我国环境基本法中基本原则的立法探析*

李挚萍 叶媛博

(中山大学法学院，广东 广州 510275)

我国环境基本法中基本原则的立法探析*

李挚萍 叶媛博

(中山大学法学院，广东 广州 510275)

环境法基本原则对环境法体系建设和司法实践具有重要的指导作用。我国环境法基本原则是学者在参考和借鉴国际环境法基本原则的基础上，结合我国环境保护立法归纳概括得出的。由于没有较高位阶的立法规定，现行环境法基本原则存在表述不一致、内容不确定、无法充分体现环境法价值理念等缺陷。纵观外国环境基本法大都有环境法基本原则的专门规定。在全球环境法形成的大趋势下，环境法基本原则的内容也呈现出明显的趋同性；而不同的法律文化和环境法治背景又使得各国环境法基本原则立法技术极具个性化。目前，具有我国环境基本法地位的《环境保护法》正面临修改，利用这一契机，在学习和借鉴外国环境法基本原则的基础上通过立法明确我国环境法基本原则是环境基本法修改的重要任务之一。

基本原则 环境基本法 立法技术

环境基本法是体现一国环境保护立法中最根本的目标、理念、原则和制度的综合性法律。对各国(地区)的环境基本法进行比较研究可以发现，环境基本法的立法内容一般包括环境保护的范围、政策目标、一般原则以及各级政府的责任和具体制度。其中，环境保护的一般原则(基本原则)一方面反映了环境法的立法目的和环境保护思想；另一方面具体指导环境法律制度和规范的确立与实施，在环境法体系中起着承上起下的重要作用。

我国1979年《环境保护法》(试行)和1989年的《环境保护法》在环境法体系中应该具有基本法的地位，但是在实践中却没有基本法之实。两部《环境保护法》中，总则部分主要包括环境保护的目标、对象和其他方针政策，均没有环境保护原则的专门规定。1979年《环境保护法》(试行)总则部分第4条规定的32字方针的内容与环境保护原则似乎最为接近，但更多意义上只是口号式的政策性语言，例如“化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境”。而1989年《环境保护法》彻底放弃了对环境法基本原则进行专门规定，只在总则部分第4、5、6条增加了国家环境规划、单位和个人的环境保护义务以及国家鼓励环境科学技术发展的原则性规定。《环境保护法》对环境法基本原则的忽视主要是由我国环境法治发展阶段所决定的。纵观外国环境基本法，其立法时机通常滞后于单行环境资源保护法律法规，[1]因此在环境基本法立法之时已经形成较为成熟和稳定的环境保护理念和制度，能够用环境法基本原则的形式加以表现。1979年我国环境法治基本处于初始阶段。1989年虽然环境保护单行立法得到了一定的发展，但环境保护立法体系远未达到相对完善的程度。在这种情况下制定的《环境保护法》，自然难以总结归纳出成熟的环境法基本原则。当前，我国《环境保护法》正面临修改，在环境保护理念基本统一、环境保护法体系相对完善的大环境下，应当抓住这次机遇，在我国环境基本法中确立环境法的基本原则。

一、环境基本法确立基本原则的必要性

部门法基本原则通常是具有根本性和普遍性的法律规则，是我国部门法理论研究的重要内容之一。一般而言，基本原则的法律确认分为直接确认和间接确认两种方式。直接确认是以立法明文规定基本原则，通常规定在部门基本法的总则部分，如我国《民法通则》所确立的民法基本原则；间接确认是指由一个或几个具体的法律条文间接反映出原则的内容，继而通过总结归纳提练出基本原则。[2]P86-87这些反映基本原则的条文既包括基本法，也包括单行立法或政策性法规、规章等。我国现行环境法基本原则的法律确认基本属于间接确认，是在参考和借鉴国际环境法基本原则的基础上，结合我国环境保护立法，由学者归纳概括出来的。一般而言，主要包括以下几项原则：环境保护与经济、社会协调发展原则(又称为协调发展原则)；预防为主、防治结合、综合治理原则；环境资源的开发、利用和保护、改善相结合原则；环境责任原则；环境民主原则。[3]P100-123经过环境法学者多年的完善和提练，我国环境法基本原则已经相对确立，出现在各类环境法教材和书籍中。然而，由于没有明确的立法规定，这些通过间接方式确立的现行环境法基本原则仍然存在一些难以解决的问题：

第一，原则的表述不一致，内容缺乏确定性。由于体现环境法基本原则的法律规范分布较为零散、法律位阶不高，因此对原则的总结归纳具有较大的任意性。学者们虽然对一些原则的内容基本达成一致，但对原则的表述和解释各有不同。以环境责任原则为例，我国1979年《环境保护法(试行)》的第6条曾规定了“谁污染谁治理”原则；1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中规定了“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的方针；1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中又规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的二十字方针。在1989年的《环境保护法》和各单行法中，亦有关于企业、政府在环境开发、利用、保护中的责任的具体规定。对于这一系列立法规范，“环境责任”固然能够综合概括“谁污染谁负担”、“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”、“谁利用谁补偿”等一系列责任。然而，“环境责任原则”这一表述本身是否具有法律规范性值得商榷。实践中，有学者用环境资源有偿使用原则；[4]P97-102损害环境者付费原则；[5]P 83-87开发者养护、污染者治理[6]91-96等体现单个方面的环境法上责任的原则代替环境责任原则，作为环境法基本原则之一。原则的确定性是其普遍适用的基础，原则表述的不统一直接影响到对原则内涵的理解，进而影响到原则的适用。

第二，原则的内容局限于现有法律框架，缺乏前瞻性。我国环境法的基本原则，自20世纪70年代末开始研究，90年代学界基本达成一致的观点。[7]P144-155近二十年来，环境法处在从传统向现代的快速转变之中，新形势、新问题、新挑战需要具有灵活性、前瞻性、预见性的原则指导环境保护立法和司法。反观现行的环境法基本原则，由于局限于对现有的环境法律法规的总结归纳，忽视了原则应当具有的宽度和弹性，无法对环境保护工作产生持续而长远的影响。尽管从现有立法框架中需找有关原则的法规能够作为宣示原则分量的例证，但“法律原则并不必然源于某些立法机关或者法院的特定的决定，而是源于在相当长时间里形成的一种公共正当意识。原则的持续力量，来源于这种意识的保持”。[8]P64-65因此，原则的确立不应当有任何框架式的限制，而是从环境法治中自然形成的一系列思想理论和规则中寻找原则的身影。有学者已经意识到了这一点，认为鉴于我国目前所面临的严峻环境形势，应当果断跳出现有立法框架，从理论上对环境法基本原则进行新的变革，如将协调发展原则转变为环境优先原则，预防为主、防治结合原则转变为风险防范原则。[9]将物种平等原则、代际公平原则也纳入环境法基本原则中。[10]P33-37

第三，原则的“工具性”强，未能充分体现出环境法的价值理念。“法律原则是规则和价值观念的会合点”。[11]P54法律原则与法律规则的区别之一就在于原则具有的深度和分量，即明显的道德和价值判断。环境法经过近三十年的迅速发展，已经形成了包括可持续发展观、环境权理论、环境公平、生态价值和生物多样性等在内的一系列独特的环境法理论。国外环境法的基本原则通常规定在环境基本法的总则部分，直接反映本国环境保护的基本理念，具有明确的价值取向。如莫桑比克1997年《环境保护法》规定：“环境管理以基本原则为基础，基本原则派生于所有公民拥有一个生态平衡、有益于身心健康、幸福的环境的权利。基本原则包括：合理使用原则；维持传统环境保护方法原则；风险预防原则；环境优先原则；系统管理原则；公众参与原则；环境公平原则；污染者负担原则；国际合作原则。”利比亚2003年《环境保护与管理法》第4条规定了可持续发展原则；风险预防原则；污染者负担原则；代内公平原则；公众参与原则；国际合作管理原则。我国环境法基本原则取之于环境保护法律、法规、规章和规范性文件之中，带有较明显的规范性特征，“工具性”强而“价值性”弱。除协调发展原则与可持续发展观中环境与发展一体化原则相关外，其余原则均未能体现出代内公平、代际公平等可持续发展的理念，以及保护公民环境权、尊重自然环境内在价值等理念。

不具备确定性、前瞻性和价值性的环境法基本原则缺乏法律适用性和司法指导功能。“即难以帮助法官进行司法解释和法律推理，也难以弥补法律规则不足的制定法在司法实践中的缺陷”。[12]在《环境保护法》修改中，以立法形式选择确立适宜的环境法基本原则，能够有效解决以上问题。

其一，在环境基本法中确立基本原则符合我国大陆法系的立法特征。不同于英美法系国家，我国法官不能在司法活动中通过判例形成一些适用于环境司法的普通法原则。法律解释也很难形成具有“更高级的法律”[13]P13特征的部门法基本原则。从发展较为成熟的其他部门法来看，立法是确立法律原则一贯为之的形式。①1989年《环境保护法》实施以来的三十几年，正是我国环境法迅速发展的时期，新的立法不断出现，至2008年已制定9部环境保护方面的法律，17部资源节约和保护方面的法律。出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件，地方性法规、部门规章和政府规章660余项，国家标准800多项。缔结或参加了30多项国际环境与资源保护条约。②如此庞杂的环境法体系确立基本原则几乎呼之欲出，只需要借助《环境保护法》修改的有利时机为之。

其二，环境问题的复杂性和多变性需要明确的基本原则指导和协调环境立法、司法活动。与其他法律部门不同，保护自然生态环境是环境法的目的之一。人类的科学技术在不断进步，对自然环境的认识和改造也在逐步深化。伴随着人类这一发展进程的，是不断面对的人与自然之间新的问题和挑战。“法律原则是可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”。“它不会预先设定任何的、具体的事实状态，没有规定具体的权利和义务，更没有规定的法律后果。但是，它指导和协调着全部社会关系或某一领域的社会关系的法律调整机制”。[14]P390-391环境问题的多变性与环境法确定性之间的矛盾亟需相对灵活而富有理性依据的环境法基本原则来弥补。目前，我国处于经济社会转型期，严峻的环境污染状况、有限的环境司法实践以及接连出现的新的环境问题亟需能够凌驾于环境法律法规之上的环境法基本原则的指导和协调。

其三，在环境基本法中确立基本原则符合国际趋势。从国际环境法来看，基本原则是国际环境法的基础性原理和一般规则，对各类国际环境条约的签订、国际环境纠纷案件的处理都具有国际法上的约束力。[15]P94-96环境问题的全球化使得各国需要在国际环境法平台上开展各层面的合作。对国际环境法原则的理解和适用有助于我国在参与国际环境事务中掌握主动权。从其他国家环境基本法立法来看，早期的环境基本法对于环境保护原则或者没有规定、或者缺乏明确、系统的规定。瑞典1969年《环境保护法》作为最早的环境基本法，主要规定了以许可证为中心的环境管理制度和机构，没有抽象的环境保护目标和条款等规定。20世纪80年代后期以来，随着环境法的迅速发展，出现了各国共同认可的原则，如预防原则、污染者负担原则、协调发展原则等。90年代初各国环境基本法立法达到高潮，多数国家的环境基本法中都专门规定了基本原则。

综上分析，现有环境法基本原则存在的种种争议和问题，以及我国环境法治发展对基本原则的现实需求，共同呼唤由较高位阶的法律明文规定我国环境法基本原则。在新修订的《环境保护法》中加入基本原则已是大势所趋。

二、外国环境法基本原则的立法实践

外国环境法基本原则的立法与其国内的法治背景、发展状况、价值观念紧密相关。对外国环境法基本原则立法的基础、内容和立法技术的比较研究，可以看出外国环境法基本原则立法之趋势，为我国环境法基本原则立法提供参考和借鉴。

(一)外国环境法基本原则立法概况

20世纪90年代后期，环境法基本原则出现了体系化、多元化的趋势，在国际社会共同认可的一些传统原则的基础上形成了许多新的原则。其中欧盟及其成员国的环境法基本原则立法尤其值得关注。1986年欧洲共同体宪法性条约《单一欧洲法》以及其后修订的欧盟宪法性条约逐步明确了欧盟环境法原则的框架。《欧洲共同体条约》对欧盟环境法的原则做了具体规定，包括可持续发展原则、预防原则、污染者负担原则、高水平原则、一体化原则、源头控制原则、公众参与原则、国际合作原则、风险防范原则等。③在其影响下，保加利亚、芬兰、斯诺文尼亚、法国、瑞典等国家的环境基本法或环境法典中均立法规定了环境法基本原则。

普通法系的美国、英国、澳大利亚、加拿大等国家秉承其一贯的传统，崇尚从判例和经验中归纳适用于司法的一般原则，并不提倡在法律条文中规定高出一般规则效力的法律原则。加拿大《环境保护法》、美国《国家环境政策法》中包含预防原则、污染者负担原则、风险预防原则、环境公平原则的内容，但没有具体的原则立法。

发展中国家的环境基本法立法为21世纪初环境法发展翻开了新的篇章。在国际社会的影响和本国实践的推动下形成了各具特色的环境法原则。如南非、纳米比亚、津巴布韦等非洲国家的《环境管理法》以国家环境管理为核心，规定了完善的环境管理原则，如“所有的环境要素都是相互关联的，必须采取综合化、系统化的环境管理措施以及最佳环境实践方法”、④“环境管理必须首先考虑民众的需求”。⑤墨西哥《生态平衡和环境保护基本法》以生态平衡和生态完整性为核心，在基本原则中强调人与自然相处应有的价值观和行为模式。如“应当采取最佳的、可持续的、与生态环境和环境要素的平衡和完整性相一致的生产方式”、“(当代人)生态平衡的责任包括两个方面，一是保护当前的环境，二是不影响后代人生活的环境质量”。

(二)外国环境法基本原则立法之基础

“法律判断是一种价值判断，故每一条法律规范都蕴含着一定的价值观念，而这些存在于具体规范之后的价值观念之上，又存在着其必须服从和贯彻的某种更为抽象、位阶更高的价值观念，直至法律的终极价值目标，即法律所追求的社会公平正义”。[16]秩序、公平、正义、自由、效率等传统的法律价值与环境法的特点相结合，形成了可持续发展、环境权、非人类中心主义等环境法独特的价值理念。各国面临环境问题的共同性和环境科学技术的普世性使得这一系列的环境价值理念得到国际社会的一致认可，共同构成了环境法基本原则的理论基础。

第一，可持续发展观——基本原则的目标基础。发展是人类追求的终极目标，可持续发展的思想是近代以来人类社会在不断思考如何平衡发展与环境保护之间的关系的过程中逐渐形成的。1992年《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》将可持续发展作为国际环境法的一项基本原则，在全球范围内取得了广泛共识。瑞典、加拿大、澳大利亚等国的环境基本法将可持续发展作为环境法的立法目的；日本环境基本法将可持续发展观作为环境保护的基本理念；澳大利亚、保加利亚、阿富汗等国将可持续发展作为环境法基本原则。无论以何种立法形式出现，作为环境法的终极目标的可持续发展观指引着各国环境法律体系和环境法基本原则的形成与发展。随着可持续发展观的适用，其内涵也不断演进和扩展，基本形成了包括代内公平、代际公平、可持续利用、环境和发展一体化在内的一系列国际环境法原则，[17]P140-204并反映在各国国内环境法基本原则中。如环境污染防治、环境污染修复、持续利用资源等原则体现了代际公平的思想；妇女、儿童、少数人(如少数民族和土著族)等不同主体平等享有环境权益、使用环境资源者应当承担相应责任等原则体现了代内公平的思想；合理地使用自然资源原则、采用可得最佳生产技术原则、循环利用原则体现了可持续利用的思想；环境规划、环境系统综合化管理、跨部门环境合作等原则体现了环境与发展一体化的思想。

第二，公民环境权理论——基本原则的权利基础。环境权的理念和运动主要发端于美国、日本、欧洲等工业发达国家和地区，并在20世纪70年代和90年代形成了两次理念研究和立法的高潮。国际法将环境权与和平权、自决权共同作为第三代人权，统称为社会权。[18]国内法则将公民环境权定义为公民享有安全的、满意的、健康的环境的权利。至2000年，世界已有40多个国家的宪法或立法文件中规定了环境权。[19]P24关于环境权的内容，目前学术界尚无定论。一般认为，环境权包括实体上的权利和程序上的权利，如清洁空气权、清洁水权、景观权、通风权，以及环境知情权、决策权等。环境权是环境法基本原则的权利基础。莫桑比克1997年《环境基本法》规定：“环境管理的基本原则派生于所有公民拥有一个生态平衡，有益于健康、身心幸福的环境的权利”。除此之外，其他一些国家的环境法基本原则也从实体权和程序权两个方面体现了环境权理论。如墨西哥环境法基本原则第12条规定：“任何人都有权享受有利于自身发展、健康和福利的良好环境，本法规定的职能部门应当采取必要措施保护这一权利。”坦桑尼亚环境法基本原则第1条、第2条规定“享有干净、安全、健康环境的权利”、“采取措施对抗侵犯自己环境权的权利”。蒙古环境法基本原则第4条：“公众应当参与有关环境保护和自然资源使用的活动和决策”。保加利亚环境法基本原则第4条：“有关环境保护的决策应当保证公众参与及信息公开”等。

第三，人类中心主义的发展与超越——基本原则的伦理基础。人类中心主义认为人类是生物圈的中心，具有内在价值，是唯一的伦理主体和道德代理人，其地位优越于其他物种。人类中心主义建立在尊重“人的权利”的基础之上，认为立法的指导思想应当是最大化人类的利益，对于非人类文化的保持取决于这种文化是否对人类有利。[20]P25长期以来，人类中心主义是包括环境法在内的法律法规制定的伦理基础。然而，人类中心主义不足以解决人类与非人类的环境之间的关系，人类面临的环境危机正说明了传统的调整人际关系的伦理不适用于自然与人类的关系，环境法需要新的伦理观，这关系到未来环境法的发展。[21]“道德关怀的多元化”[22]P115-132被认为是新的环境伦理话语形成的哲学基础。动物解放论、生物中心论、土地伦理等一系列新的环境伦理思想是对传统的人类中心主义的发展和超越。尽管他们尚不能完全取代人类中心主义在法律哲学中的地位，但其作为一种“伦理冲动”已经切实影响到了环境立法，[22]P7-10作为对人类中心主义思想的补充成为各国环境法基本原则的伦理基础。外国环境法基本原则中维持、发展和保护现有生态系统、保护生物多样性、环境优先、风险预防等原则都体现了非人类中心主义的伦理学思想。

(三)外国环境法基本原则立法之内容

第一，原则内容的分类。外国环境法基本原则的内容庞杂，按照原则反映的对象不同，可以将外国环境法基本原则立法的内容归纳为价值性原则和工具性原则两类。价值性原则是指具有直接价值判断的原则，又可分为体现人的价值的原则和体现生态的价值的原则。工具性原则是具有技术性、实用性、操作性的原则，通常是立法对环境保护和环境管理实践中技术性规范的总结，又可分为有关技术性原则和制度性原则。在价值——原则——具体制度的链条中，价值性原则显然偏向于环境法的价值目标，而工具性原则与环境保护的具体制度更为接近。(1)价值性原则。体现人的价值的原则主要包括：代内公平原则；代际公平原则；人类享有健康、安全的环境原则；根除贫困原则。体现生态的价值的原则主要包括：可持续发展原则；协调发展原则；保存生物多样性原则；环境优先原则；尊重自然价值原则和生态完整性原则。(2)工具性原则。按照原则具体化程度的不同，工具性原则又可分为技术性原则和制度性原则。技术性原则的出现和发展与人类知识水平和对环境的认识程度直接相关，通常是环境科学、经济学、社会学等学科中有关环境保护的理论总结，用于指导建立具体环境保护制度。主要包括最低污染标准原则、成本——效益分析原则、废物减量化原则、谨慎利用原则、污染预防原则、风险预防原则、公众参与原则、合作原则、系统管理原则、污染者负担原则。制度性原则更具有规范性和操作性，通常是将环境法中某项行之有效的制度确立为环境法原则。主要包括环境影响评价原则、环境规划原则和环境修复原则。

第二，原则多元化趋势。基本原则所涉及范围的广泛和精细是外国环境法基本原则发展的趋势之一。20世纪90年代以来的环境基本法通常规定了十几项、二十几项基本原则。如俄罗斯《联邦环境保护法》规定了23项原则，墨西哥《生态平衡和环境保护基本法》规定了20项原则，瑞典《环境法典》规定了10项原则。涉及领域包括环境与发展关系、环境保护方式、责任分配、公众环境权利、生态平衡保持、生物多样性保护、物质循环利用、经济刺激机制、国际合作等价值性和工具性原则。原则的多元化趋势体现了环境保护领域的扩展。

第三，原则规则化趋势。法律原则一般认为是高度抽象的指导性条文，主要对其他条文的解释和适用起到指导作用，当法律规则出现漏洞或空白时，通过适当的程序和合理的解释，作为补充法律规则的补充依据。20世纪90年代以来，环境法基本原则的内容越来越具体，可以直接适用于规范社会活动和管理活动。部分国家甚至将具体的环境保护制度也作为环境法的基本原则，如格鲁吉亚1996年《环境保护法》第5条“环境保护基本原则”第10项“环境影响评价原则”、老挝1999年《环境保护法》第5条“环境保护基本原则”第2项“环境规划原则”。原则的规则化、具体化显现出立法者强调某些原则或制度的重要性并希望其意图被准确理解、表达和执行。

第四，原则共有化趋势。包括可持续发展、预防原则、污染者负担、公众参与、风险预防在内的一些原则是外国环境法基本原则中的共有原则。这些原则的起源各不相同，但都经历了“国际化”的发展阶段。如可持续发展原则由世界环境与发展委员会在1987年的报告《我们共同的未来》中首次提出；预防原则最初是为了防止环境损害发展，适用于国内环境法的一项原则；[2]P475-476污染者负担原则是国际经济与合作组织(OECD)为了控制成本平衡，防止国际贸易扭曲于1972年提出；⑥公众参与原则经过里约环境会议等几次重要国际环境会议的确认和各类国际环境公约、宣言的反复使用，逐渐被各国了解和接受，最终成为环境法的基本原则。基本原则共有化趋势是全球环境法形成的特征之一，根本原因在于原则背后的环境法价值理念得到了国际社会的一致认可。

(四)外国环境法基本原则的立法技术

立法技术是用来完整、确切的表达立法内容的法律技术，立法技术包括立法精神、法律语言、逻辑衔接、立法体系等内容。外国环境法基本原则通常规定在环境基本法中，但立法形式和立法语言有所不同。

第一，在立法形式方面，从原则整体立法来看，外国环境法基本原则立法可以分为集中式规定和分散式规定两种，集中式规定是在总则部分以单一条文或者单独一节规定基本原则，每项原则单独为一款或者一项。多数国家采用集中式规定的方法，如法国、瑞典、保加利亚、罗马尼亚等。分散式规定是将原则分散在总则的不同条文中，甚至分散在总则之外的条文中。日本、韩国、越南、尼泊尔等国家采用了这种立法形式。

第二，在立法语言方面，可分为抽象式和具体式立法。有些国家环境基本法中基本原则的表述较为抽象，即以一个名词短语表达一项原则，如罗马尼亚1995年《环境保护法》第3条抽象地规定了10项环境法基本原则：“风险预防；保护生物多样性；污染者负担；严重污染公共健康的污染物优先移除；建立国家综合监测系统；可持续利用；维持提高环境质量；环保组织NGO和公众参与决策和实施；为保护环境质量建立国际合作”。大多数国家的环境法基本原则立法表述较为具体。有些以一段话描述一项原则，如津巴布韦2005年《环境管理法》基本原则第1项“系统化管理原则”表述为：“因为环境要素具有相关性，所以环境管理必须采用系统化、综合性的手段选择可行的措施”；有些以短语+句子的形式表述一项原则。如格鲁吉亚1996年《环境保护法》基本原则第1项：“风险预防原则：在规划或实施规划的过程中，行为主体应当采取适当的措施降低或防止对人体健康和环境不利的负面影响。”

三、我国环境基本法中基本原则的立法建议

“原则不是被应用于自然界和人类历史，而是从它们中抽象出来的；不是自然界和人类去适应原则，而是原则只有在符合自然界和历史的情况下才是正确的”。[23]P373我国环境基本法基本原则的确立，一方面应当考虑我国现阶段的自然环境状况、社会法治背景和环境法实践，另一方面应当反映当前人类社会先进的环境保护理念和价值观，学习和吸收外国环境法基本原则的立法经验。

(一)关于确立立法精神的建议

环境法基本原则立法应当遵循一定的立法精神或立法原则。

第一，确保环境法基本原则在环境法体系中的最高法律位阶。我国尚没有编纂环境法典的立法计划，但具有环境基本法地位的《环境保护法》正在修改，应当在新修订的《环境保护法》总则中确立环境法基本原则。这一方面弥补了一直以来我国环境法基本原则空缺的状态，实现了我国环境法内容体系的完整性要求；另一方面赋予了环境法基本原则法的强制性和拘束力，使其具有凌驾于普通环境法律规范之上的法律地位，从而实现其对立法和司法活动的补充、指导作用。

第二，环境法基本原则应当体现环境法的基本特点和价值理念。环境法与经济法、行政法等法律部门有千丝万缕的联系，在我国，环境法是独立的法律部门，具有独特的保护对象和综合性、科学技术性、公益性等法律特征。环境法基本原则应当体现环境法的基本特点，避免与一般的法律原则、司法原则或其他部门法原则相混淆。同时，环境法基本原则应当反映可持续发展观、环境权理论、保护生物多样性等近年来形成新的环境法理论，体现环境法基本价值理念的原则才不失为具有先进性和前瞻性的环境法基本原则。

第三，环境法基本原则应当符合基本原则的根本性、普遍性特征。基本原则不同于具体原则，“基本原则体现法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的灵魂。具体原则只构成某一领域的指导思想和出发点”。[24]应当理性看待外国环境法基本原则多元化、精细化的发展趋势，这一趋势的出现与环境法所处的发展时期有关。上世纪70年代以来，环境保护领域不断扩展，作为交叉学科的环境法具有不同于其他部门法的独特的学科理论和方法。在环境法迅猛发展的这一时期，环境法基本原则充分吸收了这些宝贵的思想和技术结晶，并试图将其在立法中尽可能全面地体现出来，结果必然造成了环境法基本原则的爆炸式发展。原则的精细化对环境法的发展有利有弊。利在于原则范围的广泛性在立法上扩大了环境法的关怀主体，将生态系统中的各种生命体都纳入法律保护之下，为今后立法的发挥提供了理论基础和各种可能性。弊在于技术性原则和制度性原则过于细致的规定混淆了原则与规范之间的界限，降低了原则的权威性和灵活性。环境法基本原则根本性、普遍性的特征一方面要求原则的设立要综合考虑各种环境要素，将自然生态环境作为一个整体加以保护；另一方面决定了其内容不适宜过于具体或细致，避免基本原则与具体原则甚至法律制度的混淆，适当的抽象性能够使原则更具有指导性、包容性、概括性和预见性。

(二)关于完善立法内容的建议

立法设立环境法基本原则，不必局限于我国现有环境立法框架。可以在符合我国社会背景和现阶段环境法治建设的基础上，贯彻以上立法精神，借鉴国外环境法基本原则的立法内容，从以下几个方面完善我国现行环境法基本原则的内容：

第一，丰富基本原则的内容，增设价值性原则。与外国环境法基本原则组成相比，我国环境法基本原则以工具性原则为主。其原因一方面在于我国环境法基本原则是从普通环境法律条文中提炼得出的，实用性强于价值性；另一方面是受到我国经济发展过程中长期忽视人类和自然环境自身价值的思想的影响。价值性原则是以立法的形式确立环境法价值理念的重要途径，扩展了环境法的关怀对象，并为环境保护立法和司法提供了重要价值指引和广阔的立法空间。在我国经济转型的新的发展时期，有必要综合考虑和增设价值性原则，弥补现有环境法基本原则的局限性。

第二，借鉴国外发展较为成熟的原则。我国学者归纳的几项主要环境法基本原则与国际社会所共有的环境法基本原则基本相符，如协调发展原则是可持续发展原则的组成部分；预防为主、防治结合、综合治理原则与预防原则、污染防治原则相似；环境资源的开发、利用和保护、改善相结合原则与自然资源持续利用原则相同；环境责任原则与污染者负担原则对应；环境民主原则与公众参与相关。在此基础上，我国可以选择性地借鉴外国环境法基本原则其他发展较为成熟和有效的主流环境法基本原则，如风险预防原则、系统化管理原则。风险预防原则产生于德国国内法，里约会议确立了它在国际环境法中的地位，⑦从此频繁出现在国际法律文件和各国国内环境法基本原则中。[25]P93风险预防原则为解决科学证据不足时的环境保护措施选择问题提供了有效的指引，是应对气候变化立法的主要指导原则，应当确立为我国环境法基本原则。系统化管理原则是近年来受到广泛关注的体现“大生态观”的原则，指将包括人类在内的生态系统作为整体系统规划、综合管理。我国的环境影响评价、环境规划、三同时等制度都与系统化管理原则相关，有必要将其确立为我国环境法基本原则。

第三，选择符合我国自然条件和环境保护现状的原则。学习和借鉴外国环境法基本原则立法一方面能够直接利用经过验证的有效的原则，节约了立法成本；另一方面也为今后原则的发展动态、相关制度的演进提供了重要的比较和参考基础。然而，任何事情都有两面性，在外国环境法基本原则内容趋同的大趋势下，基于各国地理环境和社会发展程度而产生的差异性也非常明显。我国是世界占地面积第三、人口总数第二的超级大国。地域广阔，地质环境多样，人口众多，人均资源有限。环境法基本原则的确立应当充分考虑我国的环境和发展特点，选择符合我国环境立法、政策，适合我国自然条件和社会发展背景的原则。例如，节约资源，保护优先的原则。

综上所述，建议选择协调发展原则、系统化管理原则、风险预防原则、污染者负担原则、环境公平原则、节约资源等原则作为我国环境法基本原则的立法内容。

(三)关于采用立法技术的建议

环境法基本原则立法应当采用何种立法技术，主要考虑两个方面的要求：一是我国部门法基本原则立法的习惯做法，参考借鉴民法等发展较为成熟的部门法基本原则立法技术；二是环境法基本原则的包容性、指导性要求，在原则内涵清晰的基础上选择具有抽象性的语言表达原则。

第一，原则整体的立法形式选择。从我国现有立法来看，通常在法律条文的第一部分“总则”、“一般规定”或者“基本原则”中规定基本原则。如《民法通则》第一章“基本原则”中规定了民法的立法宗旨、调整对象、五项基本原则和适用范围；《物权法》第一章“基本原则”规定了立法宗旨、基本概念、基本经济制度、五项基本原则；《婚姻法》第一章“总则”规定了本法法律地位、三项原则、禁止行为和家庭关系准则等。以上法律基本原则立法均在法律条文的第一部分，一般位于立法目的(或立法宗旨)、基本概念和适用范围之后，对原则整体的立法形式则采用了集中式规定与分散式规定相结合的方式。如《物权法》第4、5、6条分别规定了三项基本原则；《民法通则》第4条同时规定了四项原则：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”，第3、5、6、7条立法分别规定了其他四项原则。总而言之，对一些内容简单且极易理解的原则，我国立法通常用一个法条合并规定。而对于内容稍显复杂的原则，通常每项原则用一个法条单独规定。因此，环境法基本原则立法时，对于内容相近或具有递进关系的原则，可以规定在环境法基本原则总则中的同一法条内；对于内涵丰富，术语较多的原则，可以在环境基本法总则中以每个法条单独为一项原则的形式对各项原则进行立法。

第二，各项原则的立法形式选择，我国现有基本原则立法对某项具体原则有“总”、“总——分”两种立法形式。前者较为常见，如《民法通则》第3条“当事人在民事活动中的地位平等”；后者如《民事诉讼法》第16条对人民调解委员会调解原则的规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。1. 人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解，……； 2.人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当纠正。”环境法基本原则对某项具体原则的立法首先应当尽量避免“分——分”的立法形式，即用几个法条规定同一项原则。这种立法形式一方面不符合我国现有基本原则的立法惯例，另一方面将同一项原则分开规定容易造成混淆和模糊，不符合立法凝练的要求。对于“总”、“总——分”两种立法形式的选择，应当符合以下两点要求，一是能够清晰地表达原则内容，便于原则的理解和适用，依需要选择立法形式；二是简明扼要，保证原则具有一定的开放性和包容性，避免对同一内容重复规定。

第三，原则立法语言的选择。我国现行立法通常是用具体描述的方式对原则作解释性规定。如《民法通则》第5条“禁止权利滥用原则”规定为“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序”；《物权法》第5条“物权法定原则”规定为“物权的种类和内容，由法律规定”。这也是外国环境法基本原则中适用最为广泛的一种语言表达方式。用描述性的句子表达基本原则比短语表达更为具体形象、便于解读，我国环境法基本原则立法应当按照惯例采取这种表达方式。

综上所述，可以在我国环境基本法中逐条确立以下几项原则：采取社会、经济和环境协调发展模式(协调发展原则)；鉴于各环境要素的相互关联性，采取综合化、系统化的环境管理方法(系统化管理原则)；实施某项活动时，应当减轻对人体或环境的损害；当存在严重的、不可逆转的环境损害威胁时，即使存在科学的不确定性，也应当及时采取防止情况恶化的有效措施(预防原则与风险预防原则)；造成环境污染和破坏的人应当对其行为造成的环境影响负责(污染者负担原则)；所有人平等地享有环境利益、分担环境的不利影响、参与环境决策(环境公平原则)等。

注释：

① 如《民法通则》第一章为“基本原则”；《物权法》第一编总则部分第一章为“基本原则”；《合同法》总则部分第一章“一般规定”中包含了五项基本原则；《婚姻法》总则部分规定了基本原则；《刑法》总则部分确立了基本原则以及各诉讼法在总则部分确立的基本原则。

② 参见:国务院新闻办公室2008年2月发布的《中国的法治建设白皮书》。

③ 参见:《欧洲共同体条约》第174～176条。

④ 参见:津巴布韦2005年《环境管理法》第4条第3款第1项原则。

⑤ 参见:南非1998年《环境管理法》第2条第2项原则。

⑥ See:Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, annex, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) Doc. C(72)128 (May 26, 1972).

⑦ 《里约宣言》第15条将“风险预防”规定为：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或者不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”

[1] 汪劲. 从环境基本法的立法特征论我国《环境保护法》的修改定位[J]. 中外法学，2004，4.

[2] 蔡守秋. 环境资源法学[M]. 长沙：湖南大学出版社，2005.

[3] 蔡守秋. 环境资源法教程[M]. 北京：高等教育出版社，2004.

[4] 李爱年，周训芳. 环境法[M]. 长沙：湖南人民出版社，2004.

[5] 王灿发. 环境法教程[M]. 北京：中国政法大学出版社，1997.

[6] 汪劲.中国环境法原理[M]. 北京：北京大学出版社，2000.

[7] 马骧聪. 环境法学述评[A].环境法治：参与和见证——环境资源法学论文集[C]. 北京：中国社会科学出版社，2012.

[8] [美]罗纳德·德沃金. 认真对待权利[M]. 信春鹰，吴玉章译. 上海:三联书店出版，2008.

[9] 王灿发. 环境污染事件频发力促环境法基本原则根本转变[J]. 绿叶，2010，9.

[10] 曹明德，黄锡生主编. 环境资源法[M].北京：中信出版社，2004.

[11] N. MacComick and O. Weinberger: An Instituional Theory of Law-New Approaches to Legal Positivism, P. D. Reidel Publishing Company, 1986, p. 73. 转引自张文显. 法哲学范畴研究[M]. 北京：法律出版社，2003.

[12] 柯坚. 环境法原则之思考[J].中山大学学报(社会科学版)，2011，3.

[13] [美]迪克森. 法律背后的法律[J]. 哥伦比亚大学法律评论(112)，1929.

[14] 张文显. 二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，1996.

[15] 王曦. 国际环境法[M].北京：法律出版社，2005.

[16] 尹田. 论民法基本原则之立法表达[J]. 河南省政法管理干部学院学报，2008，1.

[17] [荷兰]尼科·斯赫雷弗. 可持续发展在国际法中的演进：起源、涵义及地位[M]. 汪习根，黄海滨译.北京：社会科学文献出版社，2010.

[18] Prudence E. Taylor, "From Environmental to Ecological Human Rights: A New Dynamic in International Law?" (1998) 10:2 Geo. Int'l Envt'l L. Rev. 309.

[19] 亚历山大·基斯. 国际环境法[M]. 张若思编译. 北京：法律出版社，2000.

[20] Bryan G. Norton, Why Preserve Natural Variety (1987), Hargrove, supra note 25, at 9-11.

[21] Alyson C. Flournoy , In Search of an Environmental Ethic(2003); 28 Colum. J. Envtl. L. 63.

[22] Christopher D. Stone, Earth and Other Ethics: The Case For Moral Pluralism (1987), Harper & Row.

[23] 恩格斯. 反杜林论[M]. 北京：人民出版社，1999.

[24] 张文显. 规则·原则·概念——论法的模式[J]. 现代法学，1989，3.

[25] 亚历山大·斯基. 国际环境法[M]. 北京：法律出版社，2007.

LegislationofBasicPrinciplesintheEnvironmentalBasicLaw

LiZhi-ping,YeYuan-bo

(Law School of Sun Yat-sen University, Guangzhou Guangdong 510275)

The basic principles of Environmental Law have an important guiding role in the environmental law system and judicial practice. China's environmental law basic principles are summarized and concluded by scholars according to international environmental law and Chinese environmental legislation. Because there is no special legislation, the existing environmental law basic principles are expressed not consistent, limited to existing legislation, and unable to fully embody the value of environmental law. Make a general survey of the foreign environmental law legislation, most of the environmental basic law or environmental code of civil law countries has the special provisions of basic principles. Under the trend of global environmental law is formed, the content of the basic principles of environmental law also presents obvious convergence; And the legislation technology of environmental law basic principle are highly personalized because of the different legal culture and environmental protection background. At present, Chinese Legislators will amend the "Environmental Protection Act", taking advantage of this opportunity to establish the environmental law basic principles is one of the important tasks of environmental basic law modification.

basic principles; environmental basic law; legislation methodology

DF468

A

(责任编辑：张保芬)

2011年度高校基本科研业务费中山大学重大项目培育项目“生态利益法律保护的理论和制度构建”。

李挚萍(1965-)，女，广东茂名人，中山大学法学院教授、博士生导师，研究方向为环境资源法学；叶媛博(1987-)，女，新疆塔城人，中山大学法学院博士生，研究方向为环境资源法学。

1002—6274(2013)05—056—09