实践与思考编制结构管理的

● 谌赤军

编制结构管理是机构编制管理工作的重要内容，做好这项工作，对于优化人员结构、提高工作效率、提升服务质量以及减轻财政负担有着积极的作用。

一、编制结构管理的含义

编制结构是指对一个单位各类人员构成比例的规定。这种规定是在其单位编制数额确定的前提下，对其人员分类及结构比例的一种行政约束和限制。这种规定性除由法律、法规和规章确定外，还要综合考虑实际工作需要，避免因人设事、因人设岗。编制结构可分为两类：一是机关人员编制结构。主要是指对公务员法实施范围内的人员编制构成比例的规定。“参公”人员的编制结构，参照机关人员编制结构确定。二是事业单位人员编制结构。主要是指各类事业单位工作人员中管理人员、专业技术人员和工勤人员编制构成比例的规定。事业单位领导人员编制结构根据有关规定和实际工作需要确定。

编制结构管理是指机构编制部门运用法律、经济和行政等手段对有关单位编制数额及编制结构进行核定标准、实施管理和开展督查的一种日常管理行为。编制结构管理既是对单位各类人员编制数额规定及编制结构的法定要求，又是对单位各类人员优化配置规律的客观反映，同时也是对单位工作情况变化规律的实际反映，是一个系统性较强的工作，主要体现在三个环节：

首先是核定标准环节。在这个环节中，机构编制部门要审批好“结构定编”方案，即单位申报的编制数额及编制结构方案。

其次是实施管理环节。在这个环节中，机构编制部门要坚持“进人核编、按结构核编”及人员上下编制度，对已批复给各单位的“结构定编”方案实施日常管理。

最后是开展督查环节。在这个环节中，机构编制部门要跟踪“对号入编”人员，通过建立相应信息反馈系统、开展专项检查和定期不定期抽查等，随时了解各单位在编人员结构变化和工作任务变化等情况。

二、编制结构管理工作存在的主要问题

一是编制结构比例核定难。目前机关事业单位的编制标准，特别是编制结构标准还不健全、不完备。现有的一些公益服务事业单位定编标准及结构标准，大多是由各部门自行制定，且制定时间较早，或只有总的编制数额，没有具体的编制结构比例；有的只有对行政管理人员、专业技术人员和后勤辅助人员的结构比例要求，而没有具体的职务职称等级、专业工种岗位等数量规定。这些都很难适应形势发展的需要和实际工作需要。由于缺乏法定规范的编制及编制结构标准，机构编制部门在确定各单位编制结构时难度较大。

二是编制结构执行落实难。目前一些地方还没有建立健全一套完整的编制结构管理内部工作机制，“重审批、轻管理”、“控总量、疏结构”和“有编制、无计划”等现象比较严重。在编制管理上存在“一批了事”、“进人无序”问题，存在事实上的“超编进人”、“结构失衡”现象。

三是编制结构调整到位难。由于主客观因素的制约，一些紧缺的专业人才，很难在预期的时间内将其按核定的编制结构调整配置到位。对一些单位的富余人员很难在较短的时间内调整分流到位。同时由于事业发展需要，特别是工作任务和人员结构变化等影响，编制结构也要及时相应调整，实际工作当中由于信息交流和沟通协调等原因，编制结构自身调整工作也不到位。

三、进一步完善编制结构管理工作的对策建议

编制结构管理工作既是机构编制管理的重要内容，又是机构编制管理的基础性工作。目前这项工作在各地开展的还不平衡，仍需不断完善。

（一）建立综合协调机制，明确部门职责分工。

在实施编制结构化管理过程中，要注意合理划分各部门事权范围，明确界定各部门职责分工。各级编办要主动协调、理顺与有关职能部门的关系，真正担负起“牵头抓总、联络各方、组织实施”的责任。将编制结构化管理工作纳入编委会的重要议事日程。同时，各级机构编制部门要负责制定编制结构化管理工作的政策文件和实施方案等，具体负责审批有关单位编制结构、行使监督检查权和调控调整管理等工作。组织、人社及财政等部门按照机构编制部门批准实施的有关单位编制结构方案和编制管理办法，具体负责领导干部配备、工作人员调配、人员工资审核和人员经费核拨等工作。单位主管部门直接管理本机关和协同管理下属单位编制结构标准的执行落实工作，并具体负责申报本机关和下属单位“结构定编”方案的报批手续。用人单位要在上级主管部门的领导和有关职能部门的指导下，直接管理本单位编制结构和人员结构。

（二）努力创新管理方式，不断丰富管理内容。

一要制定编制标准法定依据和建立科学决策程序。省级以上机构编制部门要加快对各类机关事业单位编制标准及编制结构标准的制定工作，特别是当前要以分类推进事业单位改革为契机，加快事业单位编制标准及编制结构标准的制定工作。不仅要注意研究各类事业单位行政管理人员、专业技术人员、后勤辅助人员的结构比例，还要考虑不同规模、不同层级事业单位之间的差别。要进一步完善对单位编制数额及编制结构的审核审批程序，将听证会、专家评估和公开征求意见等机制引入到审批决策中。

二要全面实行机构编制实名制管理制度。当前重点要做好省、市、县三级机构编制部门联网和本级有关部门的并网工作。建立完善“进人事前核编和人员有序上下编”制度。坚持“无编不进、进人核编”和“按结构核编、按任职上下编”规定，坚持“一表一单”（即《编制核准使用审批表》、《编制核准使用通知单》）制度。切实做到机关事业单位无论以何种形式补充工作人员都必须在单位编制限额内，且符合编制结构（含职数结构）的情况下进行。

三要加强信息反馈系统建设，不断丰富监督检查工作手段。要完善机关事业单位各类人员编制的日常管理，确保各单位实际人员结构与核定编制结构相一致。借助社会力量对事业单位编制结构化管理工作情况进行定期、不定期的专项检查。同时，机构编制部门可通过对事业单位注册登记、年检变更和绩效评估以及调研等，随时了解事业单位工作变化情况，及时会同有关部门对事业单位编制结构或人员结构进行调整。此外，将各单位编制结构管理信息通过上网、上栏等形式对外公布，接受社会监督。