“枫桥经验”：回归社会管理的本质

□向春玲

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号

“枫桥经验”：回归社会管理的本质

□向春玲

一、社会管理的本质

（一）社会管理的含义。现代社会主体分为政治组织（政府）、经济组织（企业）和社会组织。政府在行政领域发挥主体的作用，企业在市场和经济活动中发挥基础性作用。政府发挥经济调节和市场监管的作用，社会组织在社会领域发挥基础性社会管理和服务的作用，政府发挥宏观的社会管理和公共服务作用。因此，社会管理可以定义为：政府和各类社会组织为促进社会系统协调运转，对社会成员的行为进行规范，对社会公共事务进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。由于我国还处于社会转型之中，政府在社会管理中还发挥着主导性作用。社会管理不是静态的，而是一个动态的过程。社会管理的手段不仅有行政的手段，还有法治、道德观念、规章制度、风俗习惯、宗教等手段；社会管理的对象是管人和事，即规范人们的行为，管理社会的公共事务。

（二）社会管理主体多元化。我国改革开放之后，体制的变化带来社会结构的不断分化，不同的社会群体有不同的要求，社会管理的主体是多元化的。面对日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会管理任务，仅靠党和政府的力量已远远不够，必须是政府、社会组织、社会成员的广泛参与。党中央提出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。既要充分发挥党和政府在社会管理中的领导和组织作用，又要重视发挥社团、行业组织和社会中介组织在提供社会管理和社会服务方面的作用；既要有效发挥政府司法部门在惩治犯罪、化解矛盾和维护社会稳定的职能作用，又要重视发挥城乡基层组织、各类组织在协调利益、化解矛盾、帮助群众排忧解难等方面的作用。努力提高社会协同度和公众参与度，调动一切积极因素参与社会管理，才能有利于社会的稳定、有序与和谐发展。

（三）社会管理价值是公共利益最大化。任何一种管理制度都有与之相适应的价值理念。社会管理的价值取向不同于经济管理体制。经济管理的目标和价值取向是强调个人利益最大化，以最小的成本获得最大的利益。社会管理的目标和价值取向是社会公共利益最大化，为了社会的公众利益，为了社会共同利益，为了社会的公平、正义，强调社会的公共性，而不是个人的、家族的、利益集团的、特殊阶层的利益。

胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话指出：社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。

二、当前城市社会管理存在的问题

长期以来，计划体制下的社会管理模式集中体现为我国政府对社会采取的集中化社会管理体制。这种政府与社会高度合一的管理模式，使社会缺乏自我管理和自我发展能力，最终影响到社会的协调、快速、健康发展。党的十八大提出：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”根据我国城市社会管理形式的新变化，根据中央社会管理创新的要求，目前我国城市社会管理创新存在的问题主要表现为以下几个方面。

（一）城市社会管理存在着忽视社会自治的倾向。面对着大量的“单位人”变成“社会人”，社区成为我国社会管理和社会服务的新载体，党中央指出：要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多地投到基层，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。但是，目前有一种趋势：在社会管理中政府越来越强、财政投入越来越多、政府越来越无所不能，下延到基层社会管理的政府建制日益庞大、财政支出日益增加。这种政府自上而下推进的社会管理，注重的是街道、工作站和居委会的建设。与政府在社会管理中日趋强大和有为相反，城乡社区自治和服务功能发挥得不够充分。社区居委会行政化、机关化现象严重，在政府职能尚未完全转变的情况下，行政职能部门仍然把社区组织当作基层行政部门；社区的社会组织和志愿者以及社工人员组成的公益服务体系还没有完全建立起来，从事社区建设的社会工作者严重缺乏。这仍然是计划体制下政府包揽一切的惯性思维在起作用。

（二）城市社会管理存在着忽视社会协同的作用。从社会协同这个角度看，我国社会组织发展还不成熟。社会组织以其非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性为特征，在社会管理和社会服务方面与政府相比有其独特优势。在利益主体和社会结构多元化的现实情况下，不同的社会组织能够比较客观地反映不同群体的利益要求；可以在社会矛盾尚未转化为政治矛盾的前提下，通过利益的表达和协调来化解社会矛盾；面对全面增长和深刻变化的公共需求，社会组织可以提供相关的公共服务，满足一些特殊群体的服务需求。但是，首先，我们对社会组织功能的认识不足，没有把社会组织真正纳入经济社会发展总体布局。第二，我国社会组织发展缓慢，数量少，规模小，质量低，难以满足社会发展的需要。第三，部分社会组织行政色彩严重，没有很好地在社会管理中发挥出应有的作用。因此，迫切需要我们加快完善社会管理格局的步伐，研究如何培育社会组织，发挥它们在社会管理和公共服务的协同作用，与政府一道共同承担社会管理与和谐社会建设的历史使命。

（三）城市社会管理忽视法律的支持和保障。社会管理的手段多种多样，有法律、行政、经济、道德、制度规范等方式和手段，法律是社会管理的根本保障。但是，目前，我们进行社会管理手段还比较单一，主要采用行政性手段和强制性手段解决社会矛盾和问题，轻视法制规范。近些年，由于城市化速度加快，一些地方政府部门不做深入细致的群众工作，就动用执法人员进行强制拆迁，激发了与被拆迁群众的矛盾。政府的某些部门以及工作人员在实际工作中知法犯法，利用手中的职权与民争利，成为直接的利益相关者，导致干群关系恶化、社会矛盾凸显。还有对社会组织和互联网的管理都缺乏相应的法律支持。

（四）城市社会管理强调“维稳”，而忽视源头治理。上级部门对维稳政绩作为“一票否决”考核指标情况下，现在在一些地方干部思想里存在着“社会管理的目标说到底还是‘别出事’、‘别出乱子’”的认识，将社会管理等同于“维稳”。“维稳”在近年来的不断升级加压，已经成为悬在地方党委政府头上的剑。这种“维稳”的做法主要表现在三个方面：一个是“人民内部矛盾人民币解决”、“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”已经成了当下的无奈通则。第二，为了“维稳”，消除上访带来的影响，不少驻京办的重要任务就是到有关部门去为上访“销号”。“上访——摆平——再上访”的循环已经让许多地方政府穷于应付、疲于奔命。长此以往，将成为社会矛盾积累的最大源头。第三，注重事后的高压处理，忽视源头治理。没有在公共服务和保护群众权益方面下功夫，在群众反映诉求时不给予关注，等到群众上街出现过激行为就调动警察去“维稳”。这几种“维稳”的社会管理表面上缓解社会矛盾，促成短期内社会稳定，但它并没有根本化解社会矛盾，反而使社会矛盾积累、恶化，酝酿着更大的社会风险。

三、“枫桥经验”以及对社会管理创新的启示

（一）“枫桥经验”的核心是发动群众和依靠群众。20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年毛泽东同志就曾亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线一个先进典型。发动和依靠群众，人民的立场，人民的主体地位是“枫桥经验”的核心，也是社会管理的实质：群众参与，实现社会的自治。在当地政府的推动下，唤醒了群众的民主意识，群众积极参与公共事务，这是社会现代化的一个方向。由此看到马克思主义人民群众创造历史的观点和党的群众路线在“枫桥经验”中得到了最好的体现。面对当前社会管理存在的突出问题，“枫桥经验”为突破现有政府主导社会管理的局限，创新社会管理，依靠群众及时地化解矛盾、协调关系，实现社会的和谐稳定提供了有益的经验。

（二）以人民为主体，打造服务型政府。社会管理说到底就是对人的服务和管理。中央强调，社会管理要从源头上进行治理，实际上要求社会管理以人为本，服务为先，也就是要求社会管理从日常抓起，从老百姓的小事做起。“老百姓的事比天大”、“人民群众的事再小也是大事”、“老百姓的事就是国家大事”。但是，现在在一些地方存在着政府部门“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象，这是一些人到政府部门办事的体验。长此下去，群众心里的不满情绪会不断积累，从而动摇基层政权的群众基础。为了协调干群关系、化解官民矛盾，诸暨市整合资源，采取组团式服务合力化解矛盾。枫桥镇成立了集公安、司法、法庭、检察、工商等各个力量的综治工作中心，设立服务大厅，由镇干部带头，实行“工作日坐诊、双休日出诊、不定期会诊”的“三诊”矛盾化解工作机制。“三诊机制的实施，构建了‘门好进、人好找、事好办’的信访‘绿色通道’，实现新形势下社会各类矛盾全方位调处、一站式解决，实现了‘有访必接、有接必办、有办必果’的工作目标，信访总量同比下降47%”。①

（三）注重基层社区建设，及时化解矛盾。实际上，任何社会都有矛盾和冲突，矛盾冲突的出现是常态，并不可怕，可怕的是没有化解矛盾的体制和机制。上世纪60年代，浙江诸暨创造了化解基层矛盾纠纷的“枫桥经验”，即“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。”近50年来，诸暨坚持“枫桥经验”的基本精神不动摇，与时俱进，不断赋予“枫桥经验”新的时代内涵。诸暨市按照“哪里有矛盾，哪里就有调解组织；哪里发生纠纷，哪里就有调解工作”的要求，着力在基层城乡社区积极构建新的“大调解”组织网络。以枫桥镇枫源村为例，全村按36个村民代表数将全村划分为36个网格，实行村两委干部联系若干村民代表、村民代表直接联系网格内所有农户的管理模式。网格化管理员成了“基层不安定因素的侦察兵、民间纠纷中的和事佬、突发性事件中的信息特快员”，能将矛盾解决在萌芽状态。去年全村共发生各类大小矛盾纠纷23起，镇、村两级调解成功率达到100%，其中村级调解成功率达到93%，实现了社会管理的动态化管理，有矛盾及时化解。

（四）发挥社会组织社会管理的协同作用。社会组织有化解矛盾、反映诉求、规范行为、社会监督的功能，在社会管理中是十分重要的管理主体。发挥社会组织社会管理的协同作用是社会管理创新的重要内容。诸暨市建立专业化社会调解组织，有效解决矛盾是“枫桥经验”一大创新。诸暨市在医疗、劳资等重点领域成立专业性较强的调解委员会。医疗纠纷调解委员会自2008年底成立以来，共受理医疗纠纷调解申请450件，已调解成功427件，调解成功率达96.8%，诸暨全市绝大多数医疗纠纷都通过医调会解决。

此外，新“枫桥经验”还强调人民调解和司法调解对接，民间力量和司法力量协作。大唐镇派出所治安纠纷调解中心在春节后不到一个月时间，已经成功调解处理了22起纠纷，有些还是多年的积案。由于建立了调解中心，许多案件得到解决，为浙江省节省了大量警力，可以集中力量维护社会治安。

随着大调解工作的开展，诸暨市的矛盾纠纷调处工作取得了明显成效，各类矛盾纠纷得到了有效化解。全市信访总量、刑事发案数同比有较大幅度下降，越级上访事件、群体性事件得到了有效遏制，已连续6年评为浙江省“平安县市”。

四、“枫桥经验”不断完善和与时俱进

“枫桥经验”立足于人民的立场和人民主体地位，在增进群众的民主意识、转变基层政府工作作风、发挥社会协同作用、社会矛盾有效化解等方面取得了成功的经验，特别是“枫桥经验”跳出了社会管理事后处理的“维稳”思路，在实现社会管理的源头治理方面成为全国的楷模。在新的形势下，“枫桥经验”与时俱进，在解决新的矛盾、完善社会管理方面还有很大的空间。

（一）加强法治社会建设和道德规范建设。法治是社会管理的重要方式和手段，在社会管理中法治可以起到规范社会行为、维护社会秩序、调节社会关系、化解社会矛盾等方面的作用。党的十八大报告指出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”法制保障是健全社会管理体制的重要内容。当前，为了实现社会管理法治化，一是需要加强社会领域的立法工作，做到社会管理有法可依；二是需要增强司法的权威性，做到社会管理有法必依；三是需要规范执法行为，坚持执法的公平性，切实维护群众的合法权益；四是需要加强全民法制教育，提高全民遵纪守法的意识。

（二）加强道德诚信建设，推动建立社会信用体系。道德，是调整个人与个人、个人与集体、个人与社会之间相互关系的行为准则和规范。一个社会是否安定有序，是否长治久安，很大程度上取决于全体社会成员的公民道德素质。如今，我国社会出现的毒奶粉、瘦肉精、地沟油、彩色馒头等恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了十分严重的程度，这不仅给经济带来巨大损失，给社会管理也带来巨大成本。党中央提出“十二五”期间要全面推进社会信用体系建设。要以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，建立健全覆盖全社会的征信系统。加快征信立法和制度建设，抓紧制定《征信管理条例》及相关配套制度和实施细则；推进行业、部门和地方信用建设，尽快改善各行业、部门、地区的信用环境；加强政务诚信建设，不断提升政府公信力。同时，还要大力培养社会诚信意识，不断提高全民道德素质。

（三）建立信息化管理技术和机制。我们已经进入信息化社会和互联网时代，运用现代的信息手段进行社会服务和管理，也是当前城市社会管理手段的现代化问题。比如，在政府的网络政务方面及时公布政务信息，以及从网上了解老百姓诉求，就是要正面的运用我们的网络，正面地引导社会，利用互联网做好服务和管理。由于现在城市人口数量急剧增加，原有社区的管理难以做到人口的精细化管理和服务，在北京、广州、合肥、长沙等地正在兴起社区数字化、网格化管理，即在原有社区的范围内，再划分为若干网格进行管理，并运用现代数字化信息化手段，对网格内居民各种信息进行采集，并作数字化分析。网格作为社会管理在基层的新载体可以在第一时间发现问题，第一时间处置问题和第一时间解决问题。网格化的数字管理确实是在城市管理上是一场革命，可以做到精细化服务、人性化管理。所以城市越大，人口越多，网格化、数字化管理是城市管理的发展趋势。

（四）培养专业化的社会管理人才。改革开放以来，我们培养了大量的经济建设专业人才，社区建设与经济建设一样，也需要专业的社会工作者。社会工作者就是指在社会救助、社会福利、社会慈善、就业服务、社区管理、家庭婚姻、劳动保障、残障康复、医疗卫生、青少年教育、社会行为矫正、心理道德辅导、基本权益维护等方面从事专门性社会服务工作的专业技术人员，简称社工。从国际社会来看，目前专业社会工作者占总人口的比例是：日本5‰，加拿大2.2‰，美国2‰，香港地区1.7‰，而我国只有0.3‰，我们与发达国家或地区存在较大差距。社会工作者受过大学高等教育的专业化训练。为了更好地为群众服务和做好社会管理，更好地满足群众多元化、高层次的需求，增强群众的满意度和幸福感，除了我们有良好的服务态度和行动，还需要专业知识，故此，“枫桥经验”的现代化发展，实现对群众更加人性化服务和精细化管理，需要大量培养社会工作人员和建立社会工作组织。

注释：

①枫桥镇的案例资料来源于裘立华：《“枫桥经验”创新内涵，构建“大调解”组织网络》，《新华网》，2011年3月2日。

（责任编辑：尤炜祥）

2013-05-08

向春玲，中共中央党校社科部社会制度比较教研室副主任、教授、博士生导师，绍兴市“枫桥经验”研究会特邀研究员。