征地补偿资本化——解决失地农民收入来源的途径探讨

李增刚

(山东大学 经济研究院，山东 济南 250100)

一、引 言

随着中国工业化和城镇化对土地的需求不断增多，征地不仅已经大量存在并且还将继续大量存在。与此同时，征地所造成的钉子户、上访、自焚和强征等事件频频出现。为什么会出现这些问题?最直观地看，肯定是被征地方认为得到的征地补偿不合理，即政府确定的征地补偿标准过低。被征地者担心在土地被征收之后收入水平下降、福利受损，于是就通过各种方式以图得到更高的征地补偿。大多数学者也都持有同样的观点，即国家所确定的征地补偿标准过低。这可以从三个方面来分析:第一，《中华人民共和国土地管理法》第47条关于征地补偿标准确定的条款，“土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”，而“土地补偿费和安置补助费”就是在已经采用“区片综合地价标准”地区的“地价”， “三十倍”的上限成为政府压低征地补偿标准的依据。第二，地方政府在征地之后进行的土地转让中，转让价格是支付给被征收农民补偿标准的几十倍甚至上百倍，出现了“土地财政”的说法，地方政府通过“低价征地、高价卖地”获得了巨额收益。第三，失地农民的生活保障和生活来源问题，因为土地对农民承载着多项功能，意味着生活来源、工作来源和养老等社会保障来源，农民在失去土地之后，面临着失业问题，也就面临着生活没有着落的问题。那么，到底如何来看待征地补偿的标准问题?如果土地对农民意味着生活和工作来源，如何才能够让失地农民有稳定的收入来源?是不断提高征地补偿的标准重要还是解决失地农民的稳定收入来源问题重要?

二、短期财富效应与长期收入保障:征地补偿款的去向

从理论上来讲，土地价格是地租的资本化，征地补偿实际上也是地租的资本化，是土地未来收益的折现。未来的时期可能是无限期，也可能是有限期。通俗来讲，土地价格相当于土地购买者支付给土地出售者一笔钱，如果这笔钱用于储蓄的话，每年能够得到的利息恰好等于地租;征地补偿也相当于给失地者一笔钱，如果这笔钱用于储蓄的话，每年能够得到的利息恰好等于每年能够带来的利润 (净收益)。所以，征地补偿也可以看做是土地净收益的资本化，是土地未来净收益的折现值。从这个意义上讲，征地补偿款支付给失地者并非是一笔福利，而是未来若干年生活或收入的来源，相当于把未来若干年种地所得的收益折现一次付清了。然而，土地被征收者能否意识到这一点呢?能否这样做呢?许多人在征地补偿款拿到之后用于其他支出，有的赌博输掉了，有的娶妻生子用掉了，有的生病花掉了，有的认为征地补偿款就应该满足基本生活需要(有的提出应该享受城市低保政策等)。①2013年3、4月份笔者曾经在山东、江苏和浙江等地广泛调研，总结了这些方面的问题。

一是土地征收补偿是针对被征收土地进行的支付，不是解决失地农民所有的生活来源问题。因为按照中国现在的人均土地数量和土地的产值，在大多数地区，土地能够解决农民的吃饭和温饱问题，但是不能够解决生活提高的问题，在农村居民家庭人均收入中，农林牧渔所占比例逐年下降，从1985年的66.4%下降到2011年的37.7%。农民在从事农林牧渔生产之外，主要是获得工资性收入，工资性收入占比从1985年的18.1%上升到2011年的41%。所以，农民在土地被征收之前的收入来源主要不是与土地相关的农林牧渔;在土地被征收之后，其收入来源中，征地补偿折算到每年的利息收入等只能是其收入的一部分，其主要收入来源于工业化和城市化带来的更多就业机会。

二是征地补偿带来的财富效应造成失地农民失去了长期生活保障。征地补偿并非农民的劳动所得，而是凭借对土地的集体所有权和承包经营权 (使用权)而获得的补偿，数额较大 (相对于农民每年的可支配收入来说)，从而造成“财富效应”，提高了其消费倾向，结果就是农民在拿到征地补偿款之后通过消费等途径花费掉了。

由此，我们可以得出一个判断:征地补偿本来是土地收益的资本化，如果被征收方一次性或短期内消费掉了，就必然失去长期收入来源;如果要保证被征收者的长期收入来源，征地补偿需要资本化，可以采取个人资本化和集体资本化等不同形式。②这也是笔者在访谈时被征收土地者的观点:被征收者得到土地补偿款之后，如果有投资能力的把土地补偿款作为资本进行投资，可以获得长期稳定的收入，生活水平不仅不会下降还会提高;如果没有投资能力的只是把土地补偿款消费掉的话就是坐吃山空;如果没有投资能力而且还好逸恶劳者就会把征地补偿款在短时间内挥霍掉，彻底失去生活来源。

按照《中华人民共和国土地管理法》和各省、自治区和直辖市制定的土地征收的法律法规等要求，土地补偿安置费的分配方案由村民大会或村民代表大会讨论通过并实施。大多数地方采取的做法是“一分了之”，即把征收补偿安置费按照一定比例 (70%或80%不等③这是因为各地方法律法规要求土地征收补偿安置费留在集体经济组织的公益金比例不同，有的地区为30%，有的地区为20%。)分配给村民，村民也要求将征收补偿安置费一次性分完。从法律上讲，这是村民的意志，但是并非最优结果，因为这种做法会出现前面所讨论的短期财富效应引致的高消费倾向，使村民失去长期生活来源和收入保障。本文讨论的是将征地补偿费以集体形式资本化实现保值增值进而通过每年的分红、分配形式形成村民长期生活来源和收入保障的典型案例，以探讨征地补偿款的更有效利用途径。

三、征地补偿资本化的典型案例

南海模式、宁波模式和北京昌平模式在解决土地被征收农民的长期生活来源方面进行了有益的探索，通过剖析案例探讨其运作机理。

1.土地资本化:南海模式

对于“南海模式”有很多研究［1－2］，蒋省三和刘守英将其归结为“土地资本化与农村工业化”，认为“南海模式”在本质上是在工业化过程中，为了规避土地征收造成农民“彻底”失去土地，将农村集体未征收的土地变为集体建设用地，通过建设厂房出租等获得集体收益，农民凭借对集体土地的所有权和承包经营权获得集体收益分红或分配［1］。这种做法被看做是农村土地股份合作制、土地资本化的典型代表。其基本机理是在保持土地集体所有不变、农民拥有土地承包经营权的前提下，农民凭借土地承包经营权获得股权，农村集体经济组织将尚未被征收的土地变成集体建设用地，通过对集体建设用地的改造，建设标准化厂房等进行出租，港商、台商等外资企业和国内企业都可以通过租赁农村集体经济组织建设的厂房进行生产，农村集体经济组织获得租金收益，形成村民分配的收入来源。村民凭借对土地的集体所有权和承包经营权，每年获得保底收益和分红收益，实现了村民、农村集体经济组织、地方政府和企业的多方共赢，改变了通过土地征收再转让给用地企业的土地征收利用模式。通过这种方式，南海迅速实现了工业化，无论是农民个人、农村集体经济组织还是用地单位、用地个人和地方政府都获得好处。从农民个人来讲，不用耕种土地但是仍然可以获得比原来耕种土地更多的土地收入 (分红)，农村集体经济组织每年都可以获得可观的租金收入，在分配给农民个人后还有剩余，用于进一步发展集体经济;用地单位或用地个人通过租赁厂房、商铺等避免了“购买”土地或者从政府那里获得土地需要支付的高昂代价，只需要支付租金就可以了;政府从工业发展中获得了大量的税收收入。农村集体经济组织组建合作社或经济社并开发土地进行厂房等建设的资金来源最主要的是就是征地补偿款，如较早成立股份经济合作社的洲表，其“集体办物业，个人办企业”的重要资金来源就是土地征收得到的征地补偿款［3］。

2.农村经济合作社股份合作制:宁波模式

之所以将宁波的农村经济合作社股份合作制改革作为一种模式［4］，是因为其股份合作制针对的对象是土地全部被征收或者绝大部分被征收的农村集体经济，其目的是通过对征地补偿安置费所形成的集体资产的股份制改革，让失去土地的农民能够通过股份获得保底分红和红利，从而保证其能够获得长期稳定的收入来源和生活保障。

1993年8月，原鄞县梅墟乡梅墟村成为宁波市社区股份合作制改革的第一村。至于为什么改革?当时的梅墟村主任王交宏坦言，当时，虽然堆在他面前有一大笔征地补偿款，但是村里却无权分配给村民。为此，他们率先进行了股份合作制改革，在土地集体所有和集体财产不致流失的前提下，将所有财产通过清产核资折股，把部分股权量化给每个社员，并吸引社员现金入股，建立资金共投、劳动合作、利益共享、风险共担的新兴集体经济组织［5］。可以看出，宁波社区股份合作制改革的一个重要原因是面对工业化进行的大量征地，农村集体经济组织得到的征地补偿款需要处理。这实际上是宁波市推动农村经济合作社进行股份合作制改革的目的，在宁波市于2001年8月8日下发的《农村经济合作社股份合作制改革实施意见 (试行)》指出的实行股份合作制改革必须同时具备的条件的第一条就是“村集体耕地绝大部分被征用”［6］，①其他三条为:“原村经济合作社拥有一定数额的集体净资产;村集体有较为稳定的经营性收入来源;村级领导班子坚强有力，多数干部群众有改革愿望和要求”。耕地被征用后支付给农村集体经济组织的土地征收补偿费形成集体资产，通过股份制成为村民作为集体经济组织成员分配集体资产收益的依据。这种做法在宁波市的江北、北仑、江东、鄞州、海曙、余姚和宁海等地普遍实行，截止到2008年6月，宁波市已经有401个村完成了股份经济合作社的改革，涉及股东40多万人。按照有关学者的说法，改革后将村集体资产按福利原则和贡献大小，量化到户到人，社员依法享有集体资产的收益分配权，较好地消除了社员对撤村建居后集体资产是否会被侵占、瓜分和流失等种种疑虑，让他们吃下了“定心丸”，为城市化推进清除了障碍，实现了集体资产保值增值，广大股东得到实惠的“双赢”［5］。

根据宁波市的具体做法，在农村集体经济股份合作制改革中形成了静态管理模式、半动态管理模式和动态管理模式。基本的差别就在于所征收土地占全村土地的比例不同，“对土地大多数被征用 (70%以上)或将要撤村建居的村，其股权的管理模式原则上实行静态管理模式;对土地征用不多或尚不够撤村建居条件的村，原则上实行半动态管理。对土地征用很少，集体经济以资源性资产为主，短期内不会有大的改变的村，原则上实行动态管理。凡实行动态、半动态管理模式的村，一旦土地大多数被征用或撤村建居，则要求其将股权的管理模式转为静态管理模式”［7］。

农村集体经济组织通过长期经营等积累起来的集体经济资产、通过征地补偿形成的集体经济资产以及尚未被征收的土地都构成集体经济资产，通过对集体经济资产的清产核资等确定经营性净资产数量，通过折价确定折合成为股权的资产数量，然后折合股权，根据人口福利股 (人口股)和历年贡献股 (农龄股)设置分配给每个村民，作为村民分配红利的依据。通过股份制改造建立起来的农村股份经济合作社是集体经济资产所有权的代表，集体经济资产的经营者，通过经营集体经济资产赚取收益，在扣除各种税、公积金等之后净收益，成为村民红利分配的来源。村民凭借所拥有的股权，每年可以参加股东大会，对农村股份经济合作社的重大问题进行讨论和表决，类似于股份公司，并且凭借股权参与分红。

3.农村集体经济股份合作制:昌平模式［8］

北京市昌平区第一个进行农村集体经济产权改革的白纸坊村的做法与浙江省宁波市的做法基本相同。白纸坊村位于昌平区和朝阳区的结合部，该村土地已经基本上被征收完成，只剩下了400多亩荒地。2003年4月，白纸坊村在当时昌平区委、区人民政府成立的白纸坊村产权制度改革领导小组的领导下对全部资产和村民进行了清查、核实和公示。其资产包括404.72亩农用地，700多套新商品房，4.6万平方米商业楼，股民1 315人。通过对全部集体经济资产的评估，净资产总额1.8亿元，扣除村民租房补助费、生活费874万元之后，净资产总额约为1.7亿元。白纸坊村将全部净资产量化为股权，净资产的7.08%量化给个人，其余29.2%为村集体所有，设置劳龄股和户籍股。2004年，该村通过向外租赁商业用房获取租金，给村民发放红利。面对单纯依靠出租商业用房获取租金难以保证农民收入的困境，当时的白纸坊村党支部书记、董事长宋兰英开始对400亩荒地进行经营。通过股东代表大会同意，利用天通苑这个号称亚洲最大社区的巨大商机，将其中的200亩荒地建设了集蔬菜、食品、特色小吃于一体的大型市场。市场建成后，不仅解决了天通苑居民的生活物品，而且实现了集体资产的保值增值，给村民带来可持续的收入。在这里需要注意的是:白纸坊村的700多套新商品房、4.6万平方米的商业楼都是利用土地被征收的补偿款以相对优惠的条件购买的，实际上是把村民的土地补偿费资本化了，村民凭借对村集体经济资产的所有权获得股权，成为股东。通过对400亩荒地中200亩的开发利用并且出租，也为村集体经济资产的保值增值找到了途径。

四、征地补偿资本化:理论分析

征地补偿实际上是被征收土地收益的资本化。如果征地补偿一次性支付给被征地的农村集体经济组织或农民后在短期内被消费掉的话，就不能够为其带来长期收入或生活保障，造成失地农民丧失生活来源。分析南海模式、宁波模式和昌平模式的共同点就在于通过农村集体经济资产的股份制 (或股份合作制)改革，将包括征地补偿费在内的村集体经济资产资本化，失地村民能够凭借股权获得红利，相当于征地补偿资本化之后每年能够给其带来收益，这就相当于农民自己种植作物所获得的收益。所以，征地补偿资本化至少是解决被征地农民长期收入和生活来源的一种途径。本部分进一步讨论征地补偿资本化的理论机制、条件等。

1.机制探讨

从理论上讲，征地补偿是被征收土地收益的资本化，这是根据“土地价格是地租的资本化”所得出的结论。被征收土地的补偿就相当于是土地价格，土地收益就相当于被征地者能够得到的地租。征地补偿就是支付给被征收土地者一笔资本，如果将其存入银行或投资的话能够为其带来的年收益至少不低于被征收土地的年收益。如果被征地者将征地补偿看做一笔收入并在短期内消费掉的话，那么征地补偿就不能够为其带来长期收入，被征地者将可能因此失去收入来源。

前面提到，征地补偿的资本化可以分为集体模式和个人模式。针对大多数农民的认知能力、投资能力和经营能力不足的问题，以农村集体经济组织为单位进行资本化是一种选择，将包括征地补偿在内的农村集体经济资产进行股份制改造，建立股份经济合作社 (条件成熟了可以建立股份公司)，经营集体经济资产，农民获得股份，行使股权，获得红利，作为土地被征收后的收入来源和生活来源。这种做法在法律上是否可行呢?按照《中华人民共和国土地管理法》等，征地补偿费等的分配方案由村民大会或村民代表大会讨论通过并实施，只要村民大会或村民代表大会同意将其作为集体经济资产进行资本化，就是完全可行的。关键在于农村集体经济组织(包括进行股份制改造后建立的股份经济合作社)要通过这笔资本赚取收入，而且这种做法要得到全体村民大会或村民代表大会的同意。

以此作为类比，如果土地被征收者将土地补偿款按照这种方式每月提取，将利息和本金在未来若干年内提取完，就像按月或年获得土地种植收益一样。比较每月提取本金与定期存款提取利息的差别，如表1所示。按照中国人民银行5年期定期存款利率5.1%计算，每月能够得到利息425元，到期后一次性取出本金10万元;如果按照类似按揭的存款方式每月能够提取本金和利息，连续提取20年的话，每月可以提取665.49元;连续提取30年的话，每月可以提取542.95元。这种做法与银行所实行的整存零取差不多，整存零取最长为5年而且每次只提取本金，利息最后结算，而这种做法把期限放得更长、每个月都平均提取本金和利息。

表1 比较定期存款与类似按揭的存款

当然，这里以住房按揭贷款的做法为类比并非一定要这样做，只是为了指出将征地补偿资本化，每月或每年通过征地补偿获得一笔收入，从长期中解决失地者的收入和生活来源问题，不至于让失地者在短期内将征地补偿款花掉之后彻底失去收入和生活来源。

2.征地补偿资本化的条件

征地补偿资本化是为了征地补偿能够成为赚取收入的资本，采取以农村集体经济组织为单位的形式，是因为村集体能够天然地具有组织农民的能力，而且在农村集体经济组织内部由于熟人社会的非正式制度约束，能够避免较高的外部组织交易成本。

第一，农村集体经济组织具有经营集体资产并赚取收益的能力。在浙江宁波市下发的《农村经济合作社股份合作制改革实施意见 (试行)》中对条件的强调指出，“原村经济合作社拥有一定数额的集体净资产;村集体有较为稳定的经营性收入来源”，这两条表明农村集体经济组织具有赚取稳定经营性收入的途径，让村民的征地补偿资本化是为了扩大农村集体经济组织的资本，为村民赚取收入，避免因经营不善造成损失，损害村民的利益。

第二，农村集体经济组织具有坚强有力的领导人或领导班子。这是能够让村民放心地将征地补偿款交给村集体经济组织经营的前提条件，如果村集体经济组织内部内耗严重，村干部“寻租”，最终的结果很可能就是村民不会放心让村干部经营征地补偿款，与其让村干部贪污、浪费掉还不如自己消费掉，这是再明显不过的道理。

第三，村集体经济组织能够发展出风险低、收入稳定的物业或产业。征地特别是大规模征地发生的地区主要是在城乡结合带或工业化、城市化的地区，在偏远地区虽然可能会由于修建公路、铁路等征地，但是不构成大规模征地。在城乡结合带或工业化、城市化地区，既为村民创造了大量就业机会，也为村集体创造了创业的机会，比如物业经营等，就像北京昌平白纸坊村在天通苑附近建设大市场、广东南海在“留用地”建厂房出租、浙江宁波江东区宁江村通过物业经营等，这些产业经营虽然不能够带来非常高的利润，但是只要城市化和工业化的进程不倒退，就可以通过物业经营赚取稳定的收入，从而保证居民每年能够获得分红。

第四，以村民的意愿为前提。通过召开全体村民大会或村民代表大会决定是否资本化，在绝大多数村民或村民代表同意的前提下，才可以进行资本化。

第五，以农村集体经济组织为单位进行征地补偿集体资本化。一是农村集体经济组织天然存在，无论是以生产队还是自然村的形式，都已经长期作为农村集体经济资产的所有权代表，承担着为村民经营集体资产、提供公共产品的职能，组织成本较低;二是农村集体经济组织内部构成“熟人社会”，其中的非正式制度不仅可以节约交易费用，有效地克服“搭便车”问题，减少违规行为，而且作为文化的一部分更接近于特定的文化内核，对人们行为的影响更加直接［9］，这降低了组织内部的治理成本。

3.征地补偿资本化是否可以普遍适用?

征地补偿资本化可以普遍适用，存在个人资本化和集体资本化两种模式。个人要使征地补偿成为赚取收入和生活保障的资本，而不是作为一笔意外收入消费掉。在个人存在短期财富效应并可能提高消费倾向的条件下，以被征收土地的农村集体经济组织为单位进行股份制或股份合作制改革，对农村集体经济组织的领导或领导班子经营集体经济资产并赚取稳定收入的能力提出了较高的要求，在农村集体经济实力较强，能够发展低风险、收入稳定的投资项目的地区适用，因为可以利用集体经济组织规模相对较大的资产赚取更高的利润率。但是，这种做法并非普遍适用，更不能够强制普遍采用。只有在条件具备的地方，在经过全体村民大会或村民代表大会同意后才可以实施。

五、结语及有待进一步研究的问题

中国的工业化和城市化进程将进一步推进，征地将继续大量存在。征地补偿实际上是政府从被征地者那里“购买”土地的价格，根据地价是地租资本化理论，征地补偿可以看做是土地收益的资本化，即未来若干年土地收益的折现。比较中国当前的征地补偿标准和土地收益折现值可以发现，从标准确定的依据上看，当前的征地补偿标准至少不能够算是很低，基本上合理。但是，失地者在拿到征地补偿费之后，可能由于财富效应导致较高的消费倾向在短期内消费掉，从而失去长期获得生活和收入保障的来源，因此重要的是将征地补偿资本化，成为为失地者获取收入和生活保障的资本。从资本化的主体来讲，可以采取个人资本化模式和集体资本化模式。

广东南海、浙江宁波和北京昌平等模式提供了土地补偿集体资本化的经验，将征地补偿连同其他的农村集体经济组织资产股份制或股份合作制改革，农民凭借集体经济组织成员的身份获得股权，成为股东，获得股息和红利，从而解决失地农民长期的收入和生活保障来源。然而，这种做法是有条件的，需要有坚强的农村集体经济组织领导或领导班子，具有经营集体经济组织的资产并获得稳定收入的能力。因此，征地补偿集体资本化并非普遍适用，更不能够强制采用，不过政府可以通过提供帮助、指导和政策优惠等途径引导被征地的农村实现征地补偿集体资本化，从根本上解决失地农民的长期收入和生活来源问题。

“征地补偿资本化”是一个命题，在中国土地所有权属于国家所有和农村集体所有的条件下，土地买卖受到严格禁止，征地补偿与土地价格存在差别。可以通过征地补偿资本化解决失地者的长期收入和生活来源问题。中国各地区经济发展情况千差万别，本文虽然提出了征地补偿集体资本化条件，但是满足这些条件是否就可以进行资本化，还有待进一步研究和讨论。广东南海、浙江宁波和北京昌平的做法仅是能够找到的部分地区的经验，在其他地区很可能会存在其他做法，也许是更有效率、更有价值的做法，还需要进一步研究。这些做法的适用性也需要进一步讨论。

［1］蒋省三，刘守英.土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查［J］.管理世界，2003，(11):87－97.

［2］刘宪法.“南海模式”的形成、演变与结局［A］.北京天则经济研究所.中国制度变迁的案例研究(土地卷)(第八集)［C］.北京:中国财政经济出版社，2011.68－132.

［3］赵义.南海:一场土地制度的试验［J］.南风窗，2001，(12):28 －31.

［4］陆学艺.城郊农村实现城市化的好模式——宁波江东区调查［J］.今日中国论坛，2007，(11):34－40.

［5］王量迪，朱军备.股份合作制:近郊农村城市化的“助推器”［N］.宁波日报，2008－10－25.

［6］中共宁波市委办公厅，宁波市人民政府办公厅.关于农村经济合作社股份合作制改革实施意见(试行)［DB/OL］.宁波农经网，2001－08－08.

［7］浙江省宁波市北仑区人大调研组.浙江省宁波市北仑区农村经济合作社股份制改革调研报告［EB/OL］.http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews＆NewsID=28579.

［8］姚卜成.土地股份制改革的昌平模式［EB/OL］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_49f2f89101007ksv.html.

［9］冀县卿.企业家才能、治理结构与农地股份合作制制度创新［J］.中国农村经济，2009，(10).

(责任编辑:刘 艳)