墨西哥革命制度党重回执政地位说明了什么？

2013-01-30高新军

中国治理评论 2013年1期

高新军

泛滥的毒品暴力、无法遏制的腐败、巨大的贫富差距、经济发展乏力、失业严重、社会上弥漫着对政党和政治家的不信任，墨西哥整个国家在世界上面临着被边缘化的危机。2012年墨西哥总统大选就是在这样的一种氛围下拉开了帷幕。2012年6月23日至27日笔者第四次亲临墨西哥城，实地考察这次大选。这次选举所反映出的墨西哥国家体制转轨和社会转型的经验和教训，从一个侧面折射出实行“政党轮替”制度的某些特点，值得关注。

选民对通过“政党轮替”上台的执政党投了反对票

自2000年开始，墨西哥首次实现了执政党的轮替。自此，右翼的国家行动党(PAN)执政了两届，共12年。但这12年被很多墨西哥民众形容为国家逐渐走下坡路的12年。

在这12年里，毒品集团逐渐羽翼丰满，在北部很多省份和城市，它们已经控制了政治、经济、文化等各个方面，当地政府只有和它们合作才有可能生存和运作下去。而一旦联邦政府派军队进入，各种杀戮行为就此起彼伏，每日刺激着国民的神经。

在这12年里，原来民众给予很大期待的执政党和在野党相互监督、可以遏制腐败的愿景，已经落空。腐败现象在这12年里不仅依然大量存在，而且泛滥成灾。据“墨西哥透明社会”统计，仅2007年墨西哥就发生了1.97亿次腐败行为。在2007年有41.5%的人认为，墨西哥的腐败更加严重了。相反，只有14.1%的人认为腐败比过去少了。2010年墨西哥的报刊认为，至少有20%的议员卷入了腐败案件。现在，墨西哥民众对于各种腐败已经习以为常、麻木不仁了。在这次大选中，很多墨西哥民众宁愿选择腐败但有做事情能力的政治家，不愿意选择腐败而又无能的政客。因为现在有比腐败问题更加严重的毒品暴力犯罪为民众所不容。

在这12年里，多次公开宣布向贫困宣战的国家行动党食言了。现在墨西哥有近50%的人生活在贫困线以下，贫富差距巨大，许多贫困的年轻人在找不到经济机会的情况下，不惜铤而走险从事贩毒、加入黑社会进行抢劫等犯罪活动，使墨西哥的社会治安每况愈下，人人担心自己的人身安全。2012年6月25日，墨西哥学院的伊兰·比兹贝格教授告诉我，在墨西哥约有50%的人只有临时性工作，收入很不稳定。6月26日，经济学博士依瑞娜·阿尔伯诺女士向我提供的数据显示，现在墨西哥贫困人口占总人口的33%，最贫困者占总人口的10%。我国驻墨使馆的同志告诉我，墨西哥城的有钱人非常担心自己和家人的安全，孩子上学甚至要动用直升机来接送。按照人均GDP计算，墨西哥比我国高出不少。但是，墨西哥至今没有普遍的失业救济金制度和普遍的养老保险制度。如果一个人在墨西哥没有正式工作，就不可能从政府那里领到任何东西。也就是说，穷人在墨西哥是没有任何保障的。

在这12年里，墨西哥经济发展速度呈下降趋势。2008年以来，更是低到平均年增长率只有不到2%，2009年是-6%的程度。由于收入差距悬殊，墨西哥虽然在拉美是人口大国，但是国内市场却很小，是依赖美国的出口型国家。美国自2007年陷入“次贷危机”以来，至今仍没有看到走出经济危机谷底的前景。受此影响，主要向美国出口汽车、电冰箱、洗衣机等产品的墨西哥就很难看到走出困境的前景。笔者在墨西哥见到的学者，都对墨西哥2013年的经济前景不乐观。2011年墨西哥经济增长率是2.2%；2012年能够到达3.5%。预计2013年可以达到4%。这样的经济增长对于墨西哥来说，还是太慢了，因为它能拉动的就业十分有限。况且要实现这样的经济增长速度，还要看美国的眼色。

在这12年里，民众从政党轮替中激发出来的对政治家的期待，已经逐渐变成了对政治家的失望和无奈。在民众眼里，这些轮替上去的政治家，好像个个都是暴发户，他们把竞选当上总统视为目的，而对于当上总统后如何施政却十分生疏。于是，他们所能够施展的仍旧是他们竞选中的把戏：作秀。多党轮流执政的一个规律就是相互制约。但是这种制约在墨西哥的很多场合中，变成了互不配合、相互拆台、相互攻击、无所作为，或者等着看别人笑话的表演。国家行动党本来行政管理能力和执行能力就很弱，一个弱势政府加上能力有限，别人再拆台，他就是想有所作为，也勉为其难。这种政治家中间的游戏，导致的结果就是老百姓遭罪。也由此产生出对于政治家的失望和不信任。

在这12年里，同是拉美大国，墨西哥已经无法与“金砖五国”之一的巴西相比了。1994年，墨西哥与美国、加拿大签订了《北美自由贸易协议》，由此，墨西哥经济发展进入了快车道。到2007年，墨西哥的GDP比1995年几乎翻了一番，达到8000亿美元，经济总量超过巴西，成为拉美国家第一。但是这种出口导向性的经济是不可持续的。2007年开始的世界经济危机在重创了墨西哥经济的同时，也迫使其要开始寻找其他解决办法，开拓国内市场就是出路之一。但是墨西哥严重的收入分配差距，使得它在解决这个问题方面步履艰难。因为国家行动党本身对既得利益集团就是投鼠忌器，其所代表的右翼资本集团也不允许它在这方面走得太远。无所作为的结果就是经济的下滑，国力萎缩，整个国家在世界上的地位在下降，并逐渐被边缘化。

2012年7月1日，墨西哥4923万选民参加了投票，占选民总数的62%，创造了投票率的新高。7月6日，墨西哥联邦选举委员会公布最终选举结果，革命制度党的总统候选人培尼亚·涅托得票率为38.21%，居于首位；左翼的民主革命党候选人洛佩斯·奥夫拉多尔得票率为31.59%；执政党右翼的国家行动党候选人何塞菲娜·巴斯克斯·莫塔得票率只有25.41%。选民用手中的选票，对通过政党轮替上台的国家行动党投了反对票。

是矮子中间拔将军吗？

国家行动党由于12年执政的劣迹，已经被选民钉在了耻辱柱上。据了解，本次墨西哥大选，不光要选举新总统，还要改选7个州的州长、全部500名众议员和128名参议员。尽管执政党总统候选人莫塔拿出的竞选口号是“改变”，也力图与该党过去的执政劣迹划清界限，但是墨西哥选民已经不会再上当了。据预测，国家行动党在此次大选中，将要为他们过去12年欠墨西哥民众的债付出沉重的代价：他们将失去仅有的6个州的州长职位；失去议会中的大量席位；失去大量人才，他们党内的很多人已经改换门庭，另投他党了。依瑞娜博士估计，这个党要想再复苏，会有很长的路要走，短期内很难看到希望。

笔者愿意相信，国家行动党并不是故意要这样做的。他们也努力了，但是结果就是这样残酷。那么，是什么原因使这个党落到如此下场的呢？

首先，国家行动党的执政基础十分薄弱。在墨西哥，国家行动党是个右翼政党。该党被认为是墨西哥中产阶级以上的有钱人利益的代表。在墨西哥这样一个贫富悬殊巨大、贫困人口几乎占据总人口44%的社会，该党的执政基础本来就存在先天缺陷。2000年，国家行动党上台执政，靠的是民众对革命制度党长期执政弊病的不满，以及革命制度党内改革和保守派相互争斗发生的党内分裂，即所谓“鹬蚌相争，渔翁得利”。2006年，革命制度党尚未从失去执政地位的巨大打击下缓过劲来，党内民主的改革和转型也未完成，并不具有击败执政党、重掌执政地位的实力。而左翼的民主革命党在这一年以0.58%的极微弱劣势败选，就已经给执政党一个明显的信号：民众对该党的执政效果不满意。可惜的是，国家行动党由于自身利益和其所代表的社会阶层，没有也无能力对人民的要求作出积极的回应。例如，国家行动党积极动用联邦军队来打击贩毒集团，却对造成墨西哥大量毒品泛滥的贫富悬殊、腐败、垄断、经济发展和结构调整行动迟缓，或无作为。这种治标不治本的举措，所带来的不仅是对贩毒集团的打击无法奏效，而且还使得整个社会的治安状况动荡不安，严重影响到墨西哥人民的生活安全感。

其次，国家行动党执政期间能够有作为的空间十分有限，是一个典型的弱势政府。墨西哥实行的是联邦体制，各州有相对独立的自治权。宪法给予执政党在联邦层面的权力很有限，如果各州的州长为非执政党所掌握，那么，除非联邦的政策举措有利于各州的利益，否则各州完全可以对联邦的政策置之不理。国家行动党刚上台时，挟着人民对革命制度党长期执政的不满，一时占据了议会参众两院的多数，也在墨西哥32个联邦单位的选举中，一举拿下了8个州的州长。但是，随着时间的推移，人们对其执政效果的不满也日益积累。到2009年7月5日举行的中期选举，已经显示出人民对执政党的不信任。在那次选举中，在野的革命制度党以36.94%的得票率，领先将近10个百分点的巨大优势，将执政的国家行动党远远抛在后面。后者在此次中期议会选举中只获得了27.98%的选票。在墨西哥众议院500个席位中，革命制度党从原来的106席迅速增加到237席，一跃成为议会第一大党。而国家行动党则在这次“期中考试”后，议席由原来的206个下降至143个。2009年7月5日同时举行的墨西哥6个州的州长职位竞选中，革命制度党也在5个州取得了胜利。这样，革命制度党在墨西哥31个州外加首都墨西哥城共计32个联邦单位中，已经取得了19个州的执政地位，占据了将近三分之二。而执政的国家行动党只掌握了6个州的州长职位。不仅如此，代表富裕阶层利益的执政党在缩小贫富差距方面投鼠忌器，更遑论去消除垄断。墨西哥有世界首富电信巨头卡洛斯·斯利姆·埃卢，2007年其财富就高达678亿美元，与各政党高层的关系密切，经常向执政党提供巨额捐赠。他甚至被墨西哥人视为一个“将帝国建立在与墨西哥总统和其他政客牢靠关系之上的贪婪的垄断者”。但墨西哥也有44%的人口生活在贫困之中，其中10%为赤贫。这样巨大的贫富差距，不仅使墨西哥的左翼思潮生长发育有了肥沃的土壤，甚至生发出一些激进思潮和行为，而且使贩毒集团和美墨边界偷渡越演越烈。在各种挤压下，国家行动党的执政空间被严重压缩，其能够作为的舞台也就十分有限，执政效果不彰就是顺理成章的事了。

再次，缺乏草根性的基层组织，使执政党像水面上的浮莲，经不起风浪。国家行动党是个社会精英性的政党。其组织自上而下形成，越到基层，组织的力量就越弱。2007年以前，墨西哥凭借着与美国和加拿大签署的《北美自由贸易协定》的余威，经济发展一度较为顺利，2007年曾一跃成为拉美最大的经济实体。墨西哥北部与美国接壤的几个州的经济发展也较为迅速。在这样的情况下，执政党自上而下的组织体系似乎也还运转顺利。但是随着美国次贷危机的爆发，从2008年开始，墨西哥经历了严重的经济衰退，2009年经济增长更是创下了-6%的劣迹。当风浪来袭时，国家行动党基层组织薄弱的弱点，暴露无遗。基层组织的缺乏不仅使执政党失去了与普通民众联系的桥梁，使本来就代表富有阶层的执政党更加脱离群众，而且就是对于那些在危机中财富缩水的中产阶级，基层组织的缺乏也造成了与之感情的疏离，将这部分选民推向了反对党的阵营。基层组织的薄弱还严重影响了执政党反危机措施的实施效果。基础不牢，地动山摇。精英型政党在经济危机中败北，基层组织薄弱是主要原因之一。

那么，革命制度党这次重新上台执政，真的是洗心革面，重新做人了吗？调查中，笔者发现，革命制度党近些年来确实出现了一些重大变化。其表现主要体现在以下几个方面。

首先，严格执行党内民主选举制度。革命制度党把自己定性为一个社会党性质的群众性中左翼政党，通过竞选联邦、州、地方政府行政职位和议会、参与社会的政治过程。因此，选举对于革命制度党来说，是最重要的事情。这不仅指6年一次的总统选举，也包括每年都有的州和地方选举。2000年，虽然革命制度党在总统竞选中失去了执政地位，但是在32个联邦实体中，它还是在多数州掌握着执政权。到2009年，革命制度党已经掌握了19个州的执政地位，也是参众两院的第一大党，对于在2012年重新夺回执政地位，充满期待。所以，我们可以在该党的《章程》中看到大量关于选举的规定。对于选举，《章程》的规定是“全面、秘密、个人独立、自由、直接和不可转让”。这种规定和革命制度党在历史上的表现已经是大相径庭。选举民主在革命制度党内已经成为一种风气和习惯，上至党的主席和总书记，下至党支部的领导，都必须在全面、秘密、个人独立、自由、直接、不可转让的基础上，接受普通党员的评判。该党自2000年转型以来，在这方面是最大的进步。

其次，加强组织建设，广泛代表民众利益。革命制度党内部的农民部、工人部、人民部的职团组织，是其组织的基础。从党章中可以看到，党中央的全国政治理事会的构成，充分反映了该党的广泛代表性。从青年到妇女，从残疾人到老年人，从政党的行政高官到边远民族地区运动的代表，全国所有的族群、人群、不同年龄的市民，都可以在革命制度党内找到自己的代言人。革命制度党这样做，就是要尽可能地团结更多的普通民众在党的周围，为他们办事，替他们说话，为他们代言，最后赢得他们的信任，得到他们的选票，争取在2012年重新掌握执政权。这说明，一个政党要想赢得执政地位，真心实意地为民众服务，替民众代言，提高民众的福利，才是他们取信于民、立于不败之地的根本。墨西哥革命制度党是经过了丧失执政地位的惨痛教训后，才真正意识到的。

再次，与过去革命制度党的错误彻底划清界限。1966年出生、现年46岁的原墨西哥州州长恩瑞克·培尼亚·涅托年轻帅气、头脑清晰、朝气蓬勃。早在2010年，他就作为革命制度党内年青一代的政治家表现出众，被墨西哥舆论界称为2012年总统的最有力竞争者。尽管受大环境局限，他领导下的墨西哥州并没有显示出高人一筹，但是他始终强调以建设稳定、包容、改变、守法、自由、民主、透明的墨西哥为目标，还是获得了多数墨西哥人民的拥护。在竞选中，培尼亚·涅托不断向选民指出，今天的革命制度党已经不是过去的那个党，而是洗心革面，重新做人的新革命制度党。这个党要与过去的错误彻底划清界限，要在人民最不满意的反腐败、实行民主执政方面有彻底的改变。为此，涅托提出了自己的政策主张，这些主张务实、全面、有可行性。同时在竞选中，面对对手的攻击，为了实现全社会的包容和稳定，涅托的反击是克制的、有限的、和缓的，显示出他作为新一代政治家的宽容气魄。

革命制度党从总统指定自己的候选人，拥有宪法权利和超宪法权力合二为一的“六年绝对专制君主”体制，党内严重腐败和争权夺利的残酷斗争，转变为在党内全面实行民主制度，充分尊重党员的民主权利，公开透明，竞争选举，重新与人民打成一片，再次为民众代言，从而赢得人民的拥护，是通过失去执政地位12年的惨痛教训得出来的经验。这些经验，现在已经都写入了党的《章程》，成为革命制度党的工作指南。革命制度党的经验说明，任何体制转轨和社会转型都是充满风险的，有时候是要冒失去执政地位的巨大风险。但是，一个政党是否真正有力量，不仅要看它在执政时的胆略、政治勇气和执政技巧，而且要看它面临巨大失败时能否克服自身的缺点，重新站立起来。墨西哥革命制度党2000年失去执政地位时，是遇到了巨大的失败，但是它没有气馁，没有趴下，而是认真总结经验教训，不仅真正在党内实现民主化、公开化、大众化，而且真正在为民众服务和奉献。经过多年不懈的努力，到2012年7月1日的选举，革命制度党不仅赢得了总统选举的胜利，还获得了众议院500个议席中的240个，参议院128个议席中的61个，分别在参众两院获得了多数党的地位。由此，革命制度党又重新在墨西哥获得了总统、参众两院的统治地位，迎来了民众的拥护。

墨西哥正在为民主实践付学费

这次在墨西哥城4天，看着6年来毫无变化且显得日益破旧的街道和市容，地铁里疲惫的打工者、乞讨者和叫卖者、街道上行色匆匆为生计忙碌的白领，笔者除了能够从街边的电线杆上悬挂的竞选广告上看出还有四五天就要投票选举总统之外，好像人们的生活都与选举无关，选举是政治家的游戏，无论谁上台，老百姓都不可能从中得到什么实惠。

6月25日，笔者终于在宪法广场和独立纪念碑看到了民主革命党(PRD)的一次竞选造势活动。但是相比6年前30万民主革命党的支持者齐聚宪法广场的宏大场面，现在的造势活动只有1万多人参加，声势也小了很多。

笔者就政党轮替问题询问了几个墨西哥学者的看法。经过了12年的政党轮替实践，他们似乎也冷静了许多。普遍认为，简单的政党轮替并不能解决墨西哥现存的问题。选举一个没有执政能力的政党上台，其成本还是要老百姓来承担。所以，重要的不是政党轮替，而是要选择一个真正为民众服务，又有能力的政党去实现人民意愿。这使笔者想起的一位学者在讨论“民主还是专制”与“良政还是劣政”问题时的一个观点。在瑞士日内瓦外交与国际关系学院教授张维为看来，一个政治体制的品质，包括其合法性来源，不能只是程序的正确，而更重要的是内容的正确，这个内容就是要实现良好的政治治理，并要以人民的满意度来检验。如果“民主”指的只是西方所界定的“多党竞选制度”的话，“良政还是劣政”远比“民主还是专制”更重要。因为不管采用什么制度，都要落实到良政，落实到中国人讲的“以人为本”、“励精图治”才行。〔1〕事实上，人们之所以认为“民主还是专制”问题很重要，是因为专制体制一般来说是与劣政联系在一起的。但是，在笔者对于墨西哥体制转轨和社会转型进行深入调查之后，则感到简单地在民主与良政、专制与劣政之间画等号，对于深入探讨体制转轨和社会转型并无助益。至少在墨西哥，“民主还是专制”与“良政还是劣政”同样重要，因为墨西哥在2000年实现政党轮替，民主有了进展的同时，并没有实现良政。国家行动党的12年执政经历证明，这个党不是合格的执政党。其劣政所带来的成本，使墨西哥人民付出的沉重代价。墨西哥转轨实践告诉我们，政党轮替制度对于像墨西哥这样的发展中国家，似乎还是一种政治上的奢侈品。墨西哥还需要不断创造使这一制度产生积极效果的各种条件。而在现阶段，墨西哥似乎更需要的是某种“良政”，因为良政才能够解决目前墨西哥社会面临的各种棘手难题。

选举是现代民主政治的主要特征。革命制度党在2000年之前长期执政时，一个广受诟病的劣迹就是贿选。尤其在上世纪90年代，面对国家行动党和民主革命党的竞争，革命制度党的贿选一度达到了无所不用其极的地步。这也是它在2000年失去执政地位的原因之一。在2012年的总统选举中，虽然革命制度党总统候选人培尼亚·涅托在选举前的各种民调中领先其他政党候选人近10个百分点，但是选举后不论是国家行动党候选人巴斯克斯·莫塔，还是民主革命党候选人洛佩斯·奥夫拉多尔，都指责革命制度党有贿选行为。奥夫拉多尔在7月6日举行的新闻发布会上，声称革命制度党花费“数以十亿计比索”购买180万张礼品卡，奖励投票给他们的选民。他在一堆礼品卡前说，一些选民后悔接受革命制度党的礼品卡，便把礼品卡交到左翼联盟成员手中。〔2〕墨西哥学院的伊兰教授在给笔者的电子邮件中也认为，革命制度党在这次选举中花钱从穷人那里购买了大量选票。实际上，这并不是墨西哥独有的现象。世界上所有发展中国家的全国性竞争性选举中，都大量存在这种现象。这其实反映了一条社会发展规律：政治体制演进要与社会发展程度相适应。

在历史上，墨西哥作为西班牙的殖民地近300年。宗主国西班牙的一套集权统治政治制度完整地移植到了墨西哥，并在这里产生出比宗主国更加专制的结果。所以，我们在墨西哥历史上经常见到的，不是各种社会力量的均衡，而是一权独大。这种制度遗产所产生的路径依赖，即使在墨西哥1821年独立后和1917年新宪法颁布后，仍旧改变甚微。墨西哥的政党、政治家、社会组织、知识分子、老百姓都默认了这个现实。这种政治制度成为了墨西哥重要政治思想遗产，渗透到了人民的血液中，直到这种不受监督的权力后来成为经济和社会进步的桎梏。很明显，在一个集权专制主义传统深厚的社会，任何外来的进步政治制度都会产生扭曲和变形，其社会结果也是扭曲和变形的。

长期以来，墨西哥社会各种集团和势力如教会、家族、宗族、工会等各据一方，都有自己的势力范围。很多贩毒集团和黑社会组织也有自己的势力范围。无权无势、贫困潦倒的基层民众，只能依附在这些社会势力身上，在他们的庇荫下，保证自己的生活和安全。这种局面至今在墨西哥大城市以外的广大农村地区和中小城镇还很普遍。在这种情形下，要使民众独立表达自己的意愿，行使自己的权利，是非常困难的。在这样的社会发展基础上，尽管多党竞选增加了政治和社会的透明度和形式上的权力制衡，但是由于墨西哥社会发展程度相对落后，并不能使这种政治制度起到它在其他国家同样的作用。这说明，任何制度要能够发挥作用，都是有条件的。离开了一定的条件，或者条件不具备，都会对制度本身产生不同程度的制约作用。这至少说明，在墨西哥，社会发展程度制约了政治制度实际所能起到的作用。

有趣的是，墨西哥革命制度党在2012年重新上台执政，正好是国家行动党执政两届(6年一届)后的又一次政党轮替。革命制度党在失去执政地位12年后重新上台，想必会吸取自己12年前失去执政地位的教训，把握住墨西哥经济发展和社会进步的脉搏和规律，将墨西哥社会推向前进。这种情况在我国台湾已经上演了一次。国民党也是在失去执政地位两届后，重新获得执政地位的。这是否也是一种巧合呢？

对此，墨西哥学院的雷纳多博士和伊兰教授表示，对墨西哥来说，实行多党轮替是一种进步，它促进了信息的公开、透明，尤其在选举时更是如此。但是，要是指望这种制度来解决贫富差距、腐败、贩毒、社会治安、失业、经济发展这样的问题，是不可能的。因为这是良政所要解决的问题。目前墨西哥真正实现政党轮替只有12年，这对于一个处于转轨的体制来说，还是太短了。在墨西哥这样一个专制主义传统浓厚、宗法势力无所不在的国家，要实现向民主制度的过渡，起码还需要几代人的持续努力才行。这样看来，墨西哥要真正实现国家民主化还有很长的路要走。