深化国务院机构改革迈出坚实步伐

● 郭 沛

（作者系中央编办行政管理体制改革司司长）

党的十八届二中全会、十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。这些领域的机构改革，将对经济社会发展产生深远影响。

一、这次国务院机构改革的背景

这次国务院机构改革是在社会主义市场经济体制已经建立、社会主义法律体系已经形成、社会主义行政体制改革目标已经确立、国务院机构组织架构基本建立的大背景下进行的。改革开放以来，为适应我国经济社会发展需要，国务院先后进行了6轮集中的机构改革，建立健全了宏观调控职能体系，完善了市场监管体制机制，加强了社会管理部门和公共服务机构建设。通过持续不断的机构改革，目前已基本形成适应社会主义市场经济体制的国务院组织架构，为推动科学发展、促进社会和谐提供了有力保障。

党的十八大提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，要求稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系，明确了新一轮机构改革的主要任务。与改革目标和要求相比，当前国务院机构在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题，主要是：一些机构设置不够合理，政企、政事、政社不分，职能越位、缺位问题依然突出，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好；职责交叉、行政管理资源分散，权责脱节、争权诿责现象依然较多，行政效能不够高；一些领域机构重叠、人浮于事问题依然存在；行政权力的制约监督机制不完善，不作为乱作为、以权谋私、贪污腐败等现象尚未得到有效遏制。这些问题，一定程度上制约了社会主义市场经济体制的完善，抑制了经济发展活力和社会的积极性、创造力，必须下决心通过改革加以解决。

这次国务院机构改革是贯彻党的十八大精神的重要举措，总的思路是积极稳妥、循序渐进、成熟先行。一方面充分利用了换届改革等各种有利条件，坚定推进一些重点领域的机构调整；另一方面又充分考虑了经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持了国务院机构总体相对稳定。对于这次机构改革没有解决的问题，将继续通过职能调整或必要的机构调整加以解决。

二、这次国务院机构改革的主要内容

这次国务院机构改革，深入推进政企分开，加快完善社会主义市场经济体制，从体制机制上加强社会建设，保障和改善民生，在6个重点领域取得了突破，力度比较大，解决了一些事关重大、社会关注的难点问题。

（一）实行铁路政企分开。铁路是国民经济大动脉，在综合交通运输体系中举足轻重。但由于长期政企不分，铁路企业不能真正成为自负盈亏、自担风险的市场主体，内部缺乏动力、外部缺少压力，运行成本高、效益差、融资难；由于政企不分，政府安全监管和企业安全管理搅在一起，角色冲突，责任不清，铁路安全缺乏制度保障；由于铁路没有纳入综合交通运输体系，与公路、水路、民航的组合优势难以发挥，客运零距离换乘、货运无缝化衔接难以实现，综合运输成本居高不下。这次改革将铁道部一分为三：一是将拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，从体制上形成真正意义上的大交通格局，加快推进综合运输体系建设。二是组建国家铁路局，承担铁道部其他行政职责，强化政府安全监管责任。三是成立中国铁路总公司，承担铁道部企业职能，作为市场主体和铁路安全生产责任主体，确保铁路运营秩序和安全。同时明确继续深化铁路改革，要求中国铁路总公司不断提高管理水平，完成好重要运输任务，为人民群众提供安全、便捷、优质服务。

（二）组建国家卫生和计划生育委员会。卫生和计划生育直接关系出生人口素质和人民健康水平。我国实行计划生育以来，计划生育事业取得历史性成就，有效缓解了人口对资源环境的压力。但卫生与计划生育服务体系资源分散、重复建设日益突出。整合卫生和计划生育机构，可以从体制上推进基层医疗服务和计划生育服务资源的优化配置，方便群众看病就医，推进基本医疗服务均等化；也可以依托现有医疗卫生系统优势资源，更好地解决出生缺陷等影响优生优育问题，实现卫生和计划生育工作双加强。此外，近年来我国总和生育率一直呈下降趋势，人口老龄化问题日益突出，将人口计生委研究拟订人口发展战略、规划及人口政策的职责划入发展改革委，也有利于加强人口发展战略规划与国民经济和社会发展规划的统筹衔接，促进人口、资源、环境协调可持续发展。

（三）组建国家食品药品监督管理总局。食品药品直接关系人民群众身体健康和生命安全。改革前，质监部门管生产、工商部门管流通、食品药品部门管消费，分段监管割裂了食品安全监管的内在联系，重复监管和监管缺位并存，各部门监管资源分散难以形成合力。改革后，由国家食品药品监管总局对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监管，从体制上消除了重复交叉和监管盲区，强化和落实了政府监管责任。国家食品药品监督管理总局成立后，不改变现有药品监管检测的体系、队伍，还可以借食品监管资源整合，弥补药品监管力量不足，提高整体监管效能。面对食品药品安全监管的严峻形势，改革方案还特别强调，食品药品监管部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制，充实加强基层监管力量，切实落实监管责任，不断提高食品药品安全质量水平。

（四）组建国家新闻出版广电总局。新闻出版广播影视业是文化产业事业繁荣发展的重要方面。当前，以数字技术、网络信息技术为核心的现代信息传播技术的不断创新，多种媒体综合发展，广播影视和新闻出版你中有我、我中有你，融合度越来越高。不少电台电视台办有报刊、网站，不少网站也办有电子报刊、网络电台电视台。现行分部门管理的体制难以适应新形势下新闻出版和广电业态发展的需要，一定程度上导致各类文化企业业务单一，竞争力弱，难以形成规模优势和集约优势。组建国家新闻出版广电总局，统筹新闻出版广播影视资源，加强综合管理，可以从根本上解决新闻出版总署和广电总局在网络视听节目管理、推进基层公共文化服务、记者证管理等方面存在的多头管理、职责交叉、资源分散等问题，符合现代新闻出版广播电影电视产业发展规律，有利于进一步推进文化体制改革，促进文化发展繁荣。

（五）重新组建国家海洋局。长期以来，我国海上执法力量分散，海洋局的中国海监、农业部的中国渔政、公安部的边防海警、海关总署的海上缉私警察，都自建专用码头、舰船以及监控、通讯和保障系统，重复建设、浪费资源。几支队伍多家发证、重复登船、重复检查、多次收费，增加企业和群众负担，各方面反映强烈。这次改革，推进海上统一执法，整合海上执法队伍和职责，重新组建国家海洋局，以中国海警局名义开展海上维权执法，有利于加强海洋资源保护和合理利用，维护国家海洋权益。为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会。

（六）重新组建国家能源局。我国是能源生产和消费大国，从体制上保证国家能源安全和能源行业发展意义重大。上一轮国务院机构改革时，设立了国家能源委员会，同时组建发展改革委管理的国家能源局，将能源管理与经济社会发展规划和宏观调控有机结合，实际效果良好。但电力监管独立于能源监管之外，而市场准入和价格管制等电力监管的主要手段大部分在发展改革委和原能源局，电监会与原国家能源局在电力改革、投资准入、项目审批和价格等诸多方面职责交叉。这次改革，将原国家能源局、电监会的职责整合，重新组建国家能源局，有利于统筹谋划能源行业发展，强化能源监督管理，提高监管效能。

三、这次国务院机构改革的新特点

这次国务院机构改革紧紧抓住经济社会发展的主要矛盾和问题，稳中求进、突出重点，在实现中国特色社会主义行政体制目标上迈出了坚实步伐，体现出新的特点，为继续深化改革积累了宝贵经验。

一是机构改革与职能转变紧密结合。国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中具有至关重要的作用。这次国务院机构改革与职能转变同步推进，把职能转变放在更加突出的位置，行政体制中存在的许多问题通过职能转变来解决。这比单纯的机构调整更有意义。在部门“三定”规定中，专门增加了职能转变的章节，细化职能取消、职能下放、职能整合、职能加强。

二是上下联动推动机构改革。在研究起草国务院机构改革方案过程中，总结借鉴了地方机构改革先行先试的实践经验，丰富和完善了方案内容。与以往先中央后地方的做法不同，这次改革通盘考虑中央与地方食品药品安全监管体制问题，在组建国家食品药品监管总局的同时，一并部署地方政府食品药品监管体制改革，力争用最短的时间自上而下理顺体制，确保全国食品药品安全监管到位。

三是实施机构改革的步伐明显加快。以往新组建机构“三定”工作在机构改革方案通过后才启动，用时较长。这次改革，3月18日国务院第一次常务会议，就审议通过了国家食品药品监督管理总局和国家铁路局的“三定”规定，并明确4月底前完成制定国家卫生和计划生育委员会、国家海洋局、国家能源局的“三定”规定，5月底前完成制定国家新闻出版广电总局的“三定”规定，有力保障新组建机构按照新职责新要求开展工作。

四是更加注重运用法治思维和法治方式深化改革。3月14日，十二届全国人大一次会议审议批准国务院机构改革和职能转变方案，不再保留铁道部。与此同时，中国铁路总公司完成工商登记注册，承接铁道部所有企业职能和相关权利义务，从法律上实现了铁路运输、建设各项工作无缝衔接，为确保铁路运营秩序和安全提供了法律保障。机构改革涉及许多法律法规的修改，这次改革把方案实施同有关法律、行政法规修改工作同步考虑、同步推进，及时修改和废止不合适的现行法律法规，巩固改革成果，推进依法行政。

五是积极回应社会改革呼声。改革方案起草过程中，广泛搜集了社会各界对国务院机构改革的意见建议，还组织专门力量从网上搜集了舆情，按关注程度进行了排序。从结果看，这次改革涉及的6大领域，都在各方面建议比较集中的前10位，针对性比较强，高度凝聚了改革共识，各方面评价都比较好。

国务院机构改革是一个不断探索和深化的过程，既不能一蹴而就，也不能止步不前。今后还要紧紧围绕中国特色社会主义行政体制改革目标，不断破除影响科学发展的体制机制障碍，为全面建成小康社会提供保障。