巴西公务员培训机制及其启示

● 李文静 张蕾蕾 刘婉娜

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我国历来非常重视党员干部的教育培训，将其作为推动党和人民事业发展的一条成功经验。巴西是发展中国家和新兴市场国家的代表，经济发展水平和我国比较接近，虽然两国体制不同，但认真总结和学习巴西公务员培训的先进理念和成功作法，对于新形势下推动我国干部教育培训工作改革创新具有一定借鉴意义。本文在实地考察和调研的基础上，探讨巴西公务员培训机制及其启示。

一、巴西公务员培训机制概况

自20世纪80年代开始推行公务员制度以来，巴西经过多年的探索和不断完善，建立了与本国经济发展水平、历史沿革、文化传统以及政府体制相适应的公务员培训机制，取得了很多成功经验。

1.法律法规体系

巴西将公务员培训作为重要国家战略，通过立法对公务员培训进行规范和保障，使公务员培训工作有法可依、有章可循。巴西公务员培训法规体系是根据本国实际情况并借鉴欧美发达国家经验建立的，主要由公务员法、政府颁布的政令法规和具体规章等三个层面构成。公务员培训法律法规对公务员培训的权利和义务、培训目标、培训方式以及考核评估等方面都做出了明确的规定。其中特点比较突出的是，将培训与考核、升职和加薪等方面相挂钩。主要有两方面规定，一是公务员每2-3年进行一次考核，如果公务员想晋升，除了考核成绩外，必须达到规定的培训时间。二是公务员有权提出离岗读硕士、博士学位申请，毕业即可提高工资。

总体来看，巴西公务员培训法律法规体系都是比较规范和完善的，明确了公务员培训的权利和义务，加强了对公务员参加培训的约束和激励，有效提高了公务员参加培训的主动性和积极性，从制度上和法律上保证了公务员培训工作的顺利进行。

2.培训管理体制

经过多年的建设和发展，巴西目前已经形成了比较完善的由各级政府培训管理部门和各类施教机构组成的公务员培训体系。各级政府均设有公务员培训管理部门，主要负责培训计划制定、任务分配、质量评估、培训机构管理等工作。施教机构主要包括政府所属培训机构、大学、社会组织以及私人专业公务员培训机构，负责项目研发、内容设计和教学安排。

培训项目根据项目特点和性质不同，由培训管理部门主要采取直接委托或公开招标形式下发给各类培训机构。一是较高级别公务员和专业化很强的公务员教育培训项目，一般直接委托给政府所属专业培训机构，如巴西国家行政学院主要承担此类项目。二是学历教育和短期专题培训项目，主要通过政府委托或招标下发给具有专业优势的高等院校，圣保罗大学等院校经常承担此类培训。三是专业领域培训，主要是由政府委托给专业组织，如巴西的行业组织、产业协会等。四是专业化培训项目，由政府通过招标下发给社会组织、私立专业培训机构。巴西政府都允许私立培训机构进入公务员培训领域，面向联邦政府部门提供专业化培训服务。

培训经费管理。巴西公务员培训经费由财政承担，个人不需任何费用。巴西各级政府部门对培训经费给予充分保障，每年都要从预算中划出一定比例的资金用于计划内和临时必要的培训。公务员参加大学的长期专业培训，如圣保罗大学、巴西利亚大学等，培训费用会采取财政支付、大学自有资金和用人单位共同承担的方式。

3.培训分类和主要内容

巴西公务员培训主要以提高公务员适应工作岗位的素质能力为主要目标，根据培训对象的不同，主要包括新录用公务员初任培训、一般在职人员在职培训和中高级公务员专门培训三大类别。 除了面向所有公务员开放的一般性课程外，还根据不同岗位、不同层次培训需求开发培训课程，设立培训模块和培训菜单，内容主要包括二大方面，一是全面提高履岗能力的知识和技能的学习与训练，主要包括管理课程、领导艺术课程、政策课程；二是职业道德培训。巴西政府特别注重开展公务员职业道德培训，强调公务员整个工作生涯都要接受职业道德培训，以维持其高标准的个人行为准则和执行公务时的公正，更有效地为政府服务。

4.网络培训

巴西政府在开展传统方式培训的同时，近年来积极推进公务员培训信息化和网络化，大力加强网络课堂和远程教育网建设，加强各类公务员培训网络课程开发，目前网络培训已经广泛运用到各级公务员培训中。巴西政府通过培训门户网站为各级公务员提供政府管理、领导艺术、政策、人际交流、项目管理等各类培训课程，并在网上为学员答疑。公务员可以根据工作需要在线查询各种培训计划或项目的具体内容来选择适合自己的培训课程，学习时间可以灵活掌握。通过开展网络培训，有效弥补了面授培训存在的问题和不足，也解决边远地区公务员参加培训的交通问题，大大提高了培训质量和效益。

综上所述，巴西公务员培训采取的是政府主导下的市场化运作模式，拥有完备培训管理和施教体系，体制机制健全规范，培训经费保障非常充足，优质培训资源的来源和渠道多样化，培训内容针对性强，网络培训普及面广，确保了各类公务员培训的顺利开展。

二、巴西公务员培训机制主要特点

1.采取分级培训方式

巴西公务员涵盖面较宽，公立学校、医院的教师和医生都属于公务员编制。巴西政府机构分三级，即联邦政府、州政府和市政府，公务员也相应分三级。各层级之间没有垂直管理的上下级关系，联邦政府公务员、州政府公务员、市政府公务员的招录都是相互独立的，如果一个层级的公务员想到另外一个层级从事公务员工作，必须参加考试，不能跨层级自然流动。与此相应，巴西公务员培训也采取分级方式，即联邦、州、市政府分别负责本级公务员的培训。培训工作由各级人力资源管理部门主管，交由所属或其他培训机构具体执行。比如联邦政府计划预算管理部的人力资源司负责联邦一级公务员的培训，圣保罗州、圣保罗市的人力资源部门分别负责本州、本市公务员的培训。

2.财政全额拨付培训经费

巴西各级政府对人力资源开发非常重视，财政对培训经费给予完全保障。巴西利亚大学人事司和索罗卡巴市职业培训学院的负责人介绍说，每年末政府财政部门都会召开会议，听取学校意见，安排下一年度公务员培训经费。为了加强财政资金监管，政府也会派出人员进驻学院，监控经费的用途。公务员参加短期培训是免费的，参加大学的长期专业培训，可能会采取财政支付一部分、大学自有资金一部分、用人单位交付一部分的方式。索罗卡巴市政府还为失业人员、企业主和工人提供免费的职业培训。如果非营利机构承担公务员培训等人事管理工作，可以享受相关的免税政策。

3.培训机构多元化

巴西公务员培训的主管部门是各级政府人力资源管理部门，但培训机构呈现多元化。第一类是各级政府的公务员培训学校。联邦政府层面是国家行政学院，虽然主要承担联邦一级公务员培训，但其他地区只要有培训需求，都可向国家行政学院提出申请，由其组织专项的培训班。州、市政府层面是公务员培训学校，如圣保罗市公共服务管理学院、索罗卡巴市公务员培训学校、玛瑙斯市公务员培训学校等，这些学校主要开展1年以内的短期培训。第二类是联邦政府部门设立的专业培训学校，如巴西财政部设立的财政学校是巴西财政部内设的培训机构，在全国十个财税区都设有代表处。第三类是高等院校，如圣保罗大学、里约大学、巴西利亚大学等著名学府，不仅从事培训理论研究，也承接政府委托的公务员培训工作。第四类是信誉好的私人机构。如蒙卡瓜市由于城市规模小，公务员人数较少，因此把公务员招考、培训、人事管理等具体事务外包给一家专业机构，这个机构承担了类似于市公务员培训学校的职责。

4.注重社会责任培训

在巴西，社会责任教育是公务员培训的重要内容。新录用公务员必须接受初任培训，除了政府架构、法律法规、公共事务管理、公共政策制定、公共管理哲学、伦理学等基础课程外，还包括遵纪守法、公正廉洁、社会责任、敬业精神、服务大众等职业道德方面的内容。不同地区的公务员培训学校会根据本地区的特点设计课程，培养公务员的社会责任。亚马孙州玛瑙斯市经济欠发达，穷人比较多，公务员学校经常举办一些实践活动，如募集食物向穷人发放，让公务员有机会接触底层群众，培养同情弱势群体、服务穷人的意识。从我们接触的公务员看，也表现出较强的社会责任心，如圣保罗市政府为方便人们找工作，将职业介绍所设立在市内火车站台，办公条件差，工作时间长，工资比较低，但工作人员的服务精神让人钦佩。

5.培训与个人发展挂钩

巴西《公务员法》明确规定了公务员有接受教育和培训的义务和权利，从而为公务员培训工作提供了法律保障。但《公务员法》没有对公务员培训的时间、内容做出统一的硬性规定，各级政府和机构可根据情况自行制定。巴西政府靠什么激励公务员参加培训的积极性呢，圣保罗市人事厅和巴西利亚大学培训部工作人员介绍了两条原因，一是公务员可以提出离岗读硕士、博士学位的申请，毕业后返回岗位即可提高工资；二是公务员每2-3年需进行一次考核，如果公务员想晋升，除了考核成绩合格外，必须达到规定的培训时间（培训时间由各单位自行规定）才能提出申请。因此，公务员要想获得个人发展，参加培训，不断更新知识，提高自身素质是必经之路。

三、几点启示

1.各级政府要保障培训经费

从调研情况看，巴西公务员培训经费纳入各级政府财政预算，从而保证了稳定的培训经费来源；政府所属的培训机构人员均属于公务员序列，从而保证了培训队伍的稳定。目前，我国公务员培训经费来源渠道多种多样，有财政分别拨付给培训部门、组织部门和人事部门的专项经费，有国内外企业的出资和个人的捐助，也有培训机构自身经营的收入。由于公务员培训经费来源不稳定，财政拨款严重不足，加上承担公务员培训的大部分机构（无论是行政学院还是培训中心）都属于事业单位编制，不得不靠自收自支解决人员生活问题，不能把精力全部投入到公务员培训工作当中。因此，公务员培训机构具有稳定的培训经费来源是保证培训质量和规模的基础。

2.要认真抓好培训规划的制定和落实

巴西没有全国统一的公务员培训规划，由各级政府人力资源部门制定本级公务员培训规划或年度计划。他们的培训计划紧密围绕本级公务员岗位职责需要制定，由于岗位需要明确具体，所以培训计划能够落实。我国政府基本每5年出台一个干部培训规划纲要，各个培训机构按纲要精神编制年度计划，由于计划针对性不强，有时造成计划落空。我国应在发扬培训规划战略性、长远性特点的基础上，认真做好与公务员具体岗位需要相适应的培训规划（计划），保持培训规划（计划）的科学性、一致性和实用性，真正做到“有计划、能落实”。

3.要加强社会责任培训

巴西公务员的社会责任意识比较强，体现在他们的职业道德和专业精神上，从一个侧面反映出巴西政府是服务型政府。我国对公务员的培训更偏重于思想理论学习和专业知识更新，公仆意识和社会责任方面的培训相对忽视，而这些才是公务员最需要具备的素质。我国正处于从管理型政府向服务型政府转变时期，应该加强社会责任教育，并贯穿于公务员职业生涯的始终。从政治立场、就业观念、职业准则、工作环境、工作目标等各方面塑造公务员应具备的价值观念，从公务员的品质、态度、行为方式和法律、规则、纪律等方面培养公务员必须遵循的行为规范，比如公民意识、守法意识、服务意识、社会责任，爱岗敬业、公正廉洁等。

4.要提高公务员参加培训的自觉性

巴西与我国都制定了《公务员法》，明确了公务员有参加培训的义务和权利。我国还出台了有关干部培训的专门条例，如2006年的《干部教育培训工作条例（试行）》，2008年的《公务员培训规定（试行）》等，对干部（公务员）培训的对象、时间、内容、方式等提出了更为详尽的要求。但从调研情况看，巴西公务员参加培训更主动自觉，每个级别的公务员心态都很平和，究其原因是公务员的培训与晋升挂钩，与个人的发展挂钩。因此，我国要真正解决公务员参加培训不积极、不主动的问题，除了设计好的培训项目提高培训的吸引力外，应该实行培训与个人晋升挂钩的制度。

5.要大力发展远程培训

巴西国土面积850万平方公里，由于幅员辽阔，面授培训形式给边远地区的公务员参加培训带来不便，而且往返交通费用昂贵。近年来，巴西政府大力推行“网上课堂”、“网上学校”， 将公务员培训内容在网上发布，在网上为培训学员答疑，大大提高了培训的效益，并且逐步建立起现代远程教育网，目前已经广泛运用到培训工作中。我国与巴西的情况类似，而且“工学矛盾”比巴西更为突出。因此，大力发展远程教育培训形式十分必要。