民主法治视野下的村规民约建设研究

□范忠信

·毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年纪念号

民主法治视野下的村规民约建设研究

□范忠信

一、引言

“枫桥经验”虽然只是发生在浙东地区一个乡镇范围内地方纠纷解决和社会治安控制的相关经验，但是对于当代中国的基层社会治理和建设而言有着普遍性意义。透过“枫桥经验”，我们可以了解当代中国农村基层社会的一般状况及问题所在，了解基层治理的经验及教训。无论是对已有的“枫桥经验”的总结研究，还是旨在升华“枫桥经验”为基层自治之范本的新研究，都旨在透过一个传统与现代剧烈碰撞的典型乡镇地方，了解中国基层社会的治理现实，总结基层社会治理的要害所在，提出中国基层社会治理的新思路。所以，我们将研究的重点放在涉及农村基层社会的现行秩序框架设计——村规民约上。

村民自治规约体系的制定，是村民自治深化的要求和体现。近年来，中国农村改革特别是新农村建设问题，实际上都与村民自治的规范体系的完善有关。这一问题，牵涉到当代中国民主体制发展与基层法制建设等多方面内容。全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室、民政部等部门早已从官方角度把“村民自治”界定为：“在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度。”①因此，村民自治的深入推行，意味着国家行政触角在农村社会治理中的进一步收缩，意味着国家法制为村民自己管理自己的事务越来越留下明确的空间，意味着村民自己管理自己事务的权限扩大或越来越明确，以及意味着村民公共事务管理的规范体系的发展完善。

村规民约是指生活在一定区域内的村民通过民主协商而制定的共同遵守的行为规范。自《村民委员会组织法》实施以来，村规民约建设也得到了长足发展。村规民约在一定程度上显示了村民创制、实施和维护规范的能力，也体现了村民自治的发展水平。在乡村社会，对于村民的思想、信仰、认识，国家的法律体系难以有效覆盖。因此，村规民约的规范化、系统化建设存在着巨大的发展空间，同时也为村规民约进入法治轨道提供了重要契机。村规民约涵盖了村民对生产和生活秩序的共同追求及由此而形成的价值判断，村民的意见、习惯、追求等共同意志通过村规民约得以正确表达，同时在法治精神的指导下使其更加规范化、系统化，不仅有利于农村社会实现“民主法治村”的建设目标，也会对国家依法治国的总体战略带来积极意义。

二、枫桥地区村规民约的发展轨迹

1978年前后，安徽凤阳小岗村农民自发“包产到户”以后，家庭联产承包责任制开始在全国铺开，到1983年基本在全国确立。随着农村经济体制改革的深入，农村政治体制也开始全面变革。1982年，第五届全国人民代表大会修订宪法，确立恢复乡镇建制和村民委员会制度，启动了农村政治制度改革的大幕。1983年10月，国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，这标志着人民公社体制彻底解体。人民公社被乡镇政府取代，生产队被村委会取代，生产小队被村民小组取代。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《村民委员会组织法》（试行），该法自1988年6月1日开始实施，中国农村社会的村民自治和直接选举开始全面实施。但这部法律过于原则和笼统，规定各省、直辖市、自治区人大常委会可以根据本地区的实际情况，制定相应的实施程序和办法。1998年《村民委员会组织法》实施以后，村规民约也开始出现了一系列新的变化和发展。以下是从1977年开始，枫桥地区村规民约的主要样本。

（一）《1977年枫桥区檀溪公社泉四大队治安公约》。早在1977年，枫桥地区的一些村庄就着手制定了一系列治安公约，当时的干部认为：“要搞好治安，总得有个大家遵守的章程。于是在党支部的领导下，针对本大队存在的问题，讨论制定了八条公约。”当时干部群众已经意识到：“乱罚款、乱处罚，不合政策不合法，看看厉害实际松，使违法的人内心记私仇，脸皮撕破横竖横，今后不能采用这种办法。经过讨论，明确了公约内容做到两个清楚。就是提倡什么，反对什么，是非清楚；守法、违法，界线清楚。执行公约要做到两个为主，就是要以表扬遵纪守法的为主，对违约的以耐心说服教育为主。”以下是这部公约的具体内容：第一，拥护党中央，严格按照新宪法和国家政策法令办事。第二，提高革命警惕，不听信谣言，不收听敌台广播，发现反动言行和可疑迹象，立即报告。第三，按照党的政策，严格监督和教育改造“四类分子”。第四，自觉维护治安秩序，做好对违法犯罪人员的帮助教育。第五，保卫社会主义公有制，不糟蹋庄稼，不偷砍山林，不外流，坚决同贪污盗窃、投机倒把活动作斗争。第六，做好防火工作，维护交通安全。第七，执行安全防范制度，加强对粮食、现金、票证、农机、农药、耕牛等安全管理。第八，增强人民内部团结，不准打人骂人。第九，加强对青少年的法纪教育，坚决同阶级敌人的腐蚀活动作斗争。第十，尊重社会公德，发扬社会主义新风尚。②

由于历史的局限性，在那个特殊的历史时期，当地的干部群众对法律的认识总体还比较模糊，但他们已经认识到乡村社会需要自身创造规则来实现自我管理和自我保护，也显示了人民群众具备自我创造规则的力量和智慧。该公约主要涉及的是农村地区的社会治安，表明了安全生活是群众最迫切的需求，也显示了加强农村地区的社会稳定与安全是这个时期最重要的任务之一。该公约自创立之日起，便得到了人民群众的高度认可，其中的一个重要方面是它以教育说服为主，体现了更多的人文关怀。这也说明枫桥地区在社会综合治理和乡村自治方面有着优良的历史传统。

（二）《1987年枫桥区乐山乡大溪村村规民约》。1980年以后，农村经济发展迅速，基层自治取得重大进步，部分村民委员会根据当时的实际情况，开始着手村规民约内容的调整。1987年1月，当时的枫桥区乐山乡大溪村制定了相关村规民约。该村规民约主旨是：“为了加强治安管理，维护社会秩序和公共安全，保护村民的合法权益，保证我村的两个文明建设的顺利进行。”在维护村庄公共安全的基础上进一步明晰了村民权益的保障。值得注意的是，相关的行政法规也得到了高度关注。该村规民约宣称“按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定，结合本村的实况，特制定本村规民约”，实际上就是依据行政法规的力量，强化村规民约的权威性。该村规民约主要内容如下：（1）全村人民要坚持四项基本原则，坚决贯彻执行党的路线、方针、政策，自觉维护遵守宪法及各项法律规定的权利和义务。（2）有下列扰乱公共秩序，妨碍公共安全行为之一，尚不够刑事处罚及拘留条件的，处以罚款：扰乱办公室、学校、企事业单位、电影院、青年民兵之家、小医院、汽车站、运动所及其他公共场所的；寻衅滋事、打架斗殴、煽动闹事及其他流氓活动的；在汽车站、汽车路周围、村内及田地路两旁长期堆放物资，影响交通、行路，不听劝阻的；在溪坑两旁搭棚、倒物不听劝阻的；未经同意，大中型拖拉机、汽车进村，及手扶拖拉机进入田地的；私拉乱接电线、灯头及其他禁用电器，偷漏电度，拒交电费的；过失造成各类火灾的。（3）有下列侵犯他人人身权利行为之一，尚不够刑事处罚及拘留条件的，处200元以下罚款：殴打他人，造成轻伤的；非法侵入他人住宅，无故损害他人财物的；公然侮辱，恶意中伤他人的，或者捏造事实，诽谤他人，诬陷好人的；虐待老人、妇女儿童和家庭其他成员要求处罚的。（4）对下列偷盗和损害集体、个人财物，尚不够刑事处罚，不够拘留条件的，除追回原物、赔偿损失外，酌情并处被偷窃损坏财物价值1—5倍的罚款：损坏房屋、道路（包括路上石板）、桥梁、机械、电器、线路、自来水设施的；偷窃或损坏农作物、农机具、各类山林资源（包括蓖麻、白竹、烂竹、纸花）的；偷窃或损坏各类企业原材料、成品、半成品的。（5）对违反“三大国策”，搞封建迷信、赌博活动的分别处以下罚款：建房未批先造，批少造多，离村中石板路心三公尺挑阳台的，酌情给予拆除和每平米10—15元的罚款。坚持一胎上环、二胎结扎为主的综合生育措施；对超生育二胎的处1500元以上的罚款（批准为“小口子”的例外）；对早婚早育每月处30元罚款；给批准为“小口子”对象的在生育前收回全部独子待遇，预交押金200元，生后结扎后全部归还。树木坚持有证采伐，对滥伐者按森林法条例处理。对搞封建迷信活动（除传统的习俗外）、传看黄色下流书籍的给予批评教育，屡教不改的每次处30—50元罚款。对聚众赌博的每次处200元以下罚款，赌具没收。本公约各条可同时附加罚放电影一场。本公约报送乡党委、乡政府、乡司法办公室各一份，发至村属各单位、各户。本公约自1987年1月15日起实行。

从上述内容我们可以看出，上世纪80年代，人们的权利意识逐渐觉醒，村规民约也充分考虑到群众权益的保护；同时也可以看出，其法治意识还是比较淡薄的，处罚主要是依靠罚钱来实现。该村规民约反映出那个时代的历史特征。

（三）《枫溪村慈善协会章程》。众多资料显示，农村地区的社会保障极其薄弱是引发纠纷的重要原因，特别是老年人的赡养和弱势群体的生活方面。即使在东部发达地区的村庄，同样存在这些问题。为此，枫桥的部分村庄积极摸索相应的解决办法。枫桥镇枫溪村“两委”认为，应该强化社会保障底线，毅然于2002年首创建立“村慈善协会”。新制订的《村慈善协会章程》规定：每年提取村公益金的20%（约8000元左右）投作慈善协会基金；协会随时吸纳社会捐助（当时的村党支部、村委干部和一批青年积极分子曾带头义务献血，把发给自己的200元营养补助费作为第一笔捐款转赠给村慈善协会）。村慈善协会规定专款专用，随时对病贫灾祸及突发事故的当事人实施救助。与村中以往的扶贫拨款相比，村慈善协会显现了以下三大优势：一是应急快。省掉了许多“临时抱佛脚”的申请、讨论、批准等烦琐手续，随时实施救济，300元以下救济款可由慈善协会班子成员当场决定。二是筹款顺。村慈善协会适于常年性、日常性地吸纳社会捐助资金；而且以“慈善”名义吸纳，更易于被社会各阶层所接受，更具有人情味。三是保障大。由村常年提留20%的公益金作底，专款专用，基金充实。该村村民骆某，因早年近亲结婚，三个儿子一哑一瘸一残疾，常年领受救济；他第二个儿子骆某2001年患胆结石，生命垂危。村干部得知这一情况后，连夜紧急召开村“两委”扩大会议统一思想，先由村照顾出资2000元，急送市人民医院抢救，第二天村干部分头上门捐款，共捐助资金10000多元。由于抢救治疗及时，手术后骆某已恢复健康。村民们纷纷赞扬说：“当今村干部确实为民所急，为民所需。”③

上述材料表明，枫溪村充分发挥了村“两委”的核心作用，在农村社会保障方面进行积极探索。这些探索尽管明显地带有应急型补助的特点，但毕竟在资金的积累方面走出了一条道路，即以村公益金为基础吸收社会力量的捐助。

（四）《2001枫桥镇勤农村卫生公约》。改革开放以来，中国乡村社会发生了重大的变化，由于乡村工业化的全面开展以及村民生活空间的逐渐私人化，村庄的集体公共事务在1998年村民自治全面推进之前陷入了无人管理的困境。特别是一些村庄的生态环境受到了很大的破坏，卫生状况非常之差。1998年村民委员会“海选”铺开以后，这些关系村民日常生活的公共事务逐渐推向前台，村党支部与村民委员会工作重点也开始转移到村庄的公共事务上来。如2001年5月20日，枫桥镇勤农村（现陈家村勤农自然村）“两委”就制定了《勤农村卫生公约》。该公约的主要目标是：“为争创文明村，开展群众性环境卫生整治，切实美化、净化、绿化、亮化村容村貌，做到人人讲卫生、促健康，户户爱清洁、保环境，从而达到整前、保今、治后的目的，基本实现村中屋无露天粪坑、无露天垃圾、无污水坑井，公共厕所、垃圾站无蚊无蛆。”该公约的主要内容是：第一，环境卫生、村容整洁实行各户自治，做到自己房前屋后自己清，家家负责、人人动手，努力争创文明户。第二，大小便倒入储粪池，垃圾倒入垃圾站，不在公厕便坑内或水坑、水塘旁倒小便，不乱倒垃圾、污水、污物、塑料制品等废物，违者除“谁倒谁清”外，罚款50元。第三，保持公共场所、楼群周围整洁，不准在公共场所、楼群周围乱倒乱堆建筑废物，违者除无偿拆除外，罚款100元。第四，提倡保护环境卫生人人有责，不乱建猪粪坑，严禁挖建露天粪坑，不乱搭棚，违者罚款200元。第五，在公厕内，要保持整洁，做到厕内无绳、无蚊、无蛆，不准在厕内随地大小便，违者除自行清除外，罚款50元。第六，在垃圾站房内，不准倒粪便（包括袋装、桶装）、乱堆建筑废物、死禽畜等，违者除自行清除外，罚款50元。第七，爱护公共设施，严防破坏和偷盗公厕、垃圾站设施部件，违者罚款，并报派出所备案。严禁损坏和偷盗周围树木，违者按情节轻重分别处以经济赔偿，并追究法律责任。第八，村卫生公约在村公开栏内张贴，村民不仅要遵守公约，并要以此为依据，互相监督，使本村的卫生工作更上一个新台阶。

（五）《2006年枫源村民主治村规程》。2006年，诸暨市开展了大规模行政村合并工作，村规模迅速扩大，为适应规模调整以后村庄管理的现实需求，部分村庄开始重新制定相应的村规民约，其中枫桥镇枫源村制定了别具时代特色的《民主治村规程》。该规程宗旨为：“为规范健全村民自治运行机制，不断增强村级班子的整体功能，加快推进新农村建设，根据《中国共产党基层组织工作条例》和《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》等有关法规，结合我村实际，特制订本规程。”其实际内容按照民主决策、民主管理、民主监督来划分。首先，该规程明确重大事项决策制度。规定重大村务决策坚持先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则，按照“三上三下”的步骤进行。其次，明确了村“两委”联席会议制度。规定村“两委”联席会议一般每月召开2次，必要时随时召开。会议由村党支部书记召集和主持，主要任务是学习传达上级文件、会议精神，研究部署工作，讨论需提交村民代表会议决定的有关事项，落实村民代表大会讨论通过的重大决定，处理村级日常事务。会议实行民主集中制原则，村“两委”三分之二以上应到会成员参加会议，会议有效；表决事项需应到会村“两委”成员过半数通过方能有效；村“两委”成员无故不参加会议的，不计应到会人数。再次，强化财务管理制度。由村务监督委员会负责对村集体的财务运行实行民主监督和管理。村务监督委员会应当定期开展监督活动，对本村的收支票据逐笔审核。对符合制度、手续完备、内容真实的凭证由村务监督委员会主任加盖村财务监督章，对手续不规范或开支不符合制度的凭证退回有关人员。村级一切财务开支必须按照规定的批准权限进行审批。最后，确立村务监督委员会制度。村成立村务监督委员会，人员为3人。在村党支部的正确领导下，对村“两委”执行党的路线、方针、政策及村级各项管理制度情况实行监督，对村事务、财务公开清单和报账凭证进行审核，对村委会不按照村务管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议，根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，提请村党支部报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。另外，建立经济责任审计制度。村干部任期届满或离任的，要接受镇党委、政府组织的经济责任审计。对群众关注的村级财务、主要建设工程或需要审计的其他重大事项实行专项审计。对在审计中查出侵占集体资产、铺张浪费的，要责令其如数退赔；对涉及违法违纪的，需要给予党纪处分的移交纪检机关处理；构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的法律责任。

三、《枫桥镇陈家村村规民约》的设计思路

陈家村位于枫桥镇北面，东至枫湄公路，紧靠枫北工业园区，南临绍大线，西以枫山公路为界，由新农、勤农、进农、化农四个自然村合并而成。全村有1321户3772人，党员163名，村民代表46名，村民小组23个，水田1207.22亩，旱地108.1亩，山林2214亩。2010年人均纯收入17268元。近年来，陈家村按照“巩固提高一批、正在建设一批、打好基础一批”的基本发展思路，突出重点，全面推进社会主义新农村建设。村内道路硬化面积90000平方米、绿化面积15000平方米；全村共建标准垃圾站26个，标准公厕11个。全村基本实现了道路硬化、环境绿化、村庄净化的新农村建设工作目标。自2006年行政村合并以来，陈家村先后被评为全国村民自治与和谐社会建设的模范村、浙江省五星级“民主法治村”、浙江省村务公开民主管理示范村、绍兴市“五好”基层党组织、绍兴市文明村、诸暨市一级综治工作组、诸暨市乡风文明示范村等荣誉称号。

2006年12月7日，笔者应枫桥镇政府之邀，在当地干部群众的全力协助下，多次进驻枫桥，进行实地调研。在一系列调查研究的基础上，根据《村民委员会组织法》，根据“村民自治”的基本理念和原则，根据陈家村村情，笔者草拟了《陈家村村民自治章程》和 《陈家村村民会议及村民委员会组织章程》、《陈家村村籍管理规约》、《陈家村土地及建房管理规约》、《陈家村财务管理规约》、《陈家村计划生育规约》、《陈家村治安与消防规约》、《陈家村纠纷预防与调解公约》、《陈家村环保公约》、《陈家村村务公开规约》、《陈家村婚丧喜庆事务公约》、《陈家村家庭关系公约》、《陈家村殡葬与公墓管理规约》等13个规范性草案，最后形成《陈家村村规民约》。2008年7月，《陈家村村规民约》在经陈家村村民代表会议表决后，正式实施。该村规民约主要是根据如下思路设计而成的。

（一）关于乡村自治中民间习惯与国家法律的冲突问题。在传统中国的民间社会里，始终保持着法律多元的状态。在官方律令的统一辖制之下，民间习惯也一直在调整着基层社会民众的日常生活行为。近代以来，中国社会的法律与秩序从上至下都发生了根本性的变化。在这种变局之下，传统习惯是否仍然存在以及以什么方式存在？在当代中国乡村生活中传统习惯是否仍然保持着影响力？民间习惯与国家法律到底存在哪些冲突？在当今的乡村自治运动中我们该以何种态度对待这些民间习惯？……等等。这些问题显然已经成为我们在进行法治型乡村自治问题的讨论中不能回避的话题。

传统的乡村风俗习惯是指那些在特定的社会环境下，受民族自身生成的主流文化价值观的支配性影响，并在历史延续中长期积淀下来的行为方式与心理认同。包括饮食、婚姻、丧葬、祭祀、交易等诸多习惯性活动，并在特定区域强制性适用。有学者依民间习惯的调整范围和调整对象，将其主要分为以下几种：（1）家法族规，主要是指在血缘基础上形成的，规范家族内部的宗法事务、婚姻与继承、家庭纠纷等事项的各种规章；（2）村规民约，主要是指在地缘基础上形成的，调整某特定村庄内部事务的各种规章；（3）宗教法规，指处理宗教组织、宗教礼仪、宗教戒律等事务的各种规章；（4）行业规章，主要是指调整特定职业的从业条件、从业方式、行业禁忌及职业道德等方面的规则；（5）其他惯习，主要是指调整特定区域内社会组织、婚姻家庭、财产归属、民族禁忌及对违反者进行惩罚的各种规章。④我们在诸暨的调研过程，基本集中在对各村惯行作法、县乡惯行作法、家法族规的遗留等三个方面。

在当前中国的法制建设中，国家法制统一化趋势使得民间习惯的生存空间日渐消亡。应否尊重民间传统并给民间习惯法保留相应的空间，还是通过国家力量对其进行彻底改造？这个问题在当前新的乡村自治运动开始全面推行之后已经变得异常重要。学界一般认为，中国乡村社会存留的各种非正式制度是基层社会共同认同的并已经“内化”在行动者潜意识中的一种约束机制，这些不成文的行为规约可以有效解决乡村人际中的摩擦、矛盾和冲突，国家法制应该予以一定的承认，应该一定程度上体现于今日正式制定的村规民约体系中。

在乡村社会纠纷解决的通常途径中，当国家法和乡规民约出现冲突时，由于习惯性规约得到多数乡民的认同，故依据习惯解决纠纷的结果往往更能获得众人接受。有些习惯，尽管从国家制定法角度来看似乎不合法律，但基层干部和村民认为国家法在基层社会的许多纠纷解决中无法发挥效力，因为村民们对国家制定法大多不了解也不认同，按照习惯处理更能保持乡村社会的和谐。事实上，乡规民约对于地方秩序建构的作用并不以国家法的接受为前提。

民间习惯与国家法制的确常存在冲突。乡村习惯的覆盖面是特定的，即通常以某一村庄或乡域为界，而对其外部秩序的状态难加考虑。“十里不同风，百里不同俗”的情形是典型的写照。在纠纷解决中，乡间习惯或乡规民约只关注村庄集体秩序与乡民个体间关系的恢复，只是“以维护村落整体利益、维护村落整体秩序为目的”。⑤与此相对，国家法制的秩序覆盖面则是整体性、普适性的，对特定群体心理认同的考虑显然要比该特定群体自身生活中形成的习惯性规约要弱，由此就很可能导致两者在利益维护范围上出现较大偏差，从而产生冲突。

通过在诸暨的调研，结合当前全国乡村自治运动的实际状态，我们对乡村社会习惯保留问题有了更深的认识。笔者认为，根据村民自治的法律原则，在处理乡村社会的利益关系或有关冲突时，我们应充分尊重村民的自治权力，承认在处理村内事务时在一定程度上适用当地的习惯。应该对适合维护村落社会公认的正常秩序的自治性规约进行一定的审查，在村民自治的相关规约草案中正式认可那些与现代法治理念没有根本矛盾并被村民普遍认可、接受的民间习惯。如果机械地理解国家法制标准而简单地宣布民间规约无效，将会为日后乡村事务平添很多纠纷，也会为已有的纠纷解决留下太多的后患。因此，在陈家村的自治规约体系的起草中，我们在村籍、土地与建房、分家析产、赡养抚养、婚丧喜庆等事务方面较大程度地考察和采纳了当地多年行之有效的习惯作法。比如在村籍取得问题上，当地多年的习惯作法是多女而无子的民户，只允许其中一女招赘入村的丈夫取得村籍，其余招赘女婿不能取得村籍。这种看来男女不平等的作法，符合中国传统伦理，也是当地百姓一直认同的，且仅仅是在村自治权益的范围内的不平等，不涉及国家法制的权益范围，应该是一种实事求是的处理方式。

（二）党支部领导权与村民委员会自治权之间的冲突问题。按照我国现行的政治体制，村民自治是在党的领导下的基层群众自治。因此，在涉及乡村的政治、经济、社会等实际事务方面，村党支部具有最终决定权。在乡村权力的实际运作中，基于法律规定的交叉性与模糊性，我们往往会遇到党的领导权与村民自治权之间的重叠与冲突，这也已经成为当前乡村自治运动中的一个难以恰当处理的难题。

由于现有法律的模糊，村委会与党支部的权限交叉重叠，责权不明，相互之间很容易发生推诿和扯皮现象。具体而言，村民委员会的性质与法律地位在现行法律规范中存在以下两方面的缺陷：第一，村民委员会是村民自治组织还是基层国家机构，在《宪法》条文中存在逻辑缺陷。1982年《宪法》第一百一十一条规定，村民委员会是“基层群众性自治组织”。但因第一百一十一条是《宪法》第三章“国家机构”的第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”下的最后一条，因而造成一种错觉：村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织。而实践中村民委员会恰恰又很容易被村民这样认同，并且村民委员会权力的实际运作风格与其之上的地方国家机构又几近一致。第二，村民会议与村民委员会之间的相互关系在《村民委员会组织法》中略显混乱。《村民委员会组织法》在其第二条中明确规定，村民委员会是基层群众性自治组织，但同时又在多个条款中规定，村民委员会负责执行村民会议的决定并接受村民会议的监督等。这样一来，村民委员会就同时具备了两种身份：一方面它是基层自治性组织，具有单独自治性权力的主体资格；另一方面它又是村民自治权力机构（村民会议）的执行机构，是由村民选举出来的3～7人组成的一个常设性内部执行机构。如此对于村委会的法律地位就难以真正定位，其对于村民会议的决议是否能真正执行，以及村民会议是否能对其真正形成监督就难以预料。

另一方面，村党支部特别是村支书的职权在现行法律中缺乏规定。村党支部作为执政党在农村的基层组织，享有对村民自治的政治领导权，这是中国共产党对国家政治领导权在农村的延伸，也是宪法和法律明确规定的。村民自治必须在党组织引导下运行，“坚持党的领导”作为主流强势话语的存在直接导致的结果是，不管村委会选举如何，中国共产党最基层组织的村党支部必须“发挥领导核心作用”，要么“两委”合一，村党支部书记兼任村委员会主任，要么“两委”分开，但村党支部书记也要“领导”村委会主任。村党支部书记的选举受到上级党组织的严格设计和控制。因此，村党支部书记成为实际上由上级党委任命的村“两委”一把手。在《村民委员会组织法》颁布实施之后，村支书的地位多少有些尴尬。虽然1999年2月的《中国共产党农村基层组织工作条例》规定村支部具有“领导和协调本村经济建设和社会发展中的重大工作”的职能，但相比民选的村委会主任，由上级党组织操纵选举（有时直接任命）的村支书明显缺乏开展工作的群众基础及足够的群众信任，有时就难免发生几十人选举的党支书与上千人选举的村委会主任到底谁说了算的问题。我们在诸暨的调研，很大程度上关注了这一问题。我们起草的《陈家村自治章程》和《陈家村村民会议和村民委员会组织章程》，都相当程度上本着“坚持党的领导”的原则解决了“两委”之间的权力冲突问题。草案规定，村党支部领导村委会实行本村自治。村民委员会应接受村党支部领导并向其汇报工作。提交村民会议、村民代表会议表决的重大议题，以及在执行村民会议、村民代表会议决议中的重要事项，应由村党支部、村委会联席会议决定。村党支部、村委会联席会议实行少数服从多数的原则。又规定，村经济合作社社长由村党支部书记兼任，副社长由村委会主任兼任。还规定，村财务支出严格实行村党支部书记与村委会主任会签制度，村内公共建设工程、公共物品采购、公共服务项目的发包，原则上应采用公开招标形式。不采取公开招标者，须党支部、村委会联席会议决定。

我们的结论是：不能简单地把加强基层党组织的领导与完善村民自治对立起来。目前中国农村的村民自治，从总体上看是党与政府行政直接推动的结果，推进村民自治及民主选举本身就是一种政府行为。党组织系统就代表了自上而下的政府权力操作体系。尽管如此，我们还是要首先强调村民委员会在村自治事务决策中的中心地位。因为以村民的意见作为村委会决策的民主基础，既是村委会组织性质的内在要求，也是推行村民自治的必然逻辑。《村民委员会组织法》第二十四条规定，村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见。这正是对这一问题所做的最好说明。2006年6月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中指出，党在农村的基层组织要充分发挥领导核心作用。在选举后主动支持、保障新一届村民委员会依法开展工作。提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员。这些做法就是为村委会和党支部之间的权力冲突作出一个制度化的解决。这一解决的要害是：尽量使党支部书记和村委会主任合一，使党支部与村委会成员构成合一。我们的建议草案体系实际上贯彻了这一精神。

（三）村民会议与村民代表会议的相互地位与关系问题。村级民主决策是村民自治的重要环节，也是我国社会主义民主政治的本质要求。根据《村民委员会组织法》等有关村民自治的法律和制度的规定，现阶段中国农村的村级民主机制设计，是由村民全体作为决策主体共同决定村级重大事务。村民直接参与重大村级事务决策的形式主要就是村民会议与村民代表大会。村民会议是由本村全体18周岁以上村民组成的自治性权力机构，拥有对本村重大事务的最高决策权。《村民委员会组织法》第十八条明确规定：“涉及村民利益的重要事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”

村民代表会议是村民会议的一种简化或补充形式，多少有些“常设”的味道。它是考虑到村民会议召开不易的客观现实而设立的机构。《村民委员会组织法》第二十一条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。”村民代表会议作为决策机构，其功能主要有两个方面：第一，民主议事，即由村民代表将村级重大事务及时告知所代表的部分村民，并进行讨论。第二，共同决定，即在征求村民意见的基础上，由村民代表对村级重大事务作出决定。村民代表会议是保障村民参政议政的重要组织形式。⑥

通过在诸暨的调研，我们对于村民会议、村民代表会议的角色地位和关系问题有了更进一步的认识。我们认识到《村民委员会组织法》关于村民会议设计的理想化，以及农村形势发展对《村民委员会组织法》实施的挑战。按照《村民委员会组织法》第十四条的规定，人数较多或者居住分散的村，除“村发展规划”、“村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案”、“村民的承包经营方案”等三项权力必须由村民会议行使之外，其它八项权力，即关于“村年度发展计划”、“农业税附加、农业特产税附加的使用”、“本村享受误工补贴的人数及补贴标准”、“从村集体经济所得收益的使用”、“兴修水利、修建村道路等公益事业的经费筹集和用工方案”、“宅基地的使用方案”、“计划生育指标的安排”、“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”等，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定。

因此，在我们起草的自治规约草案中，特别是在《村民会议和村民委员会组织章程》中，我们从陈家村因人口众多、工商业发达、人口流动性较大而召集村民会议困难的现实出发，对于很多问题依法应由村民会议讨论决定的事宜，变通地规定由村民代表会议讨论决定。在该章程草案的第十五条，我们规定了村民代表会议的十三项主要职权：（1）修改、解释村民自治章程；（2）修改各项自治规约；（3）制定村建设发展规划；（4）通过年度预算与决算；（5）确定享受误工补贴的公职人员数及补贴标准；（6）决定村集体经济收益的使用与分配方案；（7）决定村各种公益建设事业的立项、筹资和建设承包方案；（8）决定村各种经济事业的立项、筹资和承包经营方案；（9）决定国家计划生育政策的落实方案；（10）决定宅基地的分配方案；（11）选举村务公开监督小组与财务监督小组；（12）民主评议村干部；（13）讨论决定其他关系全体村民利益的重大事项。

这些规定，既从当地实际出发，又坚持了《村民委员会组织法》的原则。我们的处理方式是，通过制定自治规约体系，变通适用《村民委员会组织法》第十四条，实现村民大会向村民代表会议一次性笼统授权。

（四）乡规民约、乡村纠纷解决机制与村民自治的关系问题。提到社会纠纷解决机制，人们一般都习惯于理解为依据国家制定法的“国家司法”，而不太注重“民间司法”。这是一种认识误区。事实上，国家解决纠纷应该只是社会纠纷解决的最后一道防线，而不应该首当其冲。作为支撑民间司法的大量民间规约，应该在民间纠纷解决中发挥更为突出的作用，也应该在国家司法中获得一定的承认。这一问题也是与村民自治相关的重要问题。因为解决纠纷是基层社会自治组织的最重要的功能之一。如果不能自行解决大多数民事或轻微刑事纠纷，基层社会自治特别是村民自治实际上就是虚假的。因此，我们必须注重民间习惯法、民间规约以及民间传统的解纷机制。

在关于民间习惯、乡规民约与民间解纷机制的问题上，政府官员可能更多的是期望民间规约在约束自治团体和个人的功能上起作用，而特别忌讳基层自治群体依据乡间习惯规约与官方争夺权益，特别反感其与国家法有冲突之处。这种认识误区可能妨碍了基层社会自治进程。笔者认为，在社会秩序的维持机制中，民间规约丰富和弥补了国家法的不足，并且已经成为一种有效的、灵活的补救手段。民间规约通过长时间的积累和传递，有着高度的稳定性、延续性和权威性，也已经成为基层社会更为常用更能被接受的规范样式。这正是当代我国国家法最为欠缺的效能。我们如能通过一定程序和手段，把民间习惯看成文化，提升为国家法的辅佐体系，用以维系乡间社会秩序和解决纠纷，必将成为推进乡村自治的一个有力途径。我们认识到，排斥民间习惯或民间法的基层社会自治实际上是不可能的。

基于这样的认识，我们在设计陈家村村民自治规约体系时，比较注重乡间习惯或者民间法的作用，注重民间纠纷解决机制的作用。在《陈家村村民自治章程》中，我们设计了村“道德评议会”和“道德与法制学校”，作为道德生活的评议机构和道德与法制教育机构。实际上就是我们根据当地实际情形设计的用以弥补“人民调解委员会”模式之不足的纠纷预防与调处机制。“道德评议会”负责人为村调解委员会当然成员，由村民代表会议选举产生，候选人须为年龄在50岁以上、德高望重的本村村民。道德与法制学校校长由道德评议会负责人兼任，教员由校长聘任。本村村民担任教员者为村调解委员会当然成员。这种设计就是想充分借助乡间德高望重的村民（乡耆）对乡间习惯法或民间法的掌握和理解以及在纠纷解决中的调处作用，进一步落实村民自治。在我们设计的《陈家村纠纷预防与调解公约》中，也体现我们通过习惯法或民间法及乡间纠纷解决机制落实或推进村民自治的意图。我们特别规定：“调解纠纷应本着自愿、合法、公平、合理、便捷的处理原则进行。除依照中央和地方的有关法律、法规和规章外，还可以依据党和政府的有关政策、一般道德规范、本村村规民约以及善良风俗习惯、人情常理。”

四、结论

基于上述研究，我们提出的《浙江省诸暨市枫桥镇陈家村村规民约》草案，按照以下框架进行了设计。首先是起草了《陈家村村民自治章程》，其次按照政治事务、经济事务、治安事务、文明建设分别设计了13个分规约。政治事务方面主要是《陈家村村民会议及村民委员会组织章程》、《陈家村村籍管理规约》、《陈家村村务公开规约》等3个规约；经济事务方面主要是《陈家村土地及建房管理规约》、《陈家村财务管理规约》等2个规约；治安事务主要是《陈家村治安与消防规约》、《陈家村纠纷预防与调解公约》、《陈家村外来建设者管理规约》等3个规约。文明建设方面主要是《陈家村计划生育规约》、《陈家村卫生与环保公约》、《陈家村婚丧喜庆事务公约》、《陈家村家庭关系公约》、《陈家村公益与慈善事业管理规约》等5个规约。

注释：

①全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室、国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司、民政部基层政权和社区建设司编：《村民委员会组织法学习读本》，中国民主法制出版社1998年版，第84页。

②“文化大革命”结束以后，人民对于生活的秩序和安全有着更为急迫的需求，在乡村社会中完善治安规范成为部分地区的先行选择。参见陈善平主编：《枫桥经验三十年》，1993年内部发行，第77-81页。

③在乡村社会生活中，村民的养老和弱势群体的生活事关乡村社会主政者的执政能力和道德威望，东部地区的发达村庄在这方面已经开始进行有益的探索，即构建一定的社会保障机制。本章程选自《枫桥镇枫溪村2002年度档案》。

④郑永流：《法的有效性与有效的法》，《法制与社会发展》，2002年第2期。

⑤高其才：《中国习惯法论》，湖南出版社1995年版，第76页。

⑥徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第120页。

（责任编辑：蒋国长）

2013-05-08

范忠信，杭州师范大学法治中国化研究中心主任、教授、博士生导师，绍兴市“枫桥经验”研究会特邀研究员。