体面劳动与工会改革

2013-01-30肖巍

中国治理评论 2013年1期

肖巍

在比较成熟的市场经济体制及法律框架下，权利谱系中的财产权(产权)和劳动权(劳权)应具有平等的地位。根据联合国和各国约法实践，建立一种保障产权与劳权平衡的劳动(资)关系，对于经济增长和社会公正都是十分重要的。事实上，市场经济国家在完善劳动立法、协调劳动关系、开展集体谈判、组织工人参与企业管理等方面积累了许多经验和做法，凝聚了世界工人运动和各国工会坚持不懈的抗争结果，这些内容也为我们正在进行的社会主义市场经济改革试验提供了很好的借鉴。近年我国领导人提出，保障工人阶级和广大劳动群众经济、政治、文化、社会权益是我国社会主义制度的根本要求，是发挥他们积极性、主动性、创造性最重要最基础的工作；“让广大劳动群众实现体面劳动”(胡锦涛，2010年)。“体面劳动”也因此从域外概念成为公共话题，体面劳动，内在地要求提高劳动者素质，促进就业、提升产业、实现转型发展的根本大计是增强劳动者的能力建设；外在地必须通过组织起来，才能切实维权，劳动关系的和谐稳定在很大程度上就取决于劳资双方力量的大致平衡；这就要求我国工会更加注重“独立自主地开展工作”，并进一步落实改革路线图。

一

恩格斯在为马克思《资本论》第1卷写的书评中说，“资本和劳动的关系，是我们全部现代社会体系所围绕旋转的轴心。”(恩格斯，2009：79)劳资关系构成了现代社会最主要的社会关系，是现代社会的晴雨表；毫无疑问，劳资关系的要害就是双方的权益之争。〔1〕在我国语境中，“劳资关系”与“劳动关系”这两个概念若即若离，但显然没有和谐稳定的劳动关系，就谈不上和谐稳定的社会关系。

改革开放以来，我们习惯上理解的劳动关系基本面逐渐转变为劳资关系，主要表现在：第一，劳动关系的市场化基本完成。由国家作为全社会代表的利益一体化的劳动关系，转变为用人单位和劳动者两个独立的利益主体所构成的雇佣劳动关系。运行机制也将逐步由以政府为主体的行政手段的控制，转变为以用人单位为主体的市场机制的调节。劳动关系双方的利益差别、利益分化乃至利益冲突将会不断扩大和加强。雇佣的弹性化导致非正规劳动关系大量增加，对劳动者权益保障提出新的挑战。第二，劳动关系的法制化逐步加强。调整劳动关系的模式以国家规制为主，劳资自治为辅，劳动关系在构成、运行和处理等方面进一步走向法制化。强化国家对劳动关系的积极干预，力图通过宏观层面上的法规建设，来规范劳动关系双方的权利与义务，实现公平正义。第三，劳动关系的全球化初现端倪。我国劳动关系在主体结构、劳动标准、调整方式等方面也出现了国际化趋向，即劳动关系的存在和调整已不仅是一国内部事务，直接受到国际经贸规则、国际劳工标准及公司社会责任运动的影响和制约，推动“体面劳动”的发展已成为中国和世界各国劳动关系协调的共识。构建和谐劳动关系，主要体现在劳动关系的双方在根本利益一致的基础上，尊重和承认利益差别，追求合作共赢。(jeff qiao，2010)

“体面劳动”(Decent work)概念，是国际劳工组织(ILO)总干事胡安·索马维亚在1999年国际劳工大会上提出的。“这一概念的提出是基于这样一个共识，即劳动是获得个人尊严、实现家庭稳定、促进社区平安、向人民宣扬民主政治、推动经济增长，从而提供更多富有成效的就业岗位和促进企业发展的根本源泉。在相对短暂的时间内，政府、雇主组织、工会和社会团体就在这一概念的引导之下达成了一个国际共识，即富有成效的就业和体面劳动是实现公平的全球化和减少贫困的至关重要的因素。”〔2〕为了实现这个目标，国际劳工组织还提出了就业、权利、保护、对话四大战略(“体面劳动议程”，Decent Work Agenda)〔3〕；并把落实议程与联合国千年发展目标联系起来。“我们把体面劳动作为一种社会稳定性机制，通过该机制可以将冲突变为对话和社会共识。首先，体面劳动是一个重要的政治性目标，因为它对各国人民的普遍需求作出了反应。体面劳动是一个真正的全球目标。”〔4〕2005年联合国60周年首脑会议，世界领导人一致赞成将实现充分和富有成效的就业和体面劳动作为相关的国家和国际政策的一个核心内容。

作为联合国下属劳资加政府(三方机制)共同处理劳动事务的专门组织，国际劳工组织通过的国际劳工公约(标准)具有约法性质。1998年国际劳工大会《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》，将关于结社自由和集体谈判、消除强迫劳动、废除童工、消除就业和职业中的歧视等4个方面8项公约列为具有道义和法律约束力的“核心劳工标准”。“劳动关系的国际化不仅表现在劳动立法的国际化，也表现在社会对话、工人参与和集体谈判的国际化，它具体体现为区域性、全球性的劳工问题社会对话增多，跨国公司系统内部建立跨国企业委员会和推行跨国集体谈判，以讨论、协调劳动关系方面的共同问题。”(钱大东，2004)国际劳工组织还会同各国对应机构制定了体面劳动国别计划(DWCP)，根据各国发展框架确立优先工作领域和目标，实施有效项目，解决重大体面劳动赤字问题〔5〕。《中国体面劳动国别计划》(2007年)是在原劳动和社会保障部与国际劳工组织共同签署的合作备忘录和中国“十一五”规划(2006-2010)基础上拟议而成，并考虑了联合国发展援助框架(UNDAF)、中国就业论坛上达成的《北京共识》及其在中国开展的技术合作项目和活动经验，经与多方伙伴广泛深入磋商，由中国的三方代表通过并实施。中国方面认为，三方成员应致力于为劳动者创造更多的、生产性的、体面的工作岗位。就业是民生之本。努力促进就业，消除贫困，使更多的失业者能够进入或重返劳动过程，应该是国际劳工组织工作任务的重点。加强国际劳工组织的能力建设，切实帮助成员国实现体面劳动的目标。应特别加强和提高劳工组织帮助成员国尤其是发展中国家促进就业、完善社会保障体系的能力；同时提高国际劳工组织与其他国际组织沟通与合作的能力，以便动员更多的资源，开展更为广泛深入的技术合作。为应对全球化背景下产业结构变化的趋势，要努力提高劳动者的技能素质。这需要三方成员共同努力，为劳动者提供更多的职业教育和培训机会，以便适应全球化和技术进步对劳动者提出的要求。〔6〕

我国领导人近年来多次提出，实现体面劳动，是以人为本的要求，是时代精神的体现，也是尊重和保障人权的重要内容。工会要积极为广大劳动者说话办事，特别是要致力于改善广大劳动者的劳动条件、劳动收入、劳动保障、生活质量，让广大劳动者更多分享经济社会发展成果。进一步保障劳动者权益，为促进社会和谐奠定坚实基础，切实发展和谐劳动关系，建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，让广大劳动群众实现体面劳动；进一步提高劳动者素质，为推动科学发展提供强有力的人力资源支持，这是实现人的全面发展的必然要求，也是推动经济社会发展的重要保证。并把统筹协调各方面利益关系，充分考虑广大劳动群众利益和承受能力，认真解决广大劳动群众反映的热点难点问题与实现体面劳动联系起来。(胡锦涛，2008；2010)实现体面劳动，中国工会必须有所作为。“推动建立与社会主义市场经济体制相适应的社会主义和谐劳动关系，不断完善劳动关系建立、运行、监督和调处等各个环节的体制机制，始终是各级党政部门做好劳动关系领域工作的重要目标。坚持构建和谐劳动关系是中国特色社会主义工会发展道路的重要内容，是各级工会组织把握和处理劳动关系问题的基本准则，也是工会工作的努力方向。”(徐世鼎，2012)

2004年，中华全国总工会、世界工会联合会、非洲工会统一组织和阿拉伯工人工会国际联合会发起，现由中华全国总工会主办的“经济全球化与工会”(Economic globalization and trade unions)国际论坛，迄今围绕“经济全球化对国际工会运动的影响与对策”和“国际工会运动的发展趋势”(2004年)、“提高工会组建率的对策与措施”和“经济全球化条件下的工会与消除贫困”(2005年)、“构建和谐劳动关系”和“维护移(农)民工人权益”(2006年)、“可持续发展、体面劳动和工会的作用”(2008年)、“科学发展、体面劳动和职工权益”(2009年)、“国际金融危机与工会作用”(2010年)、“转变经济发展方式与提升劳动者素质”和“体面劳动与社会保障”(2011年)、“尊重劳动创造，维护职工权益”(2012)等颇具主办国色彩的议题展开讨论与合作。可见“体面劳动”在我国已不再陌生，并已进入能够与国际对话的实施阶段。

二

根据世界工联总书记乔治·马瑞克斯的说法，体面劳动，“首先指的是工作稳定性。或者说所有人都要有工作，定期拿到工资，工资水平合理，每周工作5天，每天8小时，有社会保障。所有的工作场所的职业卫生与安全条件都能达到法律规定的标准。工人子女能够获得免费的教育和医疗服务。解决工人的住房问题。工人可以参加工会，有结社自由。消除童工劳动和剥削。没有人剥削人的现象。工人能享受繁荣生活。如果不明确这些条件，那么关于体面工作的任何讨论都是空谈。”(马瑞克斯，2008)创造就业机会，是体面劳动的前提，然后再是其待遇和安全性为劳动者所接受。“如果劳动者感受到的不是公平待遇，而是被剥夺、受歧视，或在受歧视的条件下劳动，那他就没有得到应有的尊重。实现劳动者的合理报酬以及体面劳动条件，是实现社会公平正义的一个基本途径。”(龚群，2011)也就是说，体面劳动与劳动者尊严相辅相成。

我国改革开放伊始，面对百孔千疮的国民经济，举国上下都意识到，即使有再多的劳动力，没有资本和技术，就无法释放能量创造财富；所以要解放思想，招商引资，对资本采取倾斜政策，优惠待遇，想方设法请进来。改革开放以来的巨大变化表明，这些措施不但有效，而且是必须的。今天的情况是，我们的财富蛋糕已经做得足够大，但是这个蛋糕的分配严重不均。劳动者收入占经济总量比重持续下降，20世纪80年代中期以来，差不多每年负一个百分点，而资本所得占比却节节攀升，积累起来，形成了相当明显反差。〔7〕《中国劳动统计年鉴》表明，我国职工工资总额占GDP的比重，从1978年的17%，到2007年下降至11%。由于合理的工资决定机制没有完全形成，工资增长率也明显低于劳动生产率。1978年到2006年我国工业劳动生产率增长6.4倍，但同期工业部门平均工资仅增长了4.9倍。〔8〕我国还有2.5亿农民工(2011年，就数量而言已超过世界第四人口大国印度尼西亚)，其中异地务工1.5亿，他们的就业和生存状况普遍低下。要使体面的、有尊严的劳动成为可能，我国劳动者大量拥挤在收入低、环境差、安全系数也不高的低端领域的局面必须有明显改观，劳动者的素质和工作待遇也必须有明显提高。因此，从迁就资本到劳资平衡，无论从经济发展，还是政治稳定、社会和谐，还是意识形态角度看，都是十分必要的。

资本在改革开放和经济社会变化中发挥了相当积极的作用，创造了大量就业机会和社会财富；但谁也不能否认，资本为了追逐利润最大化，对劳动者巧取豪夺，侵害劳动者权益的本性并不会改变。由于我国产业结构仍以劳动密集型为主，廉价劳动力不仅是“中国制造”获得比较优势的主要来源，也是吸引资本的主要因素，这个局面还会持续相当一段时间，相应的，资本利润与劳动时间、劳动强度、小时工资、生产环境之间的关系也将继续紧张下去。我国积极融入全球化，劳动(资)关系与国际劳工运动格局相衔接也是应有之义。我国劳动力资源约占世界总量四分之一，比重超过人口比重(我国人口占世界五分之一强)，我国劳动者的收入水平和劳动条件在很大程度上也决定着世界劳动者的相应水平和条件；如果我们在这个领域不及格，势必助长全球劳动者待遇的“趋劣竞争”(race to the bottom)，将面临越来越大的国际压力。

相对于物资资源的开发投入，我们在人力资源方面的开发投入非常落后。“内需不足，不是商品不足，而是收入不足；收入不足，归根结底，是对创造物质财富的人的投入不足所致。”(杨英杰，2009)正如造成贫困的真实原因是“能力剥夺”(capability deprivation)以及机会缺乏一样，内需不足、收入不足的根本因素是人力资本匮乏，劳动者素质低下。在全球化竞争条件下，知识和技能缺乏是最大的风险；只有扩大社会投资，提高劳动者素质和应变能力，才能消除产生“能力剥夺”的根源，这也是促进就业、提升产业的根本大计。

阿马蒂亚·森把人们对需求和利益的平等要求称为“基本能力平等”(basic capabilities equality)，通过把基本能力平等当作一种既与道德相关，又能使我们超越功利和基本善的尺度，来缩小不同平等观的分歧。(阿马蒂亚·森，2002)加快以保障和改善民生为重点的社会建设步伐，并非被动地发放救济，填补窟窿，因为所有的救济只能“救急”而不能“救穷”；必须把投资重点转移到人力资本上来，帮助劳动者自我解困，实现体面劳动。“对人类潜能的开发应当在最大程度上取代‘事后’的再分配。”(安东尼·吉登斯，2000：107)而职业教育和培训是提高就业素质、适应能力和改变社会排斥的决定性机会，是对“有效就业”进行再分配的重要机遇。

这个问题，邓小平早就注意到了。“一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。”(邓小平，1993：120)但我国教育发展城乡、区域之间很不平衡，教育投入不足和农村教育薄弱的状况没有根本改变，数以亿计农民工的培训雷声大雨点小。早些时候，国家六部门联合提出《2003-2010年全国农民工培训规划》，要求在各级政府引导和支持下，由各类教育机构、行业和用人单位开展职业技能培训，鼓励和支持社会力量，尤其是一些具有特色的民办培训机构开展职业技能培训，对具备相应条件并有创业意向的农民工开展创业培训，提供创业指导；并共同组织实施农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训示范项目(“阳光工程”)，但实施效果并不明显。〔9〕

我国目前城乡、区域、群体之间劳动绩效存在的巨大差异，与对人的发展最具基础性的教育资源配置不公平有极大关联。国家对于农民和农民工职业教育的支持微不足道，中央财政用于补贴“阳光工程”的经费几近杯水车薪；而以升学为目标的教育模式又很难适应产业结构调整和劳动力市场不断刷新的需求。近年许多地方出现“用工荒”和“就业难”并存的局面，正是这种困境的写照。〔10〕教育改革的目标，应包括劳动者就业能力的增进，而不合理的公共资源配置导致了一部分人面临严峻的机会不平等，并不得不接受以后不公平竞争的一系列结果。维护广大劳动者享有公共资源的均等权利，不但是矫正社会不平等的基础条件，也是提高劳动者素质和应变能力最重要的制度安排。

“当今世界的综合国力竞争，归根到底是劳动者素质的竞争。”(胡锦涛，2010)随着技术进步、结构调整和发展转型，劳动者素质的问题更加突出，就业结构性矛盾也更加尖锐。“加强职业教育和职业培训，是促进就业特别是解决就业结构性矛盾的有效手段。”(温家宝，2012)我国《劳动法》规定的劳动者权利就包括了接受职业技能培训的权利。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》明确了这样的思路：发展职业教育“是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节”，要求“把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应”。全国总工会发布的《全国职工素质建设工程五年规划(2010-2014年)》提出要把加快培养和造就一支宏大的高素质职工队伍，“作为工会推动加快经济发展方式转变、加快提高自主创新能力的重要切入点”。市场经济体制越完善，基于能力的个人机会就越大；而能力供给主要依靠教育培训和人力资本的提高。如何真正发挥工会“大学校”作用，切实维护职工的学习权、受教育权和发展权，提高职工整体素质业已成为工会维权的新内容。〔11〕

三

随着我国体制改革、结构调整与社会转型，劳动(资)关系变化的一个突出表现是劳资矛盾激化，劳动纠纷剧增，而适应这些变化的调节机制却没有很好地建立起来。“中国的市场经济显然已经表现出资本主义生产方式的主要特征，典型如‘劳资关系’。更进一步，由于改革在某些领域严重滞后，中国至今无法引进成熟市场社会协调各阶层利益冲突的行之有效的机制和手段。于是，在我们这里，市场运行带来了效率也伴随着社会代价，利润获取方式在许多情况下涂上了‘原始积累’的阴暗色调。”(汪丁丁，2004)近年各级劳动人事争议调解仲裁机构受理的案件不断攀升，2010年超过百万件，2011年调解组织受理72.6万件，仲裁机构立案受理58.9万件，不予立案6.4万件，合计137.9万件。〔12〕非受理立案的处理方式更是不可胜数。有关职工权益保护、农民工待遇、清欠工资、工会不作为等报道屡见不鲜。特别是在企业改制过程中，一些地方、部门和企业擅自决定企业破产、出售、转让、兼并事项，乃至贱卖国有资产；一些企业随意改制，没有履行法定程序，有关劳动政策无法落实。许多群体性事件，就是因为职工解除劳动关系补偿金过低、改制重组人员分流下岗等处置不当；许多罢工性质的集体行动，大多也是员工要求增加工资或改善工作条件却未被理睬所致。而在这些事件和集体行动中，工会的缺席及不作为几乎是常态。

我国劳动者数量巨大，劳动力处于“充沛”的供给状态，僧多粥少，普遍缺乏讨价还价能力。〔13〕而国际劳工运动的经验表明，大多数劳资冲突可以通过制度化的社会保障、工会组织和集体谈判，以及劳资争议处理等方式加以缓解乃至平息。企业不签订劳动合同、不缴纳社会保险、拖欠工资、劳动安全无保障等侵权情况，劳动者凭一己之力根本无法进行抗争，而有关利益协调机制和维权手段又非常缺乏，或者有机制手段却无法行使，这就产生了对“组织起来，切实维权”的强烈预期。

新中国建立早期，中国工会制定了“以生产为中心，生产、生活、教育三位一体”的方针，工作重心是组织群众性的增产节约运动和对职工进行教育。1988年工会十一大提出工会具有维护、建设、参与、教育四项社会职能，维护被列为首要。20世90年代，劳动关系日益市场化，工会要求把贯彻《劳动法》作为向市场经济转变的切入点，把维护劳动者的合法权益作为自己的基本职责，把集体合同作为工作的重点。2001年《工会法》修改，确定“维护职工合法权益”是工会的基本职责。2004年全总十四届二次执委会议确立了“组织起来，切实维权”的工作方针，2005年全总十四届六次主席团(扩大)会议作出决议，明确中国特色社会主义工会发展道路的基本内涵之一就是坚持切实表达和维护职工群众的合法权益。全国总工会十四届三次执委会议作出《关于加强协调劳动关系切实维护职工合法权益推动构建社会主义和谐社会的决定》(2005年)，提出工会新形势下加强维权工作的指导思想、主要原则、基本任务、制度机制和组织保障等。〔14〕全国总工会十四届十一次主席团(扩大)会议提出“以职工为本，主动依法科学维权”的维权观，十四届四次执委会议强调以发展和谐劳动关系为着力点，以解决职工群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点进行维权。2008年，工会十五大通过《中国工会章程(修正案)》把上述内容写入总则，反映了中国工会新一轮改革的基本思路。

我国工会规模世界第一，会员有2.58亿人(其中9400多万为农民工会员)，工会基层组织覆盖单位520万家(2011年)，但工会(包括国企工会)是否适应劳动关系的深刻变化，是否在集体合同的制订与履行中发挥积极作用，是否有力维护劳动者权益，仍在未定之天。有的地方迫于压力成立的工会组织，往往徒具一个形式，对于工会是否履职，组织机构是否合法并没有实质性推进；有的地方为了政绩和财政，往往迁就企业利润目标而压制工会发展和职工权益；还有许多非公企业没有组建工会，农民工入会的组织意识和活动〔15〕，就更说不清楚了。

根据我国《工会法》，无论什么所有制的企业，工会既是企业发展的推动者，也是职工利益的表达者、职工权益的维护者；工会既要参与有关劳动法律法规的制定，还要以劳动关系协调者的身份开展工作，指导职工与用人单位签订劳动合同，代表职工与企业签订集体合同，帮助职工提高维权意识，开展职工法律援助活动等等。工会作为劳动者权益的代表，不是什么接受任命的“二政府”，也不是看老板眼色行事的附庸。没有组织的劳动者，不可能提出响亮的利益诉求，更谈不上进行有效的维权。因此工会改革必须着力于“最广泛地把职工群众组织到工会中来，最充分地把工会组织的活力激发出来”(胡锦涛，2003)。“只有把工人组织到工会中来，工会组织才有生命力；只有切实维护好工人的合法权益，工会组织才有凝聚力”〔16〕。这就要求对我国工会的组织体制、干部产生、会员权利以及工会与党和政府的关系等等，进行既符合我国现阶段实际，又能与国际有关规则接轨的系统性改革，包括以更能凝聚劳动者力量、更有利维权的产业工会、行业工会来建立工会组织。〔17〕

“集体谈判权”(collective bargaining right)是劳动者通过自己的组织实施的集体权利，工会必须通过谈判来提升自己的博弈能力，体现有组织的力量。工会的维权工作也必须纳入社会建设、社会治理的大格局中，摸索有效维权的机制、手段和途径，推动建立规范有序、公正合理、合作互利的新型劳动关系。实现体面劳动，要独立自主地表达自己的权益，维护自己的权益，坚持在发展中维权、在维权中发展。事实上，在合法正规的组织形式下，也比较容易达到维权的目的。

在市场经济条件下，工会作为与资本讨价还价的社会力量，可以通过博弈、妥协避免劳资冲突激化，促进劳资矛盾的解决制度化，而不是非要硬性冲突，也没有必要动辄以罢工相威胁。工会的首要职能是维护会员权益，包括为会员谋求工资、就业和安全保障等经济权益，通过集体谈判、民主参与等途径促进权利实现的政治权益，通过三方机制等对话方式建立伙伴关系的社会权益等等。集体谈判既是工会维权的基本手段，也是协调劳动关系的核心运行机制，为平衡劳资关系提供了一个制度性框架。1990年，我国政府批准了国际劳动组织(ILO)《三方协商促进履行国际劳工标准公约》(第144号公约)，承诺实施三方协调机制的义务；2001年，国家协调劳动关系三方会议成立，各级地方及产业工会也纷纷建立以集体谈判(官方的表述是“集体协商”〔18〕为核心的三方协调机制。成熟市场经济国家之所以能够避免大规模劳资对抗、两败俱伤，在很大程度上就得益于集体谈判制度。

集体谈判的实施效果还有赖于一系列操作条件。我国虽然确立了三方机制，但有关集体谈判的游戏规则很不健全，因此出现了许多“(资方)不愿谈”、“(职工)不敢谈”、“(工会)不会谈”的尴尬。即便签订了集体合同，也往往是原则性强可操作性弱，缺乏明确的考核目标和监督措施，违约了也没有什么处罚；不少地方的集体协商其实被企业行政或雇主控制，形同虚设。“不可否认，今天的中国工会依然处在传统计划经济体制下的工作模式向市场经济体制转变的过程中，在多元的目标之间，工会突出维护职责受到社会政治经济环境的多重约束。但当现实的劳动关系状况不仅使得社会经济运行付出高额的成本，而且也影响到工会自身的生存时，工会就必须调整自己的工作思路，适应市场经济体制的要求。”(常凯，2005：191) 新《工会法》规定工会的基本职能是维护职工合法权益，就体现了工会改革必须与市场经济体制改革的要求衔接起来。工会维权，“组织”和“谈判”是两个关键词，前者是在没有工会的工作场所组建工会，后者则是工会组织代表会员与资方进行谈判；谈判不成，工会可以组织罢工，资方也可以使用各种手段破坏罢工，工会再组织纠察队还以颜色……〔19〕但最后恐怕还是要回到谈判桌前。从这个意义上说，“组织起来，切实维权”将越来越聚焦于“怎么谈”。

四

《中国工会章程(修正案)》(2008年)开宗明义：“中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工利益的代表。”〔20〕这个定位，有利于工会通过党政主导，最大限度地借助公共权力，获得公共资源，推动劳动立法和强化执法，维护劳动者权益；而不利在于工会组织与党、政府的关系比较模糊，以及职工群众的代表合法性来由，进而影响了工会特殊职能的发挥。尽管我国工会是世界上最大的工会，但工会组织基本上通过自上而下的推动组建，基层工会负责人的人事关系在企业和事业单位，对行政领导、企业老总或雇主有很强的依附性，有的本身就是套用某个行政级别的公务人员，这些都使他们很难独立自主地开展工作。如何切实改变工会组织难有作为的现状，使之真正成为“会员和职工利益的代表”，是工会改革的关键。

在计划经济时代，国家(政府)自动“代表”劳动者的利益(权益)，同时负责监督和惩罚侵权者，当然也就无须劳动者另行维权；但在市场经济条件下，劳动(资)关系今非昔比，政府再难直接充当那样的角色，而是通过行政和法律手段，包括规制、政策为平衡劳资权益进行干预、调节和监督。〔21〕其中最重要的就是监督《劳动法》的执行，“发展和谐劳动关系完善劳动关系协调机制，全面实行劳动合同制度和集体协商制度，确保工资按时足额发放。严格执行国家劳动标准，加强劳动保护，健全劳动保障监察体制和劳动争议调处仲裁机制，维护劳动者特别是农民工合法权益。”〔22〕在劳动者权益遭到侵害时，公权力应提供及时、有力和低成本的援助，而且这些援助必须具体化、明确化并具有可操作性。

我国《工会法》(2001年修订)和《中国工会章程(修正案)》(2008年)总则都有工会“独立自主地开展工作”的内容。但由于众所周知的原因，我国工会的独立自主(independent)并没有获得广泛的认同。尽管工会早已不再具有无产阶级专政的“齿轮”性质，而一再突出了维权功能，但工会维权仍大多停留在口号上，特别是在各地接连发生的劳工事件中，当地工会要么隐匿不见，要么竟与工人发生冲突，理所当然地遭到了猛烈批评。全国总工会近年屡屡表态支持鼓励各级工会积极维权。2009年7月，发布《关于积极开展行业性工资集体协商工作的指导意见》，要求在同行业企业相对集中区域，由行业工会组织代表职工与同级企业代表或企业代表组织，就行业内企业职工工资水平、劳动定额标准、最低工资标准等事项开展集体协商、签订行业工资专项集体合同。2010年6月，发布《关于进一步加强企业工会建设充分发挥企业工会作用的紧急通知》，要求到2012年基本在各类已建工会的企业实行集体合同制度，全面扎实推进工资集体协商；对未建工会的小企业，通过签订区域性、行业性集体合同，努力提高覆盖比例。在提高工资集体协商建制率的同时，各级工会要进一步提高工资集体协商的规范化水平。但这些文件的落实情况均不被看好，因为人们对工会是否“独立自主地开展工作”仍心怀疑虑。

工会维权功能的强化，根本上是为了服从党和国家维护政治稳定、社会稳定和促进工人阶级队伍稳定的要求，这就决定了工会离不开党政主导的基本格局，也就比较容易理解更能唤起劳工意识、凝聚劳工力量、独立性也更强、更有利于维权的行业工会、产业工会在我国进展缓慢。工会维权更多地依赖国家对劳动关系的干预和规范，在企业层面，强调劳资不搞对抗协商合作，也不认可罢工权；重视发挥工会与政府联席会议制度、协调劳动关系三方机制的作用，推动建立“规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定”的新型劳动关系。

如果工会不能“独立自主地开展工作”，往往会刺激劳资矛盾外部化，本来属于劳资之间的冲突，会转变成劳动者与政府与社会的冲突。这些冲突的处置因为一拖再拖时效滞后，成本也非常高昂，还经常引起连锁反应，甚至陷入“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的恶性循环。事实上，政府在支持工会独立自主开展工作方面不积极、不作为，只能助长偏袒资本的“印象”。资本觉得连政府也不管，便有恃无恐，不愿意进行集体谈判，不肯向劳动者妥协；基层工会则由于各种牵制，自身底气不足，也不愿意出头；劳动者意愿无处申诉，又找不到解决问题的合适办法，就不得不采取上访、静坐示威、聚众请愿等非正常方式来维权。他们在遭受侵权的大多数情况下，忍气吞声；一旦忍无可忍，就会恼羞成怒，采取过激行为，甚至走向极端。

早在1978年，邓小平在工会九大致辞中提出，“使广大工人都感到工会确实是工人自己的组织，是工人信得过的、能替工人说话和办事的组织，是不会对工人说瞎话、拿工人的会费做官当老爷、替少数人谋私利的组织。工会要为工人的民主权利奋斗，反对形形色色的官僚主义，它本身就必须是民主的典范。”(邓小平，1994：138)〔23〕20世纪80年代初，全国总工会意识到脱离群众已成为工会组织的主要危险。1988年全国总工会十届六次执委会提出《工会改革的基本设想》，拟议近期的改革内容：“一是理顺工会的外部关系，主要是理顺工会与党的关系，理顺工会和政府与行政方面的关系，使工会依法独立自主地开展工作；二是密切工会与群众的联系，以增强基层工会活力为中心环节，深入进行工会的自身改革，明确工会的社会职能和工作方针，改革组织制度与活动方式，克服和防止行政化倾向，实现工会组织的群众化、民主化。”(游正林，2010)〔24〕此后不久发生的“风波”使改革戛然而止。现在看来这个设想仍然比较“超前”。

工会“独立自主地开展工作”，意味着工会不是一个政府的工具或资本的附庸，这个独立性包括劳动者有加入(或不加入)工会的自由和选举工会代表的权利，工会有权参与集体谈判游戏规则的制定和实现，工会代表不受恐吓骚扰和打击报复并有法律保障。只有这样组建起来的工会，才能表达和维护劳动者的权益，并免除某些后顾之忧。如果工会及其干部是“被”任命的，工会经费、人员职位收入另有来源，它的独立性、代表性就要受到质疑，也难以指望它义无反顾地为劳动者说话办事。〔25〕

在我国，没有一个强势政府，许多事情就做不成；但是再强势的政府也不可能包打天下。政府没有必要直接介入劳资谈判，而应促进工会“独立自主地开展工作”及集体谈判机制的落实，以保证《劳动法》、《工会法》等有关法律的严肃性有效性。“如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型的争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具而加以依赖。他们将寻找其他的方法来解决他们的争端。他们将通过腐败的方式，例如政治恐吓或肉体威胁来解决他们的争端。”(罗纳德·德沃金，1998：2)这样的话，政府和法制(治)的权威都要受到奚落。

可以预期，劳动者维权在未来一段时间将经常化、群体化和扩大化，所以，“要切实发展和谐劳动关系，建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，让广大劳动群众实现体面劳动。要切实健全党和政府主导的维护群众权益机制，统筹协调各方面利益关系，想问题、作决策、定政策要充分考虑广大劳动群众利益和承受能力，认真解决广大劳动群众反映的热点难点问题。”(胡锦涛，2010)政府除了还利于民(增加社会投入)和让利于企(减轻企业负担)，还应该鼓励劳动者“组织起来，切实维权”，支持他们通过自主选举产生有代表性的工会，并在此基础上强化已经建立起来的三方机制，引导维权行动有序化规范化。

当然，不排除有的地方政府与资本沆瀣一气，结成了利益共同体，这最终将危及政权，危及整个社会。还有的情况是政府担心，独立自主的工会组织及其维权行动会破坏社会稳定，对现行政治体制构成威胁，因此宁愿“稳妥”些，压一压。这种把劳工运动视为对现秩序的挑战的观念，本身就是缺乏政治自信的表现，而且有逆向推波助澜的潜意识。劳资关系失衡积累起来的不满和怨恨，总要有地方释放，压制得越厉害，爆发起来也就越激烈。迄今为止，我国几乎所有的劳工事件都是围绕着经济待遇展开的，在这个问题上，劳资双方以及政府都不能把维权往政治动机上牵扯。一定要破除工会集体行动就是向政府示威、破坏社会稳定的成见，是什么性质的维权就应以什么性质论处。

我国正在走向法治社会，任何组织的建立和运作都必须纳入法制的轨道，工会当然也不例外。《劳动法》、《工会法》都是衡平法，不是偏袒法。我们还要未雨绸缪，认真吸取有些国家工会腐败和异化的教训，防止它们成为特殊利益集团；特别要警惕非法或带有“颜色”性质的势力乘虚而入，兴风作浪。

〔1〕在劳动(资)关系中，劳动者或劳方(labourer)，也称为工人(worker)、员(职)工(personnel)、雇员(employee)；资方(雇主、用人单位，employer)，或称为资本家(capitalist)、企业主(business owners)、经营者(operators)。而“权益”(rights & interests)往往与“权利”(rights)混用，好在中文权利之“利”本来就有利益的意思。

〔2〕http：//www.ilo.org/public/english/region/asro/beijing/download/factsheet/decentwork_cn.pdf.值得注意的是，decent是得体、像样和合适的意思，与中文“体面”所包含的荣耀(Honorable)还是有所差异的。

〔3〕将体面劳动议程付诸实际的四个战略是：创造就业，经济体要能为投资、创业、技能发展、创造工作岗位和维护可持续生计提供各种机会；保障工作中的权利，承认和尊重工人的各项权利，所有工人，特别是处于弱势地位的或贫困的工人，需要有代表权和参与权，并且要有良好的法律来维护而不是违背他们的利益；扩大社会保护，通过确保男性和女性拥有良好的工作条件来促进社会融合和提高生产力，良好的工作条件包括工作安全有保证、允许有充分的业余时间和休息、重视家庭和社会价值、在失去收入或收入减少时提供适当的补偿，以及享有适当的医疗保障；推进社会对话与矛盾化解，使贫困人群理解谈判的必要性，也懂得对话是和平解决问题的方式。在强有力且独立的工人组织和雇主组织的参与之下，社会对话是提高生产力、避免工作中的争议以及建设凝聚型社会的核心所在。

〔4〕国际劳工组织总干事索马维亚在中国就业论坛上的主旨报告(2004年4月28日)，http：//www.labournet.com.cn/jylt/0428-00.htm。

〔5〕体面劳动“赤字”主要表现为：失业和不充分就业，工作岗位的质量和生产力低下，工作不安全，收入无保障，正当权利被剥夺以及性别不平等；形成了就业缺口(employment gap)、权利缺口(rights gap)、社会保护缺口(social protection gap)和社会对话缺口(social dialogue gap)。这些问题在流动工人这一群体当中表现尤为突出，他们更容易受到剥削，缺乏代表来反映他们的利益和心声。

〔6〕《中国提出实现体面劳动三项主张》，参见《人民日报》，2007年6月13日。

〔7〕2010年“两会”期间，来自“全总”的全国政协委员大会发言披露，1997年至2007年，政府财政占GDP比重收入从11.0%升至20.6%，企业盈余从21.2%升至31.39%，劳动者报酬却从53.4%降至39.7%。2002年至2009年，我国GDP年递增幅度10.1%，但仍有近四分之一职工5年间未增加工资。见http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-03/09/content_13129777.htm。

〔8〕《社科院专家：无法实现就业系最大的收入分配不公》，参见《中国社会科学报》，2010年12月3日。

〔9〕根据《中国农民工调研报告》(国务院研究室，2006)，农村劳动力接受过短期职业培训的只有20%，接受过初级职业技术培训或教育的仅占3.4%，接受过中等职业技术教育的仅占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。而发达国家，农村劳动力中受过职业培训的比例都在70%以上。直到最近，这些问题才又引起一定程度的重视。

〔10〕我国教育资源过分密集地投在高等教育上，而高教质量下降与高教投入攀升恰成反差，学生才能与文凭不匹配，教育与就业市场不对口，高级蓝领、技术工人奇缺；许多家庭节衣缩食供养子女上大学，子女毕业了却找不到工作或者学无所用，加重了社会负担，还浪费了教育资源。

〔11〕事实上，对企业职(员)工进行培训，增强人力资本，对提高他们的技能水平和工资待遇均有明显作用，也有利于改善劳资关系。但由于职(员)工的流动性，企业担心无法从流走人员身上收回培训投资，大大影响了实施培训计划的积极性。因此，政府和社会力量应该在这些方面有所作为，分摊企业的培训成本，而对于整个国家和社会来说，并不存在培训投资变成“沉没成本”(sunk cost)的问题。

〔12〕劳动争议处理统计数据，见“中国劳动网”，http：//www.labournet.com.cn/ldzy/ckzl/ckzl2a.asp。

〔13〕但随着我国人口“红利”降低，并处于从劳动力过剩向供给相对有限的过渡时期，劳动关系博弈逐渐倾向于对劳动者有利，这也是劳动关系调整的有利时机。但仅靠劳动力市场的自发力量，仍不足以形成稳定和谐的劳动关系。

〔14〕《决定》明确的维权任务是，维护职工的劳动就业权利、劳动报酬权利、社会保障权利、劳动安全卫生权利、民主权利、精神文化权利和社会权利。

〔15〕全总近几年发布的《中国工会维护职工合法权益蓝皮书》都指出，在非公有制企业中组建工会组织、加强对农民工权益的保护，已成为各级工会组织的工作重点。据不完全统计，农民工占建筑业从业人数的80%，制造加工业的68%，批发、零售和餐饮等服务业的52%(2008年)，有约六成的农民工是“80后”、“90后”，他们的受教育程度和维权意识均不同于上一代。

〔16〕《“2005’经济全球化与工会”国际论坛侧记》，载《工人日报》，2005年9月22日。

〔17〕2008年6月，全总召开全国产业工会工作会议，希望推动完善产业(行业)工会组织，国际劳工运动的经验也支持这种努力。2012年夏，在沈阳市总工会和交通局的推动下，成立了城市客运交通工会联合会(代表劳方)和城市公共交通行业协会(代表资方)开展集体协商，双方各选出30名代表，接受专门培训，经历了17天4轮正式协商和8轮非正式协商，终于签订了《沈阳市公交行业工资集体合同》(见《沈阳公交行业经17天工资集体协商后达成协议》，载《人民日报》，2012年7月27日)。这个过程中行业工会的作用，被认为是我国劳资协商机制的突破。

〔18〕“集体协商”(collective negotiation)与集体谈判有所不同，最突出的就是对退出机制的态度，即是否承认罢工权。

〔19〕我国现行宪法没有罢工条款。1982年宪法取消了毛泽东时代的允许罢工条款。新《工会法》的相关表述是：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序。”(第27条)2001年，人大常委会批准通过联合国《经济、社会及文化权利国际公约》，其中规定劳动者“有权罢工，但应按照各个国家的法律行使这项权利”。但是，由于没有相关游戏规则和法制约束，我国政府、企业和工会均缺乏应对罢工的制度准备和实践经验。

〔20〕尽管《章程》曾经多次修改，但工会的这个性质定位是一贯的，只在表述上略有差异。

〔21〕政府在劳动关系中扮演的角色被概括为5P，即劳动者基本权利的保护者(Protector)、集体谈判与雇员参与的促进者(Promoter)、劳动争议的调停者(Peace-maker)、就业保障与人力资源的规划者(Planner)和公共部门的雇佣者(Public sector employer)。见程延园：《政府在劳动关系中的角色思考》，载《中国劳动保障报》，2002年12月10日。

〔22〕《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，人民出版社2006年版。

〔23〕类似的，1989年，江泽民在同参加全总十一届执委会第三次主席团扩大会议的代表座谈时指出，“如果工会不能代表工人群众的利益，工人群众还要工会干什么！”如果工人不满的能量积聚起来而不能及时化解，一旦释放就可能起破坏作用。“这就需要有民主的渠道来反映这种矛盾和问题，来宣泄这种能量。作为工人群众自己的组织，工会最了解工人，应该成为充分反映工人群众意见和要求的重要渠道。”(《江泽民文选》第1卷，第65-66页)2003年，胡锦涛在同全总新一届领导班子成员和工会十四大部分代表座谈时再次强调工会作为劳动者代表为他们说话办事，“最广泛地把职工群众组织到工会中来，最充分地把工会组织的活力激发出来”。[见中华全国总工会研究室编：《坚定不移地走中国特色社会主义工会发展道路文献选编》(内部资料)]。

〔24〕参见《工会改革的基本设想》(1988，全总第十届执委会第六次会议和工会十一大先后通过)，见编辑组编：《中国工会重要文件选编》，1990年]。

〔25〕2010年5月，广东南海本田公司发生停工事件。工人在《致全体工人和社会各界的公开信》中提出：“我们的维权斗争不仅仅是为了本厂1800名员工的利益，我们也关心整个国家工人的权益，我们希望立下工人维权的良好例子。”事发后，当地工会急于复工，一度与工人发生肢体冲突。幸亏地方政府认为这是一起因工资问题引发的劳资冲突，希望双方通过集体谈判来解决，这个立场避免了事态的恶化。由于工人方面无法形成公开的领袖与资方进行谈判，他们联系上了劳动问题专家作为工人代表的法律顾问，谈判由当地劳动部门主持，工会方面无人参会，最后劳资双方达成协议，工人工资增加35%，对参与停工的工人不得追究责任。舆论认为，这次事件具有标本意义。(见《南海停工标本》，载《财经》，2010年第12期。)