“枫桥经验”与中国特色法治模式关系探讨*

□戴雨薇

（绍兴市中级人民法院，浙江绍兴 312000）

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号

“枫桥经验”与中国特色法治模式关系探讨*

□戴雨薇

（绍兴市中级人民法院，浙江绍兴 312000）

“枫桥经验”与中国特色法治模式存在一致性，主要表现在对公权力的警惕与慎用、对人权的尊重与关怀、对正当程序的重视与践行、对社会主义法治精神的弘扬与实践等方面。可从把握公权力和私权利的平衡、树立“有限政府”和“公民社会”的理念、构建多元化纠纷解决机制等方面对“枫桥经验”所蕴含的法治理论进行解读。从绍兴市、浙江省和全国其他地方的探索实践看，“枫桥经验”对推进中国特色法治模式的建立具有十分重要的意义，但必须把握三个方面的关键点：一是法制建设同道德建设相结合，二是对“枫桥经验”以及其他经验的及时制度化、规范化、程序化，三是加强对群众的社会主义法治理念教育与培养。

“枫桥经验”；中国特色法治模式；有限政府；公民社会；多元化纠纷解决机制

“枫桥经验”自1963年诞生，已走过了近50个年头。在这些年的演变中，有人对“枫桥经验”的做法提出过不同看法，特别是在建设法治社会的时代背景下，认为“枫桥经验”偏重于德治，群防群治这种群众运动式的工作机制在法治社会已不适宜，与建设法治社会的精神也是不相符的，已经过时了；也有人认为“枫桥经验”矛盾调处手段剥夺了当事人的诉权，侵犯了当事人的权利，等等。简言之，一些人认为，“枫桥经验”与法治建设无关，甚至背道而驰。笔者主要围绕“枫桥经验”与中国特色法治模式的关系展开探讨，通过回顾“枫桥经验”的发展历程，论证“枫桥经验”的创新发展与推进中国特色法治模式的建设是紧密联系、相辅相成、有机统一的，是与中央提出的社会主义法治理念相一致的。

一、党的十八大关于中国特色法治理念的阐述

在中国共产党领导下，中国人民经过革命、建设和改革，走上了中国特色社会主义道路，也走上了建设社会主义法治国家的道路。从新中国成立之初第一部宪法的制定到改革开放后“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针的贯彻，从党的十五大提出建设社会主义法治国家到党的十六大以来全面实施依法治国基本方略，伴随着中国特色社会主义伟大实践、伴随着经济腾飞和社会进步，我国法治建设迈出了坚实步伐，取得了举世瞩目的成就：法律体系已经形成，法治权威不断树立，法治精神得到高扬，中国人民的法治理想正在成为现实。

党的十八大报告第五大部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，更是从七个方面明确了中国特色社会主义政治发展道路的正确方向。报告中提出要健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，要积极开展基层民主协商；提出要完善基层民主制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利；要全面推进依法治国，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。

党的十八大报告多次提到要加强基层民主建设，创新与优化基层社会管理模式，提高社会管理法治化水平，这些都为“枫桥经验”的创新发展提供了深厚的理论支持与政策保障。

二、“枫桥经验”与中国特色法治模式的一致性

“理想的法治，是通过法律实现的公共权力与公民权利相和谐的状态。公民权利为国家权力所尊重、所保护、所救助，人权是公权的本质、界限、目的，法律能够调出这种状态，法治便存在。在公权不受限制和人权无保障的地方，便没有法治。”①由此可见，现代法治的要求即是权力得到制约，权利得到保障。

新形势下的“枫桥经验”，在保留传统优势的基础上，充分吸纳了多元化解矛盾纠纷的精神，成为既是经典的又有时代性的群众工作方法，体现了现代司法理念与传统“和”文化的有机融合。从社会学的角度去理解，以人为本是“枫桥经验”的基本理念，民主治理是“枫桥经验”的本质特征，社区自治是“枫桥经验”的结构特征，群众参与是“枫桥经验”的形式特征，预防犯罪是“枫桥经验”的主要策略，就地化解是“枫桥经验”的特殊功能。②它具有较强的法治性。新时期的“枫桥经验”，体现了在党委领导下，依靠人民群众，充分发扬民主和严格依法办事的有机统一，运用积极主动的手段正确处理和及时化解人民内部矛盾，促进了依法治村、依法治镇、依法治厂，为构建社会主义和谐稳定社会提供了有效路径，为法治建设奠定了良好的社会基础，真正体现了法治建设的本质要求与精神实质。

（一）“枫桥经验”体现了对公权力的警惕与慎用。法治的基本精神就是有限政府、权力制约。宪法在授予国家以必要的权力的同时，还应当有效地制约这种权力，授予权力的目的是为了限定权力的边界，规范权力的行使，以保障公民的基本权利不受侵犯。

“枫桥经验”秉承这一信条，真正体现了法治的内核。近几年来，枫桥镇党委、政府扎实推进执法规范化建设，严格依法行政、依法办事，积极配合上级部门做好执法工作；督促指导相关部门推进执法规范化，协助上级开展执法信息化建设；完善行政执法程序，确保规范执法、公正执法、文明执法。同时，枫桥镇党委、政府也致力于加快推进社会主义基层民主政治建设，完善民主选举、村务公开等制度，最大限度地规范与限制政府的权力行使，接受群众监督，“给群众一个明白，还干部一个清白”，既消除了群众的疑虑，调动了群众参与村务管理的积极性，又加强了廉政建设，减少干群矛盾，密切干群关系。③枫桥镇初步实现了乡镇管理和村民自治的有效衔接和良性互动，疏导理顺群众情绪，促进了当地农村的社会稳定和经济发展。枫桥镇每个行政村都推行了一本“红宝书”——《民主法治村手册》。根据各村的不同情况，编印相应的《民主法治村手册》，发放到该村的每户人家，凡是与村务有关的事，全都编印在这本书里，需要通过村里办的事简单透明、一目了然，从而有效确保了农民对村务工作的知情权和参与权，真正实现了村民的民主自治。

（二）“枫桥经验”体现了对人权的尊重与关怀。2004年3月14日，在十届全国人大二次会议上高票通过的宪法修正案，写入了“国家尊重和保障人权”的条款，这是中国过去保护人权所取得的成就的一个总结，也意味着国家和人民对执法活动提出了更高要求，权力运行要体现为民、便民和以民为本的精神。近年来，人权保障原则已逐步成为公权力运作的出发点和归宿，成为判断法律规范是否为“良法”的重要标准。“枫桥经验”之所以保持着旺盛的生机与活力，其原因就在于“枫桥经验”具有超越时代的人本主义思想。“以人为本”是贯穿“枫桥经验”产生和发展过程的一条主线，人本思想是“枫桥经验”的核心思想，也是“枫桥经验”所固有的内在的质的规定性。④从“枫桥经验”近50年的发展历程看，不管是在改造“四类分子”的斗争中提出的“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗摆事实，讲道理，以理服人”，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好；对“四类分子”的评审摘帽中创造的“摘掉一顶帽，调动几代人”，培养表现好的“四类分子”子女入团、当干部，送表现好的“四类分子”子女去当兵；就地改造流窜犯、帮教失足青少年和一般违法人员时坚持的“立足于拉，着眼于教，不怕反复，持之以恒”的原则，对归正人员“不推一把拉一把，不帮一时帮一世”的真情帮教思想；还是21世纪以来提出的“帮人要帮心，帮人要帮富，帮人要帮到底”的帮教工作法，对外来流动人员坚持实行情感式管理，既严格管理，又保护他们的合法权益，尽力帮助他们解决实际困难，使他们充分分享枫桥经济发展和社会进步的成果等，无不体现了教育人、转化人、提高人这一以人为本的理念。

（三）“枫桥经验”体现了对正当程序的重视与践行。正当程序通过抑制、分工、间隔等功能对权力进行制约，其所产生的指导、示范和影响作用，远远超出了个案得到公正结果的意义。国家权力的行使，不管是内部运作还是外部运作，都必须严格按照有关的法定程序进行。“枫桥经验”非常重视程序的建设，关注群众的知情权和参与权。行政公开是一项非常重要的制度，它不仅直接关系到相对人的了解权，而且还是公民行使其他权利的前提和基础，是推进依法行政的突破口。“民可使由之，不可使知之”，这是专制国家支配民众的伎俩。只有提高政府行政工作的透明度，依据、过程及结果的充分公开，才能满足公众的知情权，否则，权力就难以受到广泛的监督。枫桥镇在社会主义新农村建设中，对基础设施项目招标、工程质量、财务管理等村民密切关注的问题，推行了“三上三下”民主议事规范制度，即“一上一下”征求意见，对村级重要事务或建设项目由村“两委”提出规划方案，送发村民征求意见；“二上二下”酝酿论证，对征求到的村民意见或建议由村“两委”集体汇总分析，将修改方案提交党员议事会和村民代表恳谈会酝酿论证，形成共识；“三上三下”审议决策，将经过村“两委”酝酿完善后的方案，提交全体党员和村民代表联席会议审议表决后组织实施。⑤村级事务“三上三下”议事规范的建立，使枫桥镇在社会主义新农村建设中减少了大量的发展类矛盾，提高了村级事务决策的民主化、科学化、制度化水平，实现了“村官治村”向“制度治村”转变。

（四）“枫桥经验”体现了对社会主义法治精神的弘扬与实践。党的十八大报告提出要弘扬社会主义法治精神，增强全社会学法尊法守法用法意识。“枫桥经验”很好地对社会主义法治精神进行了弘扬与实践。一是开展网格化法制宣传工作。积极加强法制宣传教育，深入开展“法律六进”活动，建立法制宣传网格化教育模式。形成镇、部门（站所）、村企（社区）、村民（职工）“四级网格”，宣传工作具体责任到人、管理到格、落实到户，推动活动向科学化、精细化和长效化发展。二是加强法律援助网络建设。完善镇法律援助工作站，在各村（社区）建立联络站，指定联络员，作为村民、居民寻求法律援助的引路人和宣传员，畅通法律援助渠道。三是深入开展“法律援助进农家”工作。党员干部运用远程教育网络平台，开展“远程法律援助进农家”活动，采用一对一或多对一互动式、“面对面”的形式，使广大群众足不出村便能解决各类法律问题，化解各种社会纠纷，促进和谐新农村建设。

三、“枫桥经验”所蕴含的法治理论解读

“枫桥经验”是颇具中国特色的社会发展实践经验总结，其中蕴含了不少中西方的社会学理论。结合中西方有关学说，研究其中的理论，提炼“枫桥经验”成功实践的经验，有利于“枫桥经验”在绍兴其他地方、全省甚至全国科学合理地推广。

（一）把握公权力和私权利的平衡。发挥政治优势，依靠群众，游刃于公权力和私权利之间就地解决基层社会的纠纷和矛盾，已经成为“枫桥经验”的最重要功能。

我国传统上提倡“无诉是求，教化为先”、“德主刑辅”的精神，也促成了民间“无讼”与“厌讼”的心态。加之中国古代法律侧重于刑，以严酷刑罚作为镇压手段，“（法律）不能离开统治者，离开国家，离开刑罚来处理民事关系”。⑥于是，民间出现了许多规避法律、强调纠纷解决的自主性和“私了”等现象。一方面，这种私了不仅包括犯罪人与被害人之间的主动和解，还存在家族式的调解，当然也不排除集行政权与司法权于一身的官府长官在审案时促成和解。但是，这种处理主要是侧重于保障社会和谐、消弭争端，而非权利救济。另一方面，这种调解往往可以任意抛弃法律文本或条文，以纲常礼教为依据，以教化为主要方式，价值取向单一，潜伏着合法性的危机。⑦长时期的规避而不利用法律的另外一个弊端就在于：天性贪婪的公权力自然地会不断侵蚀私权利的领地和“敲打”提醒私权利，让本来完全可以由私权利消解的纠纷矛盾而“笑纳”公权力的魔爪。为了更好地解决纠纷和矛盾，我们亟须在公权力和私权利之间找到一个平衡点，从目前来看，这个点需要向公权力那边移动，为私权利的运作腾出更大的空间，这也是将游刃于公权力和私权利之间的“枫桥经验”个案化的关键和诀要。

为私权利的运作扩大空间是由社会状况的变化决定的。社会主义市场经济在不断发展和创新完善中。市场经济就是法治经济，市场经济强调的就是发挥市场手段在资源配置中的基础性作用。市场主体需要更多的私权利来安排自己的经营和处置自己的权利，私权利的扩展是市场经济不断向前推进、不断完善的内在要求。与此相适应，我国的民主政治体制改革也取得了不小的成就，并在继续完善当中。而其中最为关键就是要扩大公民更多的自由和权利，赋予他们处分自己私权利更多的选择。⑧

（二）树立“有限政府”和“公民社会”的理念。当前，随着世界范围内权利运动的发展，一些社会思潮不断兴起。比如在当代西方国家中，“有限政府”的理念无论在经济或政治政策中都一直得到延伸。有限政府理论认为有限政府是公民自由的前提，要严格限制政府权力，以法治规范政府的职能范围，以公民自由的力量来约束和监督政府权力，以防范公权对私权的侵犯。

此外，多中心治理（Polycentric Governance）理论对有限政府理论做了进一步的阐述。多中心治理理论为奥斯特罗姆（Ostrom）夫妇共同创立，其主要内容是：多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理，即强调在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体（政府、企业、非政府组织和个人等）；政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用；要求政府转变自身的角色与任务，反对政府在公共事务方面的垄断。多中心治理理论暗含的内在逻辑是：多元治理主体优于单一治理主体。其对我国健全社会管理格局的启示是：应该让政府、企业、非营利组织和公民社会都参与其中，打破控制与被控制的关系，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。

第三部门（the third sector）理论则是“公民社会”理论提出的前提与基础。第三部门的概念最早由莱维特（Levitt）使用，莱维特认为，第三部门所从事的是政府和私营部门“不愿做、做不好或不常做”的事情。第三部门也称之为非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、志愿组织等等。第三部门具有弹性的组织形态、灵活的应变能力和强烈的使命感，其在提供公共产品时比政府更加低成本、高效率；第三部门具有组织内容多样化的特性，可以弥补政府服务难以满足人们千差万别偏好的缺陷。

正如费孝通先生在《乡土中国》中所阐述的理念一样，中国有其自身特殊的国情，西方的理论要在中国生根发芽，必须符合中国的国情。“枫桥经验”很好地做到了这一点。在吸收西方先进理论的基础上，又结合本国国情做出了一定的创新。“枫桥经验”的每一次发展创新，都可以说是建立在自身独特的现代公民意识和政治底蕴的基础之上的。没有这么悠久的传统，“枫桥经验”也不可能在不同时代背景下都能展现新的内容和风貌。可以说，“枫桥经验”与中国特色的法治发展模式具有某种内生性。“枫桥经验”具有自己的原创性，并且又能在很大的范围内得到推广。单就其中的每一个治理环节──比如调解、帮教等来看，“枫桥经验”似乎并不那么独特和鲜明，但就将这些经验整合成一个全面的治理实践，并且在相当长的时期内不断自觉经营和维护来看，“枫桥经验”的做法恰好体现了一种法治的本土资源，它更着眼于法治建设的本土传统与现代制度文明的内在统一。⑨

（三）构建多元化纠纷解决机制。近年来，恢复正义理论的提出，刑罚理念从报应刑向目的刑的转轨等，以及20世纪60年代以来ADR在美国等国家的兴起，非诉纠纷解决模式被各国重视。

在我国，调解被更加重视，在一些省份的高级人民法院为此专门出台相应规定；⑩治安管理处罚法中对治安调解作进一步强化和细化；最近几年许多学者对刑事和解政策的强调以及宽严相济刑事政策的提出；中央倡导性地将“枫桥经验”和“马锡伍审判方式”列为维稳工作的样板经验，无一不彰显出我国现阶段从上而下、从民间到官方、从理论到实践对非诉解决纠纷模式的重视。

非诉纠纷解决模式的目的重在贯彻儒家“和为贵”和构建和谐社会的理念，重建因纷争而破坏的人际关系。以枫桥法庭为例，2001年，枫桥人民法庭率先实施了以“三前调解法”（诉前、庭前、判前）和“四环指导法”（诉前环节普遍指导、诉时环节跟踪指导、诉中环节个别指导、诉后环节案例指导）为主要内容，把调解贯穿于审判执行全过程的做法，取得了较好的社会效果，得到了上级领导和社会各界的普遍好评。十多年来，枫桥人民法庭始终传承这一做法，以案结事了为目标，在立案、审理、执行、申诉、信访等各个程序和环节，都坚持调解优先并全方位、全过程开展工作。2012年，枫桥法庭又在原有“四环指导法”和“三前调解法”的基础上，创新工作方法，总结出了“三度调解把握法”和“五时执行工作法”，即在庭前审查诉辩的合理度、庭中引导对案件基本事实的认同度、庭后把握与判决方式结案的基准度，实现调解工作从立案到宣判各个环节的同向衔接，大大提高了调解成功率。

此外，枫桥法庭以联合调解中心为平台，强化诉调对接，构建多方联动大调解工作格局。一是搭建诉调对接平台。在立案审查环节对纠纷进行初步筛选，对于事实清楚、法律关系明确、争议不大的相邻、小额债务、物业等纠纷，向当事人发送《人民调解劝导书》，讲明诉前调解的优势、步骤，引导当事人接受人民调解。先后与公安、劳动人事、卫生、工商、妇联等部门对接，建立交通事故、劳资纠纷、医患纠纷、消费维权、妇女儿童权益维护专业性调委会，并指派法官参与，以“专家式门诊”的方式调处纠纷。依托诸暨市服装、纺织、农业特产、五金机电等产业党组织和协会，建立产业调解室，借助协会影响力分流调处同业间纠纷。在店口、大唐等外来人口聚居地组建自治性调委会，协助镇政府聘请外来人口来源地的干部集中调解外来人口间的纠纷。二是完善诉调对接机制。对群体性劳资纠纷及突发性纠纷，探索人民法庭与当地公安、劳动、司法行政等站所“1+N”快速联调机制（“1”指公安派出所联调室平台，“N”指联调各成员单位），事发后迅速将纠纷分流至设在派出所的警民联调室，通知相关成员单位派员共同调处。建立双向联络制，对进入诉调对接的纠纷案件实行全程跟踪指导。在人民调解委员会中各设一名联络员，负责向法院提供信息、反馈情况，保持经常性的联系；在立案庭配有专门的人民调解联络员，业务庭指派业务骨干担任人民调解业务指导员，分片分辖区联系各位人民调解员，随时就工作当中遇到的法律适用、业务问题提供指导帮助。此外，还积极配合做好对人民调解员的日常培训指导，主动邀请人民调解员旁听庭审，不断提高调解员法律素质和工作水平。三是夯实诉调对接基础。诸暨市委办公室专门出台了《关于建立人民调解与民事诉讼衔接联动机制的工作意见》，在各乡镇及相关部门分别落实一名副书记、副职负责诉前化解、协助法院调解工作。聘请600余名基层治调工作人员为法院协助调解员。针对人民调解社会知晓度不高，人民调解员素质与岗位要求存在差距而致诉前调解适用度低、成功率不高等问题，深入调研，形成专题报告，向诸暨市委、市政府提出组织村干部参与“大调解”工作宣传培训，在诉前调解机构全面配备退休法官、司法所长等建议，被市委、市政府采纳后积极推行。四是拓宽诉调对接渠道。对经人民调解组织和联合调解中心调解成功的案件，当事人要求赋予人民调解协议强制执行力的，由法院审查后进行司法确认；经司法确认的案件，一方当事人不自动履行，另一方当事人申请法院强制执行的，依法审查并强制执行。对各类仲裁机关作出的裁决，当事人申请法院强制执行的，依法及时立案执行。主动协助行政机关和相关组织开展行政调解、协调工作；对调处不成，一方当事人向法院起诉的，依法及时受理。

四、“枫桥经验”推进中国特色法治模式建立的实例探讨

通过解读“枫桥经验”所蕴含的法治理论，我们可以探讨其是否具有向全国推广的可行性。一些人会质疑：“枫桥经验”的适应性真的那么强，不会“水土不服”?毕竟在偌大的中国版图上，诸暨市枫桥镇只是国土面积的近十万分之一，只是中国近五万个乡镇的一个而已。但是不容置疑的是，近几年，“枫桥经验”已在绍兴甚至全省有了许多的试点实践，具备向全国推广的可行性。

（一）绍兴市的实例。

1.“夏履程序”。在村务管理方面，绍兴县夏履镇认真学习“枫桥经验”，打造了“夏履程序”，形成了一套村务管理的好机制。2004年，“夏履程序”在夏履镇莲东村试点，六套程序以图表的形式上墙公开，简单明了，使每个村民都知道自己的权利和怎样运用手中的权利。莲东村在年初确定当年规划时，村民参与率达到98.6%。以村干部公务消费补贴的形式取代过去村级招待费按实报销的办法，2005年全镇实际支出142680元，同改革前相比减少了148450元，下降51%，深受群众的好评。自实施“夏履程序”后，该镇无越级访、集体访、重复访现象，也没有一件因村干部问题而产生的信访。夏履镇已多年成为市级信访“三无镇”。所谓“夏履程序”，就其实质而言，就是“以制度治村，按程序办事”。凡涉及村民利益的事项，以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心，按照一系列村级民主管理制度，设定村民自治路径。村“两委”根据这一流程，在一定时限内，按程序有步骤地逐一实施，从而使村级民主管理真正趋于制度化、程序化、规范化。(12)

2.大调解机制。就法庭发展创新大调解机制，做好调诉对接工作方面，绍兴县钱清人民法庭、齐贤人民法庭、平水人民法庭，新昌儒岙人民法庭等都进行了良好的示范。以平水人民法庭为例，其以“服务中心，服务大局”为目标，立足法庭，延伸审判职能平台，在向前延伸、向外延伸、向后延伸上做文章。（1）发展创新大调解机制。该庭充分利用审判优势，整合村居调解组织、镇综治中心、派出所、交警、工商、国土等部门站所资源，探索建立基层矛盾综合调处机制，有效缓解审判执行压力。建立了人民法庭与各镇综治中心联席会议制度，原则上每年召开一次，法庭牵头召集，各镇分管综治的领导、综治中心主任参加。联席会议主要任务是研究人民调解工作中遇到的问题和困难、联合向党委、政府提出解决问题和困难的要求与建议、分析排查本地区群众关心的焦点性群体性纠纷、指导人民调解组织开展工作等。（2）建立联络员、指导员制度。确定各镇综治中心主任为固定联络员，该庭确定两名法官分别为南片三镇（平水镇、王坛镇、稽东镇）和东片二镇（陶堰镇、富盛镇）的指导员，每月至少联系一次。重点指导调解协议的格式文书适用是否规范、调解程序是否符合要求、调解依据是否符合法律等，同时，对重大疑难纠纷的调解给予指导。重大问题由联片法官向庭长汇报后，由庭长与相应镇的主要领导联系解决。（3）建立巡回审判制度。为方便群众诉讼，因地制宜开展法制宣传，该庭在南片的平水交警中队和东片的陶堰交警中队分别设交通审判站，定期或不定期开展巡回审判工作。对一些当事人因身体等原因不方便到法庭参加诉讼的案件，该庭进村入户，就地开展巡回审判。

（二）浙江省的实例。在不断学习、推广“枫桥经验”的活动中，浙江其他地方也纷纷学习、仿效“枫桥经验”的做法，尤其是“依靠群众，化解矛盾，促进发展”的精神在各地得到了广泛传播。从1998年到2003年这5年中，“枫桥经验”的发展出现了两种趋势：一方面，枫桥镇的党委、政府努力在新形势下探索“枫桥经验”的新路子；另一方面，浙江各地基层党委政府和政法机关在学习“枫桥经验”的同时，也在结合当地实际积极发展适合自己的新路子。

首先，在社会管理创新方面，许多地方纷纷在“枫桥经验”的基础上结合当地实际不断创新。如湖州市南浔区司法所在学习“枫桥经验”的过程中，建构了以司法所为核心，基层调委会、安置帮教组织、法制宣传相互支持、相互配合的网络体系，以及“点”（各村民小组、居民小组和企业车间班组）“面”（镇辖办事处、村、居民委员会和企事业单位）结合的调解、帮教工作方法，有效地促进了大量矛盾纠纷化解在基层；临海市司法局在学习“枫桥经验”的过程中探索建立了“联动调解中心”和类似枫桥“四前”工作机制的“四理”机制。浙江嘉兴、金华等地在学习推广“枫桥经验”的过程中进行了“全员维稳责任制”的探索，取得了良好的效果。另外，如温岭市的民主恳谈、义乌市总工会的社会化维权模式、嘉兴市的新居民事务局、奉化市力邦村对外来人口公司化集中管理的模式，以及常山县的民情日记等，均是结合当地社会管理的实际、以不同方式创新和发展了“枫桥经验”。

其次，在做好非诉纠纷解决工作方面，各地法院各展其能，积极创新。以鄞州区法院为例，2011年7月，鄞州区法院试点“小巷法官”项目，在辖区内彩虹社区设立了4名“小巷法官”，为社区居民提供系统全面的司法服务，积极打造“无讼社区”。运行6个多月来，4名法官已开展集中法律咨询活动5次、法律讲座1次、接待群众215人次、解决各类纠纷27起，彩虹社区居民当年下半年涉诉量环比下降73.3%。具体做法如下：一是以法官居住地为轴心确定“无讼区域”。该院将有4名法官居住的彩虹社区列为“小巷法官”试点区域，“小巷法官”利用8小时外的时间认真服务社区，开通了专用手机、QQ、微博及电子邮箱，制作“小巷法官”名片分发给社区居民，畅通服务渠道。二是“三个结合”确保纠纷源头化解。法律讲座与知识竞赛结合。定期组织《婚姻法》、《民法通则》等法律知识讲座，并与社区联合举行法律知识竞赛，通过有奖竞猜等方式提高居民学法、守法的积极性。坐堂咨询与广场设摊结合。在社区设立“法律咨询屋”，每周三个晚上向居民开放，开展咨询、调解，同时在节假日期间到社区广场设摊，对小额纠纷实行就地化解。社区普法与网络普法结合。印制普法宣传单、普法展板等材料发送给社区群众，并利用QQ、微博、邮箱等开展网络调解和法律指导。三是重点案件提供“个性套餐”服务。对于居民或者居委会提交的较为重大和疑难的纠纷，“小巷法官”根据纠纷特点制定矛盾化解的“个性套餐”服务方案，全程跟踪介入纠纷进展，选取适当机会开展调解，并定期回访。“小巷法官”已成功化解了涉及价值百万余元房产的遗产继承纠纷、因10年前被邻居砸伤而引发的侵权纠纷等疑难问题。

再次，在对公权力的警惕与慎用方面，各地政府也以“枫桥经验”为指导开展各项政府改革。如浙江省公安厅严格执法过错责任追究，2004年对连续2年执法质量不合格的一个县级公安机关主要领导追究了执法责任，并予以免职；而后每年都对上一年度执法质量考评中确定的劣质案件予以通报，并实行诫免谈话制度，促进了行政执法责任制的落实，有力地推动了全省公安系统依法行政工作的开展。

（三）全国的实例。作为全国社会管理创新和中国特色法治建设的先进典型，全国各地到枫桥来参观取经的人员常年不断，这对其他地方的社会管理创新和中国特色法治创新提供了重要的先进理念和可供操作的经验。

以福建省龙岩市新罗区人民法院为例，该法院紧紧围绕“三项重点工作”，落实上级法院工作要求，努力创建调解司法品牌，提升化解社会矛盾的司法功能，2009年6月率先在福建省设立了 “调解超市”，以“自愿、依法、民主、创新、事了”为原则，在法律的框架内，通过情、理、法的有机结合，因案而异，因人施法，受到了省市区领导的充分肯定。2010年，该院共受理诉前调解案件286件，调解成功224件；立案调解465件；在诉讼阶段以调解、撤诉方式审结的民商事案件4759件，所有民事案件的调撤率达65.86%；刑事附带民事诉讼调解结案70件，占该类案件的76.08%，有效化解人少案多的矛盾，使办案的政治效果、法律效果和社会效果得到有机统一。该院还突破原有调解格局，积极推进调解主体多元化，邀请人大代表、政协委员、人民调解员、人民陪审员、律师等主持或参与案件调解，发挥社会调解力量的作用，不断整合调解资源，实现调解主体的多元。该院还将调解关口前置，重心前移，加强立案阶段的调解，配备法官专门负责立案调解。在院本部设立“调解超市大厅”，聘请富有调解经验和基层经验的退休法官、特邀调解员，邀请人民陪审员每周一次参与，从事诉前调解工作，多元调解室在当事人起诉立案前即主持调解，调解成功的进行司法确认，实现多元调解与诉讼立案的有机衔接，使部分纠纷不经诉讼即可化解。

五、“枫桥经验”推进中国特色法治模式建立的关键点

尽管“枫桥经验”已被多地推广并创造性地运用，但为了更好地让“枫桥经验”推进中国特色法治模式建立，必须注意以下一些关键点。

（一）法制建设同道德建设相结合。社会是一个复杂的生态系统，社会的复杂性决定了不是一切社会问题都能转化为法律问题，并依照法律来调整和解决的。社会秩序需要靠法律、道德、伦理等多种理性的力量来共同维系，这些因素各有侧重，不可或缺。当前，我国正处于经济转轨、体制转变、社会转型、政府职能转换的关键时期，社会利益关系的调整十分复杂，新情况新问题层出不穷，新类型矛盾不断出现。在大量的人民内部矛盾中，不是全部用法律手段能够解决的，很大一部分还是要用教育的、行政的、经济的、文化的等手段来有效调处。事实上，道德控制与法律控制是社会控制的两个基本的子系统，两者的功能作用也各不相同：法律可以利用其背后的国家强制力保证政治决策的民主化、科学化；可以合理地配置各种资源，及时解决人民内部的各种矛盾和纠纷；可以有力地打击各种危害国家和社会的颠覆和破坏活动。而道德则可以利用其内在的意识制约力来防止各种邪恶思想的产生，防止社会混乱；可以限制人们的某些欲望，减少利益冲突，以加强团结，增强凝聚力；还可以对法律的创制和实施提供有力的支持、配合和协调。因此，法治与德治作为治理国家的两种根本手段，如同车之两轮、鸟之双翼，二者相辅相成、并行不悖、相得益彰。(13)

（二）对“枫桥经验”以及其他经验的及时制度化、规范化、程序化。法治的实现离不开地方法制建设，法治图景中的地方法制应体现三项特征或功能：一是具体性，即根据本行政区域的实际情况，在执行法律或行政法规时出台实施细则等具体化的规定；二是地方性，这是指涉及地方性事务行使地方立法权的情形；三是先行性，即在国家尚未制定法律或者行政法规的场合，可根据本地的具体情况和实际需要，地方立法先行，进行经验积累。地方法制化是各项权力中最能切合法治具体化之要求的。(14)

在实践中，“枫桥经验”表现出注重制度化、规范化的特质。枫桥干部群众以建设“和谐枫桥”为目标，始终坚持“稳定发展并进，德治法治并重”的工作指针，不断丰富“枫桥经验”“以人为本、依法治理、维护稳定、促进发展”的内涵，形成了一套比较完善且有效的工作体系。在“四先四早”工作机制的基础上，在实践中又具体深化完善了前期预防、矛盾调处、社区矫正、区域防控、廉政防腐等一系列机制。为了更好地让“枫桥经验”推进中国特色法治模式建立，在今后的经验总结中，必须及时更新工作机制，形成一套更完善、更系统的工作体系。

（三）加强对群众的社会主义法治理念教育与培养。“枫桥经验”的核心是以人为本，人的因素贯穿了“枫桥经验”产生和发展的始终。为此，枫桥镇近年来不断加大投入力度，加强对群众的法制宣传和教育，深入开展好“民主法治村”的创建，有效地提高了当地群众的法律素质，造就了一大批懂法、守法的“新枫桥人”。

“民主法治村”创建工作是浙江省农村基层民主法治建设的有效载体，也是浙江省普法依法治理部门继承和发扬“枫桥经验”的创新举措。所谓“民主法治村”创建，就是指村级组织和村民在党委、政府的指导下，以一定的经济社会条件为基础，通过民主和法治的手段，调整农村的政治关系、经济关系、社会关系，依法建制、以制治村，实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的农村基层依法治理实践过程。它是农村民主法治建设的有效载体，是确保农民有序政治参与的有效途径。“民主法治村”创建工作的基本目标是：通过民主和法治的手段，在村级组织逐步形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度及运行机制，扩大农村民主，加强农村法治，繁荣农村经济，维护农村稳定。

“民主法治村”创建工作开展以来，在增强农村干部群众法律意识和法律素质、保障群众民主权利、提高农村基层事务法治化水平、维护农村社会稳定、促进社会公平正义等方面取得了较为显著的成效，得到了各级党委、政府的认可和重视，得到了农村干部群众的热情参与和大力支持。截至2007年底，浙江省已有国家级 “民主法治示范村”39个，五星级（省级）“民主法治村”202个，这是“枫桥经验”在农村基层民主法治建设中结出的丰硕果实，为构建社会主义和谐社会打下了良好的法治基础。“民主法治村”创建工作最大的优势就在于找到了解决当前广大农村发展与稳定这一重大课题的切入点，找到了农村干部群众参与社会主义新农村建设的结合点，找到了农村基层建设“法治浙江”、构建社会主义和谐社会的关键点，确实顺应了人民群众求富、求知、求安、求乐的需求。

在今后的工作中，必须进一步加强对群众的社会主义法治理念的教育与培养，发挥人民群众的主观能动性，齐心协力推进中国特色法治模式建立。

注释：

①李昌林：《强行侦查权之司法制约的比较考察》，《河北法学》2003年第2期。

②张伟光：《对“枫桥经验”的理性认识》，《绍兴文理学院学报》，2007年第3期。

③金伯中：《“枫桥经验”新发展的理性思考》，《公安学刊》1999年第6期。

④金伯中：《论 “枫桥经验”的时代特征和人本思想》，《公安学刊》2004年第5期。

⑤(14)许韬：《论“枫桥经验”的创新发展与“法治浙江”建设》，《公安学刊》2009年第1期。

⑥梁治平：《法辨——中国法的过去、现在与未来》，中国政法大学出版社2002年版，第56页。

⑦陶杨：《刑事和解的中国语境》，《山东警察学院学报》2007年第1期。

⑧李亮：《游刃于公权力和私权利之间：非诉纠纷解决模式的另类解读——基于枫桥经验》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第10期。

⑨谌洪果：《“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式》，《法律科学》2009年第1期。

⑩河南省日前要求全省各级法院确立 “调解优先”理念，坚持“以调为主”的结案方式，实行“全程调解、全员调解”制度，并决定将2009年定为法院“调解年”，把“调解结案”作为法院工作考评的重要标准。参见程红根：《2009年：河南法院结案将重在“调解”》，http：//news.qq.com/a/20081205/ 002552.html，2012年12月20日访问。

(11)陈瑞华：《刑事诉讼的私力合作模式——刑事和解在中国的兴起》，《中国法学》2006年第5期。

(12)尹华广：《论构建基层矛盾的多元化解决机制——基于“枫桥经验”的实证分析》，《公安学刊》2011年第4期。

(13)杨燮蛟：《转型期社会矛盾纠纷多元化解决机制研究——以浙江“枫桥经验”为视点》，《西南农业大学学报》（社会科学版）2010年第5期。

（责任编辑：蒋国长）

D916

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1674-3040（2013）03-0082-08

2013-05-08

戴雨薇，浙江省绍兴市中级人民法院助理审判员。

*此文获“枫桥经验”与社会管理创新理论研讨会优秀论文二等奖。