促进公益属性回归 让人民群众受益——重庆市江北区全面深化公立医院改革

● 牟燕清

重庆市江北区坚持以推动公益性回归为目标，以体制机制创新为重点，以综合配套改革为抓手，整体推进区属公立医院改革，较好地激发了医院活力，提高了服务能力，强化了公益属性。

一、整合资源，优化结构，合理调整医疗机构布局

改革前，江北区共有红会医院、第一人民医院、中医院3家区属公立医院，均为二级甲等，规模小、床位少、技术水平低、接诊能力不高，加上地理位置相对集中，经济效益和社会效益一直处于较低水平。针对这一现状，江北区重新统筹区域卫生规划，通过制定并实施《江北区医疗机构设置规划》，积极推进了区内医疗机构资源整合与布局优化。

2010年12月，合并红会医院和第一人民医院，按三级甲等医院标准成立了新的红会医院，并分区域、相距6公里左右设置为两个院区，方便群众就近看病；保留并大面积扩建了中医院。调整及改扩建后，两家新的公立医院规模较以前成倍扩大，服务范围从原来的个别街区扩展至基本覆盖全区，人才聚集效应得到很好体现，接诊能力、医疗技术水平均有提高。

为保证整合、优化后的公立医院能够轻装前进，想方设法为公立医院降压减负：一是将公立医院原承担的社区卫生工作职责进行剥离，交由新成立的3个社区卫生服务中心负责；二是将公立医院原539名退休人员剥离，划归上述3个社区卫生服务中心管理，退休资金由财政全额保障；三是根据自愿原则，分流108名人员到各社区卫生服务中心工作。通过这些措施，进一步明确了公立医院功能定位，优化了人才队伍结构，既有力促进了区属公立医院健康发展，也为下一步改革奠定了基础，创造了条件。

为促进多元办医，弥补区内公立医疗资源不足，江北区卫生行政主管部门明确提出，今后政府不再举办新的公立医院，新增医疗机构全部向社会开放，并在用地、税收等方面提供优惠政策，在零利率供药等方面实行统一标准。据统计，2010年以来，江北区批准建立社会及民营医疗机构2所、吸引民营医疗服务人员合计4000余名，从而在全区范围内形成了公立医院为主导、公立和民营医院优势互补的多元办医格局，群众就医有了更多选择。

二、政事分开，管办分开，创新公立医院管理体制

改革前，江北区卫生局既是区属公立医院的主办方，又是管理者和监督者，政事不分，管办不分，权责不明，严重影响了公立医院的健康发展，淡化了公益属性。对此，江北区通过设立医院管理机构、建立法人治理结构，理清职责权限，明确功能定位，基本实现了政事分开和管办分开。

一是推进政事、管办分开，探索管理新模式。在区卫生局下设医院管理中心（以下简称医管中心），作为政府办医的责任主体，负责组建区属公立医院理事会，推荐理事长，按程序提名聘任院长，统一实施绩效考核，负责公立医院药品采购、配送等工作。卫生局作为区卫生行政主管部门，除负责制定卫生政策、承担发展规划、履行行业监管等行业管理职能外，不再承担公立医院机构设置、人事管理、财务运行、经营发展等具体管理工作。在新的管理模式下，三者定位明确，职责清楚，基本实现了政事分开和管办分开。

二是建立完善法人治理结构，落实医院自主权。红会医院、中医院先后建立了以院理事会为核心、院长为法人的治理结构。理事会作为医院的决策和监督机构，负责制定和修改院理事会章程，任免院长，审议医院业务发展规划、年度计划、财务预决算和理事会章程规定的其他重大事项；监督医院管理层执行理事会决议。理事会由社会公众代表、医保机构代表、财政部门代表、医院专家、职工代表、院长和院党组织负责人等7-9人组成。管理层作为理事会的执行机构，由院长及其他主要管理人员组成。院长代表管理层向理事会负责，为医院法定代表人，实行任期制、目标责任制和年薪制。现任红会医院和中医院院长均是通过全市公开招聘，经区委研究同意，由理事会聘任。

三、以人事、财务制度为突破口，创新内部运行机制

按照“老人老办法、新人新政策”原则，对区属公立医院人事管理制度进行了改革。对原在编人员，实行薪级和岗位工资冻结、封存，除退休时享有事业身份外，日常管理上与编外聘用人员适用统一的人事和分配制度，实行岗位管理、合同聘任、以岗定薪、同岗同酬。对新进人员，除学科带头人等高级人才引进外，实行全员聘任制。两年来，该区两家公立医院500多名中级专业技术职称以下人员全部由医院自主招聘、自行决定。在岗位竞聘上，在编和非在编人员只要符合条件均可参加，相关要求、标准、条件完全一样。

同时，积极借鉴现代企业财务管理经验，在区属公立医院推行了总会计师制度。总会计师由区财政局推荐、医管中心聘任，并对二者负责，负责医院财务运行及效率监管、大额资金使用审核等工作。总会计师享受副院长待遇，并作为管理层参与医院管理。相较于医院内部财务人员，总会计师具有更高的专业水平和更开阔的管理视野，作为医院外部人士也更为客观和超脱，加上兼具财政、卫生部门背景，在规范医院财务管理、提高运行效率、引进资金支持、强化决策监督等方面都发挥了更好的促进作用。

四、医药分开，阳光操作，探索医药采供全新模式

区属两家公立医院的药品采购和配送，全部由区医管中心统一负责。为确保采购公正、透明，组建了二级以上医院专业技术人员为主的专家库。每次采购首先从专家库中随机抽取专家组成工作组，再由其负责制定药品采购目录，确定价格，遴选供货厂商；为加强监督管理，成立了由监察、审计等部门组成的监督组，对药品采购进行全程监督检查。在这种采购及管理机制下，药品的确定和采购、医药费用的收支全部从区医管中心进出，切断了医院与医药商的联系，防止了违规行为发生，保障了药品价格的统一稳定。

五、完善补偿，加大投入，努力促进公益属性回归

按照“加大财政投入，降低创收动力，增强公益属性”思路，积极改革和完善公立医院财政投入补偿机制。由区财政全部承担起公立医院基础建设、大型设备购置等发展建设资金；对公立医院承担的公共卫生服务给予专项补助；按照有关规定核定补助医院政策性亏损和在编在职人员基本工资；安排专项资金支持医院专业技术人员培训、重点学科建设；公立医院改革前的所有建设性欠债，也全部由政府财政负责偿还。近3年内，该区财政每年还将投入1000万元用于公立医院和基层卫生机构的信息化建设、投入50万元专门用于人才培训、投入1亿元添置大型医疗设备。改革以来，区属两家公立医院主动降低了诊疗收费标准，调整了医疗技术和服务收费，取消了大量药品加成，“以药养医”的怪圈和困境开始打破，作为公立医疗机构的公益属性得到回归和体现。

六、规范流程，创新管理，努力提供高效便捷服务

一是对医院就医流程进行改革，科学安排咨询、挂号、候诊、检查等流程对接，合理调整功能科室结构布局，减少病人反复排队。二是对紧俏的专家号资源实行电话预约服务，减少病人就医等待时间。三是积极开展临床路径管理，加大医疗服务透明度，规范医疗服务行为。四是广泛开展优质护理服务示范工程。目前，红会医院有85%、中医院有50%的住院病房已开展此项工作。五是积极推动医院内涵建设，提升医务人员形象，在全区医疗机构中开展“三好一满意”活动，努力让医德好、质量好、服务好、群众满意的要求和意识深入人心。