业压力不断增大，劳动教养在发展的过程中也逐渐由无期限转变为有期限，安置就业的性质随之逐渐褪去，劳动教养开始仅被视为一种强制性教育改造的行政措施。在1982年公安部发布的《中华人民共和国劳动教养试行办法》中，劳动教养就被定性为是“对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。此后，由于社会治安形势日趋严峻，从更有利于打击预防违法犯罪的角度出发，国家对劳动教养性质认识又发生了变化，在肯定它是一种行政措施的前提下，开始追求合目的性的、更加精准的表达。行政措施是一种国家行政管理手段，是行政机关在行政管理过程中，针对具体问题作出的决定和处理。行政措施包罗万象，只要是国家行政机关在行政管理过程中针对具体行政问题作出的决定和处理都可以称为行政措施。劳动教养由劳动教养管理委员会决定，是针对符合特定条件的人员作出的使其在一定时期内接受强制性教育改造的处理决定，当然属于行政措施。但是，行政机关在管理社会生活过程中的审批、命令行为，许可特定人为特定行为的活动，免除符合一定条件人的某种义务行为，赋予特定对象一定法定权利的行为等均可称为行政措施。由此，将劳动教养定性为行政措施未免失之宽泛，不甚精准，有必要挖掘其行政措施之下的深层属性。再者，随着改革开放的深入，各种利益关系的重新调整引发社会矛盾不断增多，而新旧体制转轨时期又不可避免地出现了规范的“盲区”，这直接导致国家控制力减弱。在此种背景之下，各类违法犯罪行为全面增长，社会治安面临严峻考验，劳动教养制度因此获得了广泛适用。由于劳动教养适用对象和严厉程度存在特殊性，无论将其认定为治安管理处罚或将其定性为刑罚都是不适宜的。综合平衡之下，官方将其性质归结为行政处罚。1991年11月1日，国务院新闻办公室发表的《中国人权状况白皮书》明确指出:劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。1995年国务院在《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》中又进一步明确，“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”，通过对劳动教养所的定性表达了劳动教养是行政处罚的立场。这样的定性既比“行政措施”的表达更加深入、科学，也考虑到了劳动教养与治安管理处罚、刑罚的不同，同时兼顾了社会治安形势，提升了劳动教养制度的威慑力度。

综上，从上述官方文件的规定上看，劳动教养的性质经历了一个由“兼具教育改造和安置就业的行政措施”到“强制性教育改造的行政措施”再到“行政处罚”的过程。

二、学界对劳动教养性质的争议

尽管关于劳动教养的相关官方文件对其性质的界定清晰明了，但是，鉴于劳动教养客观存在着相对长期剥夺人身自由的适用效果，学界对于其性质定性的争议较大。

总的来说，目前学界对劳动教养性质的认识主要集中于以下几个观点:

第一，认为劳动教养是一种强制性行政措施［2］。该观点否认劳动教养属于刑事处罚，认为它是为了维护社会治安、预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。

第二，认为劳动教养是一种限制人身自由的行政处罚，而且是行政处罚中最为严厉的一种［3］。该观点认为，劳动教养是行政机关针对特定对象作出并执行的一种决定，其以剥夺人身自由和强制性劳动改造为内容，具有明显的处罚性。

第三，认为劳动教养是一种刑罚之外的预防性司法处分，类似于西方刑法中的保安处分［4］。该观点着眼于劳动教养与保安处分在适用对象和适用目的上的共同点，主张劳动教养是西方保安处分制度在我国的变形。

三、劳动教养是一种行政处罚措施

性质反映事物本质，是指事物具有决定性意义的特有属性［5］。只有对事物性质有了充分准确地把握，人们才能够随着认识水平的提高，不断深化对事物的理解，从而发挥主观能动性，促使事物向有利于人类利益的方向发展。劳动教养性质的问题是关于劳动教养制度的根本性问题，它不仅体现了人们现阶段对劳动教养制度的认识水平，而且决定了劳动教养制度未来的发展方向。

事实是理论的先导，要正确认识劳动教养的性质，必须立足于劳动教养制度的现状。劳动教养是一项具有中国特色的教育人改造人的法律制度。它适用于虽然实施了犯罪行为但由于情节轻微不够刑罚处罚的人和多次违反治安管理法规屡教不改的人。从适用对象上看，劳动教养既不同于刑罚，也区别于治安管理处罚。被教养人的行为尚未达至应受刑罚处罚的程度，同时，适用治安管理处罚又未免失之过轻，难以收到教育改造的效果。因而，从严厉程度上考察，劳动教养是介于刑罚与治安管理处罚之间的一项制度。基于此，笔者倾向于第二种观点，认为劳动教养是一种最严厉的限制人身自由的行政处罚措施。理由如下。

(一)强制性行政措施与类似保安处分的观点并不可取

关于劳动教养制度的早期法律文件的确将劳动教养视为一种强制性行政措施，但是，在今天看来，强制性行政措施的观点仅仅是人们对劳动教养的初步认识，无法准确解释这一制度的本质属性。劳动教养由特定的行政机关决定并执行，具有明显的行政性，属于行政措施的一种。同时，它将被教养人员同社会隔绝起来进行劳动改造，强制性程度高。行政性与强制性双重特性决定了劳动教养的确是一种强制性行政措施。这一概括，即使在今天看来也是无可厚非的。但是，正如笔者前文论述，事物的性质反映事物的本质，是该事物带有决定性意义的属性。某一事物可能会有多种属性，但只有本质属性才可以称为性质。诸如直立行走的生物与制造和使用生产工具的生物均可以用来描述人的属性，但是，只有后者在更深层次的意义上确定了人的本质，前者虽然也反映了人的某种特性，但不是具有决定性意义的属性，因而不能用来描述人的性质。人的认识是不断发展的，对劳动教养性质的认识也一样。起初，我们从劳动教养的特征出发，界定其为强制性行政措施，这是关于劳动教养性质的初步认识。随着劳动教养制度本身的变化，人们认识水平的提高，现阶段再用强制性行政措施来概括劳动教养的性质已经不合时宜了。当前，人们对行政措施本身的研究已经达至一个比较深入的程度。行政措施被认为是一个宽泛的概念，包括行政机关在行政管理过程中作出的一切审批和命令、许可和免除、赋予和剥夺、批准和拒绝、证明和确认、受理和通知等具体行政行为。就强制性而言，由于行政措施是行政机关的处理和决定，只要是依法作出，均具有法律效力，未经法定程序不可更改，这决定了行政措施本身一定是具有强制力的。由此，以强制性行政措施为劳动教养性质的说法仅是笼统地表达了劳动教养的一般属性，并未深度研究其在具体行政措施中所属之类别，因而不够科学合理。在此，还需要特别说明的是，有一些学者基于“强制性行政措施”的表达，将劳动改造的性质概括为行政强制措施［6］，这是不正确的。行政强制措施具有特定的内涵，与强制性行政措施是两个完全不同的概念。行政强制措施是指行政主体在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。它仅是强制性行政措施的一种，外延上明显窄于强制性行政措施。而且，即使是抛开行政强制措施与强制性行政措施的区别，劳动教养也绝对不可能是行政强制性措施。行政强制措施虽然可以限制相对人的人身自由，但是该限制是一种临时性措施，并非最终处分，它适用的目的是防止危险扩大，确保日后处罚的顺利进行。而且，在采取行政强制措施之时，行政相对人是否违法并不确定。反观劳动教养，其适用的对象是确定实施了违法或轻微犯罪行为的人，劳动教养的时间为1～3年，必要时可延长1年，明显不属于临时性措施。与此同时，在对行为人适用劳动教养后，也不会再适用其他的处罚，故而，劳动教养是最终处分，并非临时措施。

认为劳动教养是一种类似于保安处分的观点也不甚合理。在国外，保安处分属于刑法范畴，附属于刑罚制度，是刑法的补充;而劳动教养则自始至终保持着“行政性”的特征。保安处分适用的对象范围较广，凡是具有人身危险性的人都有可能被科处保安处分，包括未成年人、精神病人，而且很多国家都规定了对物也可以适用保安处分。而劳动教养的适用对象则主要集中于以下两类:一是虽实施了犯罪行为，但是由于情节轻微不够刑罚处罚的人，二是多次违反治安管理法规，屡教不改的人。同时，劳动教养排除了16周岁以下的未成年人、精神病人和非中国公民等特殊主体，而此等主体并不受保安处分制度的排斥。基于以上原因，劳动教养在性质上类似于保安处分的观点并不具有说服力。

(二)劳动教养是一种最为严厉的剥夺人身自由的行政处罚

首先，劳动教养具有行政性，是一种行政措施。劳动教养由劳动教养管理委员会依照劳动教养法规决定，在专门的劳动教养场所执行，具有行政性。劳动教养以行为人实施特定的违法犯罪行为为前提，是国家行政机关依法作出的处理和决定，属于行政措施。从《最高人民法院行政审判庭关于人民法院受理劳动教养行政案件是否需要复议前置问题的答复》中“决定劳动教养的人对劳动教养决定不服的，可以向上一级劳动教养委员会申请复议;也可以直接向人民法院提起诉讼”的规定和《公安部关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》中“对劳动教养管理委员会做出的劳动教养决定不服的，向该劳动教养管理委员会的本级人民政府或者上一级劳动教养管理委员会申请行政复议”的规定也可以清楚地认定劳动教养行政措施的属性。

其次，劳动教养是一种终局性的行政制裁措施。劳动教养以剥夺为内容，针对实施了一定程度违法犯罪行为的人适用，具有明显的制裁性。同时，在适用劳动教养后，国家机关也不会再因为同一行为针对行为人适用其他任何处罚措施。所以，劳动教养是一种终局性的行政制裁措施。

再次，劳动教养是一种行政处罚措施。行政制裁分为行政处分与行政处罚两种，前者是对违反行政法规的行政机关工作人员所实施的包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除在内六种形式的制裁措施，劳动教养不属于此列，只能是行政处罚。与此同时，行政处罚法本身也并未否定劳动教养的行政处罚性。有学者指出，劳动教养并不在行政处罚法规定的行政处罚种类中，因此不算是行政处罚。对此，笔者表示不赞同。《行政处罚法》第8条规定行政处罚的种类包括9种，除了有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财产、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照、行政拘留外，还包括了“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这种“列举+兜底”的弹性表达方式显然无法有力地否定劳动教养的行政处罚性，劳动教养可以被视为“其他行政处罚”。

又次，劳动教养是一种最为严厉的剥夺人身自由的行政处罚。正如前文所述，目前我国行政处罚的方式共计9种。在明确列举的8种方式中，只有行政拘留以剥夺人身自由的方式来实施，而行政拘留的期限是1日以上15日以内，合并执行的，最长不超过20日。至于劳动教养，目前法定的期限是1～3年，最长不超过4年。就剥夺人身自由的制裁方式而言，时间越长，严厉程度越高。而目前劳动教养在所有的行政处罚措施中剥夺人身自由的时间最长，因此它是最为严厉的剥夺人身自由的行政处罚。

最后，劳动教养期限已经超越了管制、拘役和短期有期徒刑期限的事实不足以成为否定劳动教养属于行政处罚的理由。有些学者运用逻辑学上三段论的推理形式指出:由于①行政处罚的严厉程度必然低于刑罚，②劳动教养剥夺人身自由的时间为1～3年，可能还会延长至4年，其严厉程度明显重于管制、拘役和短期有期徒刑等刑罚，所以，③劳动教养不可能是行政处罚。这个推理看似正确，但实则不合乎三段论的规则。在大前提①行政处罚的严厉程度必然低于刑罚中，刑罚是一个整体的概念。而在小前提②中，作为整体的刑罚被偷换成了管制、拘役和短期有期徒刑等具体刑罚措施。由于三段论中只能有三个不同的概念，所以上述推理实际上犯了“四概念”错误，因而结论不可能是正确的。刑罚的严厉程度高于行政处罚的严厉程度是一个正确的命题。但是，该命题的正确含义是刑罚的整体严厉程度高于行政处罚整体的严厉程度，而不是指每一种刑罚的严厉程度均需高于任何一种行政处罚。事实上，即使是行政处罚法明确规定的8种行政处罚方式也不见得在严厉程度上就一定会低于任何一种刑罚。比如，如果不考虑刑罚的其他后果，吊销执照与罚金相比，很多人恐怕宁愿接受罚金的处罚，也不愿意被吊销特定的执照。同样地，仅从剥夺人身自由期限的角度观察，劳动教养确实要重于管制、拘役和短期有期徒刑，但是，刑罚的严厉程度不仅体现在期限的长短上，还会表现于其他诸多方面。例如，受过刑罚处罚的人不可从事包括教师、医生、律师等在内的多个特定行业;依法受过刑事处罚的人还要受到前科报告制度的约束;被判处有期徒刑以上刑罚，符合一定的条件的还可能构成累犯，要从重处罚等。而这些在劳动教养制度中都没有体现。由此，以劳动教养期限已经超越了管制、拘役和短期有期徒刑期限的事实来否定其行政处罚性质的观点并不成立。

四、剥夺人身自由行政处罚取向下劳动教养的尴尬及处理

(一)劳动教养法规属性带来的尴尬及处理

虽然《行政处罚法》第8条并未否定劳动教养属于行政处罚，但是，随后的第9条却又明确规定:“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”《立法法》在第8条也有类似的规定:限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。行政处罚法和立法法规定的“法律”取狭义概念，是指由全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定的规范性文件。而目前规范劳动教养制度的法规均不属于“法律”之列，多为行政法规、规章，地方性法规、规章。由此，将劳动教养视为行政处罚与行政处罚法和立法法相冲突，显然名不正言不顺。笔者认为，从劳动教养制度的内容、实施效果的现实角度考察，其属于最严厉的限制人身自由的行政处罚措施无可争议;但是，如果从行政处罚法和立法法对限制人身自由的法律处罚的强制性规定上看，它又无法成为行政处罚。这种“属于行政处罚，却又不能够成为行政处罚”的尴尬直接影响人们对劳动教养制度的正确认识，也给劳动教养制度的完善和发展设置了障碍。笔者认为，既然劳动教养在本质上应当属于行政处罚，我们就应当为其披上行政处罚的“外衣”。最稳妥方法是由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定一部劳动教养法，将劳动教养制度“法律”化。事实上，目前我国劳动教养制度的立法现状与劳动教养的历史发展、适用规模和所发挥的作用极不相称，确实有必要制定一部效力等级高的劳动教养法。劳动教养适用于实施了犯罪行为但是由于情节轻微不够刑罚处罚的人及多次违反治安管理法规屡教不改的人。其发挥了刑罚和治安管理处罚无法发挥的作用，恰当地衔接了它们之间的“空白地带”，有效地威慑和改造了那些人身危险性较大的“犯罪边缘人”，是社会主义预防犯罪体系中不可或缺的组成部分。自1955年党中央发布第一个关于劳动教养的指示——《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》以来，劳动教养在中国已经走过了半个多世纪的历史，其为教育改造违法犯罪分子发挥了重大作用。据统计，截至2008年底，我国共有劳动教养管理所350个，在所劳教人员16万人［7］。50多年来，劳动教养已经成功地矫治了350余万各类轻微违法犯罪人员，重新违法犯罪率不到10%，绝大多数劳动教养人员回归社会后成为守法公民，甚至有许多已经成为各自领域的先进分子，为社会主义建设事业做出了应有的贡献［8］。然而，恰恰就是这样一个重要的制度却没有在立法领域取得应有的地位，这也给劳动教养制度的充分发展带来了不利的影响。如果可以制定一部劳动教养法，那么一来契合劳动教养制度的现状，给劳动教养制度多年的成果以肯定，二来可以平息性质纷争，彻底改变目前“属于行政处罚，却又不能够成为行政处罚”的尴尬，三来也可以充分发挥劳动教养在教育人、改造人方面的优势，完善社会主义预防违法犯罪的体系。

(二)劳动教养执行方式带来的尴尬及处理

全封闭式地长时间剥夺人身自由的执行方式是劳动教养被定性为行政处罚后面临的另一个尴尬。如前文所述，劳动教养的期限为1～3年，还有可能延长至4年，在剥夺人身自由的期限上长于管制、拘役和短期自由刑。尽管我们已经论述，剥夺人身自由的期限与严厉程度没有必然关系，但是，过长的期限确实可能导致实践中许多行为人宁愿被认定有罪适用刑罚，也不愿意被判定为无罪或罪轻而适用于劳动教养的情形发生。这不仅给劳动教养的适用和充分发挥作用蒙上了阴影，也降低了刑罚在人们心目中的威慑力，甚至会在客观上导致行为人放弃实施违法行为或是情节轻微不应当受到刑罚处罚的犯罪行为，而改为选择实施应当受轻度刑罚处罚的犯罪行为。这显然是扭曲了劳动教养制度设计的初衷，对于打击和预防犯罪也是极为不利的。笔者认为，欲改变上述尴尬局面，可以考虑在不缩短期限的情况下改革劳动教养的执行方式，由开放式处遇替代全封闭式处遇。劳动教养的开放式处遇是指在保证教育改造效果的前提下，尽量减少对被教养人员人身自由的限制，密切被教养人员与社会的关系，缩短被教养人员与正常生活之间距离的一种执行方式。相比于全封闭式的处遇方式，开放式处遇富有人道性，可以加快被教养人员社会化进程，同时也有利于降低执行成本。社区矫正、归假制度、外出工作制度、周末封闭制度、走读制度等是劳动教养制度可以考虑适用的开放式处遇形式。

［1］［8］王顺安，高莹.劳动教养学［M］.北京:法律出版社，2002.60，51.

［2］为什么要实行劳动教养［N］.人民日报，1957－08－04(1).

［3］罗豪才.行政法学［M］.北京:北京大学出版社，1996.211.

［4］刘中发.劳动教养立法之思考［J］.中国监狱学刊，1999，(5).

［5］金岳霖.形式逻辑(重版)［M］.北京:人民出版社，2006.16.

［6］卢宇蓉.劳动教养制度性质之思考［J］.法学，2001，(5).

［7］中国劳动教养工作简介［EB/OL］.司法部劳动教养管理局网站，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/ldjyglj/content/2011 －07/07/content_2785241.htm?node=258.