把职能转变摆在更加突出的位置

● 王龙江

党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，对国务院机构改革和职能转变作出全面部署。方案把机构改革与职能转变紧密结合起来，把职能转变摆在更加突出位置，强调以更大力度、在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，在一些关键领域、重点环节迈出了比较大的步伐，重点亮点都比较突出，较好地回应了社会关切。李克强总理在国务院第一次全体会议上提出，政府职能转变是新一届政府开局要办的第一件大事，也是这个方案能否成功的关键。这里，我围绕政府职能转变，谈几点对方案的学习体会。

一、加快政府职能转变的重要性紧迫性

政府职能是政府部门的权力来源和运行基础。机构是职能的载体，在行政体制改革中，机构的调整变动是“表”，职能转变是“里”，职能转变涉及到政府及其部门的权力调整，是行政体制改革的关键和核心，是真正伤筋动骨的自我革命。历史上的多次机构改革，之所以会出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，一个重要的原因就是注重机构撤并这个形式较多，而在转变职能这个实质上着力不够。

1982年以来，我国进行了七轮较大规模的行政体制改革，适应改革开放和经济社会发展的需要，政府职能转变不断深化，取得实质性进展，宏观调控体系逐步健全，市场监管、社会管理和公共服务职能进一步加强，初步形成与社会主义市场经济体制相适应的政府职能体系。与此同时，政府职能转变还不到位，越位、错位、缺位的问题仍然比较突出。主要表现在四个方面：一是对微观经济活动的直接干预依然较多，仍管了不少不该管也管不好管不了的事，一定程度上制约了经济社会发展和活力；二是经济调节和市场监管职能有待加强，社会管理和公共服务还比较薄弱，宏观管理仍需加强，一些该由政府管理的事还没有管住管好；三是中央与地方权责关系划分不合理，国务院部门管得过多过细，影响了地方积极性、创造性；四是在有些领域，职责交叉、资源分散的问题也比较突出，影响行政效率和政府形象。这些问题，需要加快政府职能转变加以解决。

二、政府职能转变的总体要求和考虑

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对加快政府职能转变作出全面部署。党的十八大进一步提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。按照这一总体要求，这次改革强调以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会和地方放权，减少对微观事务的干预，以进一步激发经济社会发展活力；同时加强和改善宏观管理，严格事后监管，确保国务院部门把更多精力集中到事关长远和全局的重大事项上来，提高政府管理科学化水平。这主要是基于以下几点考虑：

第一，政府职能转变的重点是处理好政府、市场、社会的关系，实质上是要厘清政府职责边界，解决政府应该做什么、不应该做什么问题，该取消的取消、该下放的下放、该转移的转移，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用和社会力量在管理社会事务中的作用。

第二，政府职能转变的根本目的是通过减少对微观事务的干预，激发经济社会发展活力，解放和发展社会生产力，最大限度释放改革红利，促进经济持续健康发展和社会全面进步。

第三，政府职能转变要处理好中央与地方的关系，合理划分不同层级政府事权，以充分调动地方的积极性和主动性，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。

第四，政府职能转变不是一味地强调“不管”或“少管”，在减少下放权力的同时，还要加强管理和服务，全面履行政府职能，把该管的切实管住管好。

需要说明的是，政府职能转变是一个逐步深化的过程。不同社会发展阶段、不同的意识形态下，对政府职能的认识也是不同的。政府职能的边界和重心，随着经济社会发展和国家工作重心及担负任务的变化会相应发生变化。

三、简政放权是政府职能转变的首要任务

这次国务院职能转变，最大的特点是简政放权。一是向市场放权，着力解决政府对微观经济活动干预过多的问题，发挥市场配置资源的基础作用，把社会主义市场经济条件下，该由市场发挥作用的交给市场，由企业和个人自主决策、自担风险，从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发企业和个人创业的积极性。二是向社会放权，着力解决政府在社会事务中既包揽过多、又不到位的问题，培育和发展社会组织，充分发挥社会力量在管理社会事务中的作用，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理服务、参与社会事务管理，更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。三是向地方放权，着力解决国务院部门管得过多过细的问题，充分调动中央和地方两个积极性，激发地方政府特别是基层政府的潜力，进一步发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。在下放权力的同时，强调该加强的加强，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制，真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预。

这次国务院职能转变提出的十项具体措施，有六项都属于简政放权，主要有三个大的方面。

（一）充分发挥市场配置资源的基础性作用。

在社会主义市场经济条件下，该由市场发挥作用的应交给市场，上项目、做投资要更多由企业自主决策。目前，企业和个人办事难、成本高的问题比较突出，抑制了人们创业的积极性。一是市场主体准入门槛过高。按照现行规定，从事前置性许可经营活动的企业，要先经相关部门许可后才能进行工商登记。这类前置许可目前有230多项。工商登记和前置许可在实践中往往互为前提。比如一个企业申请工商登记，工商局说须提交环境影响评价文件，环保局告知办理环评手续必须先在发展改革委备案，发展改革委告知须持营业执照才能备案。这种“鸡生蛋、蛋生鸡”的问题，成为抑制投资创业的重要因素。二是对经济活动管得过细。企业上项目、搞投资，都要经过核准或者备案后，才能依法办理环评、规划、土地、安全生产、清洁生产等审批。投资项目核准、备案的程序多、时限长。开展生产经营活动，还要缴纳各种费用，每年还有各类年检、抽查。企业对此反映强烈。三是对企业和个人资质资格认定和许可过多。政府管了许多本应由市场机制解决的事情，严重束缚了企业和个人的自主性、积极性，客观上也抬高了就业门槛。根据人力资源社会保障部公告的第一批职业资格目录，由政府部门颁发的个人水平评价类资格证书有229项，其中国务院部门直接颁发有23种，如房地产经纪人、企业法律顾问、审计专业技术资格等。国务院部门对企业和个人准入类资质资格许可还有233项，占国务院部门全部许可项目的21%。社会普遍反映，资质资格证书名目繁多、重复交叉，考试多、证书滥、培训乱、收费高。为从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发企业和个人投资创业的积极性，这次改革提出了“四个减少”和一项改革：一是减少投资项目事项。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。二是减少生产经营活动审批事项。按照市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项不设立审批的原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。三是减少资质资格许可和认定。除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质资格许可外，其他资质资格许可一律予以取消。按规定需要对企业事业单位和个人进行水平评价的，改由有关行业协会、学会具体认定，国务院部门只负责制定职业标准和评价规范。四是减少行政事业性收费。取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准。五是改革工商登记制度。将“先证后照”改为“先照后证”，除涉及国家安全、公民生命财产安全外，商事主体直接向工商登记部门申请登记。并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，放宽工商登记其他条件。同时，大力推进商务诚信建设，加强对市场主体、市场活动监督管理，落实监管责任，做到“宽进严管”，切实维护市场秩序。

（二）充分发挥社会力量在管理社会事务中的作用。社会组织是当今世界除政府、企业之外的重要组织形式，对促进就业、提供公共服务发挥着越来越重要的作用，也是人民群众参与社会管理的重要途径。目前，我国社会组织既培育发展不足，又规范管理不够。按现行规定，社会组织在登记前必须先找一个党政机关或者特定事业单位作为业务主管单位挂靠，获得业务主管单位同意后才能向登记管理机关申请登记。许多社会组织因找不到挂靠单位无法登记，也就难以将其纳入依法管理的轨道。一方面大量未经登记的社会组织公然从事各种活动得不到及时纠正和查处，另一方面社会组织一旦取得登记后开展活动又得不到应有支持，还缺乏有效监管。相当一部分社会组织行政化、垄断化严重，成为“二政府”，社会组织缺乏应有的自主性和活力。为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，这次改革社会组织管理制度，坚持培育和管理并重，在降低登记门槛的同时，加强监管，促进社会组织健康有序发展。一是逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。二是重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，降低其登记门槛。三是严格依法管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，推动社会组织完善内部治理结构，促进社会组织健康有序发展。

（三）充分发挥中央地方两个积极性。合理划分中央和地方事权关系，是政府职能转变的重要内容。目前存在的突出问题，一是国务院部门管得过多过细，需要“跑部进京”的事情较多。二是地方政府事权、财权和责任不匹配，很多事情所需资金、项目、审批和管理手段掌握在国务院部门，但往往要由地方政府落实并承担责任。为更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，这次改革提出了“两个下放一个减少”：一是下放投资审批事项。对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；对国家扶持地方的一些项目，国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排。二是下放生产经营活动审批事项。凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的一律下放地方。三是减少专项转移支付。完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。

在突出简政放权的同时，这次国务院职能转变，也明确了优化职能配置、减少部门职责交叉和资源分配，改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设和依法行政等方面的具体任务措施。