积极构建一体化大交通：深圳市交通管理体制改革探索与实践

● 孙福金 华金辉

交通是一个城市经济社会可持续发展的基础，创新交通管理体制，不仅是行政管理体制改革的重要内容，更是推动城市持续快速发展的重要保障。深圳市从上个世纪80年代开始，就沿着一体化大交通的方向，不断改革探索。

一、立足“大行业”，构建大运输管理体制

深圳市建市之初，整个区域划分为特区内和特区外，特区内为城区，特区外为宝安县；且特区内处于大开发大建设时期，各个领域的建设任务繁重。为推进深圳经济特区大发展，将整个城市建设系统划分为三个大环节：城市规划、城市建设、城市管理，政府职能按此三环节进行配置，且特区内和特区外实行不同的管理办法。交通运输管理体制就是在这种大的管理格局下逐步构建的。总体上，交通规划由市规划部门负责，特区内市政道路建设和管养分别由市建设部门、城市管理部门负责，特区外公路由交通部门下设的公路管理机构负责，市交通运输部门主要负责客货运输业。

为使各种客货运输适应经济社会发展的需要，深圳市在上世纪80年代初期就打破多头管理、行业分割、政企不分的传统体制，实现运输方式由分散单项管理向多种运输方式统筹综合管理转变，将公路运输、水路运输、空运、铁路运输和邮电通信集于一个部门管理和协调（具体的机构设置形式在不同的阶段有所不同）。运输业管理集中统一，较好地解决了各种运输方式的衔接问题，推进了客货联运，充分发挥了各种运输方式的优势，促进了运输市场的开发，增强了综合运输能力，较好地推动了商贸、旅游等行业的发展，增强了深圳市作为区域性客货运输中心的功能。

二、立足“大系统”，构建大交通管理体制

现代交通系统是一个立体化、综合化的系统，客货运输业是其中一部分，整个系统主要包括基础设施系统、客货运输系统、交通控制系统（交通标志、信号等），三个系统密切联系、相互促进、相互制约，尤其是基础设施系统如果满足不了客货运输的要求，运输业内部尽管运输方式能做到有效衔接，但仍难达到最佳效果。尤其是经过30年的快速发展，深圳市逐步发展为一个初具规模的现代化城市，经济社会和城市的发展都迈向新阶段，同时面临着科学发展的新形势，加快转变经济发展方式，加快社会建设等已成为新时期的重要使命。经济转型、社会转型和城市转型，要求城市交通管理体制进行新的变革，建立在特区成立之初大开发大建设基础上的三个系统分离的管理模式已不适应新的发展要求。为此，在2009年实行大部门制改革时，深圳市按照系统整合、综合管理的思路，将相关职责与机构予以整合，成立了综合性的交通运输委员会。

通过改革，将分散在交通、规划、交警、城管等多个部门的职责予以归并，具体包括：规划部门负责的组织编制城市综合交通规划；交通部门负责的全市交通运输方面的行业管理；交通警察部门负责的依附于道路上的交通信号灯、电子眼、显示器、交通标牌、标识、标线、护栏等交通设施的管理；城市管理部门负责的道路上的路灯、绿化等附属设施的维护和管理；建筑工务部门负责的市政道路、桥梁及相关交通设施等政府投资工程项目的建设等职责。基本将三大系统的职责归并到交通运输委员会，形成了大系统管理格局，为优化组合各要素、发挥整体效能提供了重要保障。

三、立足“大路网”，整合公共道路管理职责

1993年，深圳市撤县建区，全市实现了城区化，但公共道路管理仍沿袭城市化之前的二元管理模式，即公共道路分为市政道路和公路两类，市政道路网主要在原特区内，公路网主要在原特区外。在管理体制上，市政道路实行规划、建设、管养三分离，规划由市规划部门负责，建设由市建筑工务部门负责，养护管理由城管部门负责；公路则是规划、建设、管养一体，均由市交通部门下属的公路局负责。由于两个路网的规划不统一，路网建设、运营、管养等职能被分割，多头规划、分头建设、缺乏统一建设标准和统筹，造成各道路建设项目孤立、分散，难以互联互通，路网不完整，断头路较多，特别是原特区内外交通设施差异悬殊，难以适应城市发展的需要。为此，深圳市打破公共道路的性质区分，统一按城市道路管理，即统一规划、统一设计标准、统一管养标准、统一执法规范，统筹安排建养资金，并明确由市交通运输委统一负责，彻底改变了二元管理格局，改善了整个路网建设，提高了道路使用效能，提升了城市化水平。

四、立足“大区域”，实行特区内外一体化管理

深圳市的城市发展道路，先主要发展中心城区，后辐射到外围。与此相应，城市交通管理表现为对原特区内实行垂直管理，区政府不承担交通运输管理职责；对原特区外则实行分级管理，特区外的区政府设有运输部门和公路管理部门，市里主要是指导。随着全市城市化水平的整体提升，这种特区内外二元管理模式与“特区一体化”的要求不相符。为此，在深化改革中，从促进区域整体发展要求出发，打破了区域上的二元管理模式，由市交通运输委员会统筹全市道路规划建设和客货运输，各区不再履行相关职责。改革后，交通运输由二元管理转为一元管理，由分散发展转为一体化发展，交通运输资源不仅在全市范围内得到优化配置，而且还能更好地与珠江三角洲其他城市有效对接，提升了区域交通管理水平。

五、立足“大部制”，探索决策与执行相分离的管理模式

在完善大交通运输体制过程中，围绕改革后如何更好地促进各种运输方式的衔接、路网的有机统一、区域发展协调等目标，对交通部门的组织结构进行了不断探索。2001年改革时，探索将决策、执行、服务职能相对分离，市局机关作为决策层，主要负责制定规划、政策标准和监督协调；按区域和专业设立了8个分局作为执行层，重点负责行政执行、运输市场监管和执法等；并设立了5个办事处作为服务层，具体承担为行业企业、经营业户、市民提供交通运输领域的行政许可管理、证照审验发放等服务事宜。这次改革，改变了过去上下层级职能“同构”，且各自集决策与执行职能于一身，系统内组织结构缺乏科学合理性的状况。2009年大部门制改革时，进一步完善了决策与执行相分离的结构。一是重组了决策层的内设机构，按照综合统筹、运输管理、规划建设三类进行优化设置；二是改变执行层的设置，从便于区域统筹要求出发，合理设立了若干执行与服务机构。经过改革完善，交通运输管理结构更加优化合理，在内部实现了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，在外部能更好地推进行业发展、区域发展，保障市民便利出行。

六、立足“大协调”，健全部门间协调联系机制

交通运输部门虽然实现了大行业、大系统、大区域，但要使交通运输各项工作的发展切合实际，必须与规划等相关部门和各区进行良性互动。为此，市交通运输委员会主动协调，依业务需要同相关方建立了由交通管理部门统筹、多方联动的工作机制。一是与规划部门建立了交通规划联合工作小组，在“交通专项规划和城市规划”、“交通功能和空间安排”方面，规划部门涉及交通的城市规划和空间安排由交通部门审查并提出意见，交通部门的交通专项规划和交通功能设计交由规划部门审查和统筹，实现了交通专项规划和城市规划、交通功能和空间安排的双统筹、双审查，形成了各定其位、职能错开、权责一致的分工协作机制。二是与城市管理部门建立业务协调小组制度，实现道路养护、道路灯光照明、绿化、户外广告管理的无缝衔接。三是建立市交通运输委员会与各辖区政府交通发展管理联席会议制度，由交通管理部门和区政府分管领导联合召集，每月召开一次，就辖区交通发展管理的各项事项沟通研究，以快速推进辖区交通工作。另外，与公安交警部门建立了协同执法等机制。