论我国高校政府采购中的内部控制

乐有金

(铁道警官高等专科学校后勤管理处，河南郑州450052)

我国《政府采购法》颁布实施以来，高等学校的基建工程和教学仪器设备等物资采购逐步纳入了政府采购的范围，采购资金的使用率和采购透明度不断提高。但由于政府采购在高校推行的时间较短、缺乏经验，仍存在亟待解决的问题。本文运用内部控制的原理，结合高校当前采购工作的特点，提出建立完善政府采购内部控制机制的方案，以促进高校政府采购规范化，预防和控制腐败风险。

一、内部控制理论简介

现代意义上的内部控制是在长期的经营实践过程中，随着组织(单位)对内加强管理和对外满足社会需要而逐渐发展起来的自我检查、自我调整和自我制约的系统。1992年，美国著名的内部控制研究机构“发起组织委员会”(COSO)发布了具有里程碑意义的专题报告——《内部控制——整体框架》(Internal Control—Integrated Framework)，也称为 COSO报告，制定了内部控制制度的统一框架。COSO报告将内部控制定义为:由企业的管理人员设计的，为实现营业的效果和效率、财务报告的可靠及合法合规目标提供合理保证，通过董事会管理人员和其他职员实施的一种过程。

COSO报告提出了内部控制的三大目标和五大要素。三大目标是经营目标、信息目标和合规目标。其中，经营目标是指内部控制要确保企业经营的效率和有效性，信息目标是指内部控制要保证企业财务报告的可靠性，合规目标是指内部控制要遵守相应的法律法规和企业的规章制度。五大要素是:控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督与审查。其中，控制环境是指职员履行其控制责任、开展业务活动所处的氛围;风险评估是指管理层识别并采取相应行动来管理对经营、财务报告、符合性目标有影响的内部或外部风险，包括风险识别和风险分析;控制活动是指企业制定并予以执行的政策和程序，对所确认的风险采取必要措施，以保证单位目标得以实现;信息与沟通是指为了使职员能执行其职责，为员工提供在执行、管理和控制作业过程中所需的信息以及信息的交换和传递，企业必须识别、捕捉、交流外部和内部的信息;监督与审查是指评估内部控制运作质量的过程，包括内部审计和外部审计、外部交流等。

相对欧美等西方发达国家，我国内部控制理论研究起步较晚，但发展很快。自上世纪90年代以来，国内学者对内部控制的研究取得了丰硕的成果。我国2000年7月首次以法律的形式将内部控制写入《中华人民共和国会计法》。2001年6月，财政部颁布《内部会计控制规范——基本规范》(试行)，主要包括货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务的会计控制。该规范的实施表明内部控制理论已普遍应用于我国国家机关、社会团体、企业、事业单位和其他经济组织(统称单位)的内部管理活动。2007年3月，财政部颁布了《企业内部控制规范——基本规范》(征求意见稿)和17项具体规范(征求意见稿)，内部控制理论更是深入企业内部管理的各个方面。

二、当前高校政府采购内部控制存在的问题

因我国高校大多为政府主办，所以其投资主体基本为中央和地方政府，高校的采购活动应属于政府采购的范畴。高校实施政府采购以来，普遍存在认识不到位、计划性差、周期长、管理机制不健全、人员队伍整体素质不高等问题。鉴于本文研究范围的局限，我们只对当前高校政府采购中内部控制存在的问题予以分析研究。

(一)控制环境较差

高校实施政府采购的时间不长，上自校领导，下至普通教职工，对政府采购重要性的认识不够。加之相关配套制度不健全，执行中难免有走形式、效率低等弊端，影响了人们对政府采购的心理期望值。高校的工作重心在教学科研，人才大量聚集在此领域，而对政府采购等政策性要求较强的岗位重视不够，机构不健全和队伍素质普遍不高难免影响执行政策的水平。

(二)对采购的风险缺少必要的控制机制

高校在从事一个采购项目前，很少对该项目的必要性和可行性进行论证，尤其是重大或技术性较强的采购项目。我们更多的是“拍脑袋”工程，或为了应急而采购，最后往往会对因采购项目缺少市场调查而导致价与值不符，或采购目的不能很好地实现。

(三)各采购环节中机构与人员设置不合理，职责不明

各高校的采购机构多为兼职，设专职采购机构的不多。相应地，从事采购的人员也多为兼职。采购职责上的不相容性没有得到贯彻，导致不相容的岗位大量相容，给腐败提供了滋生的土壤。同时，采购参与部门之间职责不清，采购审批权限界限不明，也影响了采购的效率。

(四)缺少价格控制机制，采购价格虚高

究其原因，一是采购人与参与人信息不对等，采购人在对市场的反应上始终处于弱势;二是采购人内部控制机制不健全，对采购价格缺少各个环节上的有效控制。从市场调查、预算编制、标底确定以合同签订、付款结算等环节，没有相应控制机制，最终导致采购的商品价格不能紧跟市场。

(五)采购监督虚位，形式多于实质

一方面，外部监督通常采取不告不理的监督方式，进行主动监督的很少。另一方面，内部监督不能充分发挥应有作用，高校内设的纪检审计部门的监督力量普遍薄弱，而且缺少监督机制和监督手段，监督效果不佳。

三、高校政府采购中的内部控制构建

根据我国财政部2002年4月颁布的《内部会计控制规范——采购与付款》(试行)以及2007年3月颁布的《企业内部控制具体规范——采购与付款》(征求意见稿)，采购内部控制的总目标是:加强对单位采购与付款的内部控制，规范采购与付款行为，防范采购与付款过程中的差错和舞弊。高校政府采购内部控制的总目标与上述目标一致，根据高校政府采购内部控制的总目标进行细化，构建出高校政府采购内部控制的基本内容。

(一)加大宣传力度，营造良好的政府采购内部控制环境

高校应强化对政府采购重要性的认知，高校领导、有关职能部门、使用部门等应提升政府采购的意识和水平，营造一个良好的政府采购氛围。可以采取多种形式、有计划地宣传政府采购的活动，从而使更多的部门主动参与政府采购。同时，各有关职能部门与基层使用单位对政府采购的法律法规要加强学习，使政府采购制度尽快落到实处。

建立、完善政府采购的相关制度，成立专门的政府采购机构统一协调管理。建立政府采购执行人员资格管理制度，即制定政府采购执行人员从业准则和岗位标准，建立培训和考核制度，提高思想水平和专业技能，逐步做到政府采购执行人员持证上岗，造就一支高素质的政府采购管理队伍。同时，注重吸纳政治素质高、具有招投标专业知识、准确了解市场状况和发展趋势、熟悉掌握经济合同及法律相关知识的各类专业人员加入到高校采购队伍中。形成一个领导重视、制度保障、统一管理、专人负责、全校参与的管理体系，为加强内部控制奠定坚实的基础。

(二)建立互不相容的岗位责任制

高校应当建立申购、询价、采购、付款和监督等业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保采购活动不相容岗位相互分离、制约和监督。该制度的核心是“内部牵制”，它要求每项采购业务都要经过两个或两个以上部门或人员的处理，使得单个人或部门的工作必须与其他人或部门的工作相一致或相联系，并受其监督和制约。高校采购过程中的不相容岗位至少包括:(1)申请与审批;(2)询价与采购;(3)采购合同的起草与审核;(4)采购与验收;(5)付款的申请、审批与执行。

(三)建立采购程序控制制度

高校在采购业务发生之前，应当明确各部门的职责权限和操作程序，然后根据所授权的范围和大小，按照规定的标准，对采购业务的合理性、合法性和合规性进行审核，进而做出是否批准开展该项业务的决定。高校在处理采购业务时必须经过授权批准以便进行控制。高校应当按照请购、审批、采购、验收、付款等规定的程序办理采购业务，并在采购的各环节设置相关的记录、填制相应的凭证，建立完整的采购登记制度，加强请购手续、采购合同、验收证明、入库凭证、采购发票等文件和凭证的相互核对工作。

(四)建立请购和预算管理制度

依据采购项目的类型，确定归口管理部门，授予相应的请购权。根据目前高校的机构设置和权限分工，工程类采购的请购权一般由基建部门行使，货物和服务类采购的请购权一般由专门的采购机构行使。请购部门提出的采购需求，应当明确采购类别、质量等级、规格、数量、相关要求和标准、到货时间等。采购需求应当与学校教学科研活动相适应，具有必要性和经济性。对于重大或技术性较强的采购项目，应当事前进行必要性和可行性论证。加强采购预算管理，对于预算内采购项目，请购部门应当严格按照预算执行进度办理请购手续;对于超预算和预算外采购项目，请购部门应当在对需求部门提出的申请进行审核后再行办理请购手续。对于超预算和预算外采购项目，应当明确审批权限，由审批人根据其职责、权限以及学校实际需要对请购项目进行审批。

(五)加强采购关键环节控制

重点对采购方式、供应商、价格、资产验收等加强管理，确保采购物有所值。

1.根据采购项目类型及金额确定采购方式。凡属于政府采购范围内的项目，严格按照政府采购法规定的方式进行采购。对于政府采购范围以外的项目，要用制度明确采购方式。制定例外紧急需求的特殊采购处理程序。

2.建立供应商评价制度，由高校的采购、使用、财会、资产管理及监督等相关部门共同对供应商进行评价，充分了解和掌握供应商的信誉、供货能力等有关情况，并按规定的授权批准程序确定供应商。小额零星采购也应由获得授权的部门事先对价格等有关内容进行审查。

3.建立采购价格形成机制，成立由采购、使用、内审等部门组成的采购价格委员会。对于工程类采购，应当制作标底或拦标价。对于货物或服务类采购，价格委员会应当根据市场行情制定最高采购限价，并根据市场行情的变化适时调整最高采购限价。最后的中标价或协商确定的价格不得高于采购限价。委托政府采购代理机构进行采购的，应当加强对代理机构的监督。

4.完善验收入库制度。高校资产管理部门应加强与采购部门的合作，及时办理资产验收及入库手续。成立验收工作小组，根据招投标文件及合同等有效文件，确定采购项目的验收内容，出具验收证明。严格资产出入库制度，督促采购部门及时登记固定资产，保证国有资产账实相符。

(六)建立付款控制制度

采购及财会人员在办理付款业务时，应当严格按照采购合同约定的付款时间和额度予以支付，并对采购发票等相关凭证的真实性、完整性、合法性及合规性进行严格审核。不能无故拖延，也不能提前支付，避免造成财务风险。

建立预付账款的授权批准制度和退货管理制度，加强对采购定金的管理。加强应付账款和应付票据的管理，由专人定期与供应商核对应付账款、应付票据、预付账款等往来款项。如有不符，应当查明原因，及时处理。及时办理基建工程财务决算，保证预算执行的客观完整。

(七)建立内部控制监督检查机制

建立由高校采购部门和会计审计部门相结合的内部监督检查机制。采购部门可通过项目负责制和责任倒查制实行自我监督。审计和财会部门则通过开展审计活动和审核付款对采购实施内部控制监督，努力防止腐败现象的发生。内部控制监督检查的内容主要包括:(1)需求、采购、验收、付款等相关部门及人员的设置情况。重点检查是否存在业务不相容职务混岗的现象。(2)采购程序是否合法、合规。重点检查采购方式、采购价格、合同履行情况。(3)采购授权批准制度的执行情况。重点检查政府采购业务重要环节的授权批准手续是否健全，是否存在越权审批的行为。(4)采购付款业务的管理。重点审查应付账款和预付账款支付的正确性、时效性和合法性。(5)采购业务档案的整理和保管情况。重点检查招投标文件的整理归档是否规范，付款凭证的保管使用手续是否健全，使用和保管制度是否存在漏洞，资产出入库是否手续健全等。